新时代安徽省城乡融合发展策略研究

谢传会 赵伟峰

(安徽科技学院管理学院 安徽 蚌埠 233100)

引言

新时代，我国社会发展和社会矛盾出现了新的变化。针对“三农”工作外部环境和内在情形发生的重大变化，乡村振兴战略作为党中央在十九大报告中提出的伟大部署，成为新时代解决“三农”问题的总抓手。[1]在全面建成小康社会的决胜时期，如何促进农业农村的全面发展， 实现城乡融合发展是个值得深入研究的论题。

安徽省是农业大省，也是全国农村改革主要发源地。随着新型城镇化战略及一系列惠农支农政策的实施，安徽省城乡经济发展和人民生活水平不断提升。然而，由于经济基础、区位因素、自然资源及政策制度等方面的制约，安徽省整体经济发展水平在全国仍在十名之后，至今仍有两千八百多万人生活在农村。相较于周边省份，安徽省城乡发展不平衡，农业农村发展不充分的问题仍然比较突出，区域内部也呈现出不同特征。在乡村振兴战略实施的重大历史机遇下，如何继续弘扬小岗精神，深化农业农村改革，重塑城乡关系，走好城乡融合之路，在保障经济健康、稳定增长的前提下，促进农业农村的全面发展，逐步缩小城乡差距，谱写好乡村振兴的新篇章，是安徽省当前乃至今后较长一段时间内的主要任务。

一、我国城乡发展理念的演变

2019年是建国70周年，回顾我国的发展历史，历代党和国家领导人对城乡关系的认识经历了一个不断发展变化的过程。在历史的不同时期，基于对国情的深刻认识和把握，运用马克思主义科学发展观为指导，在城乡发展理念上，从城市工业优先发展、统筹城乡发展，逐渐过渡到城乡融合发展，城乡之间的关系也呈现出由分割、对立到逐步融合的趋势。

(一)计划经济体制下：工业城市优先发展

新中国成立以后，为了改变经济基础比较落后的现状，国家决定首先发展工业，特别是优先发展重工业。为满足工业化发展所需的资本需求，在体制和政策安排上向工业和城市偏斜，通过工农产品价格剪刀差从农业汲取了大量的剩余。城市发展机会增多吸引了大量农村剩余劳动力，但同时也让城市在就业、食品供给等方面压力倍增，国家建立了城乡户籍分隔的管理制度。长期的城乡二元体制格局在农村和城市之间建立了一个鸿沟，使得城乡相互隔离，对立，要素不能自由流动，不仅工业发展受到了影响，农村也因为城市的长期汲取而发展落后，农民生活普遍贫困。[2]工农业发展严重失调，城乡差距不断拉大，城乡之间的矛盾不断凸显出来。

(二)改革开放进程中：城乡统筹发展

1978年，随着农村生产方式的变革，农民获得了自主经营土地和进入市场的权利，城乡之间要素交流的范围和规模开始扩大，城乡二元分割矛盾得到一定程度的缓解，城乡关系开始逐步改善，农业农村发展取得前所未有的成就。但随着市场经济体制逐渐确立，改革重心的转移，城乡之间的差距进一步扩大。基于农业农村发展不充分，城乡发展失衡的现实，“三农”问题开始引起党中央的高度重视。为了实现科学发展，在党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的理念，其中“城乡统筹”被放在了第一位。[3]此后，我国城乡关系进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，“三农”领域发展迅速，城乡发展开始变得一体化，城乡差距逐渐缩小。

(三)中国特色社会主义进入新时代：城乡融合发展

在社会主义新时代，为了满足人民群众对美好生活的向往，处理好当前经济发展过程中“三农”问题这个短板，解决农业农村发展不平衡，不充分的问题成为当前乃至今后较长一段时期工作的重中之重。党的十九大报告提出通过城乡融合发展政策体制的建立健全，推动乡村的逐步振兴，最终实现全面建设小康社会和社会主义现代建设的伟大目标。[4]融合发展理念的提出，标志着城乡进入了融合渗透、功能耦合、良性循环、同步发展的新阶段，是发展观念和思路上的重大调整，体现了党对城乡发展有了更加科学的认识和定位，同时也为乡村振兴，解决“三农”问题指明了方向。

表1 城乡发展理念的演变

二、安徽省城乡融合发展的现状

安徽是传统农业大省，也是农村改革的前沿阵地，对“三农”问题向来十分重视。特别是党的十八大以来，坚决贯彻落实党中央关于“三农”问题的决策部署，结合安徽实际，相继颁布实施了《安徽省美好乡村建设规划》《中共安徽省委、安徽省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》等一系列政策文件，对农业农村的支持力度进一步加大。

近年来，安徽省农业现代化稳步推进，农村居住环境焕然一新，农民生活水平提升明显，为乡村振兴战略实施奠定了良好的基础。同时我们也应看到，安徽省整体经济发展水平相对落后，城市和农村发展差距比较明显，区域内部差异也呈现出不同特征，农业农村发展不充分的问题仍然比较突出。

(一) 产业发展

作为传统农业大省，安徽省为改变工业基础较为薄弱的局面，不断探索适合的工业发展路径，走出了一条具有安徽特色的新型工业化道路。2003年起实施“861”计划；2007年提出工业强省战略；2015年推进制造强省建设。统计显示：2018年安徽省规模以上工业增加值和实现利润总额同比增长9.3%和27.8%，且都高于全国同期平均增长水平。工业经济发展的质量和效益提升明显， 新兴工业大省地位基本确立。与此相应的是，2018 年全省农业增加值同比增长了 3.4%，低于全国3.5%的平均水平。2018年安徽省一二三产业比例为8.8：46.1：45.1，还未实现由“二三一”向“三二一”的转变，第一产业比重仍然偏高。另外第一产业就业人数却占全省总就业人口的31.1%，[5]劳动生产率水平较低，农业产业大而不强，发展质量和效益亟待提升。

表2 2018年安徽省规模以上工业、农业发展状况(根据安徽省、中国统计公报整理)

(二)公共服务

随着惠农支农措施的不断实施，但受城乡二元体制及经济发展水平的影响，安徽省城乡公共服务方面仍存在较大差距。由于许多农村学校在教学条件、教学理念等方面都明显落后于城市学校，导致大量农村孩子涌入城市去上学。生源的流失，加速了许多乡村学校的自然消亡，优秀教师流失严重，形成了恶性循环。城乡之间、不同群体间在公共就业服务方面的现实差距还比较明显，省市县级的公共就业服务平台服务对象没有涵盖城乡各类劳动者，向乡村一级服务延伸不够，乡村劳动者在了解就业信息和参加就业培训方面还存在许多不便。农村医疗卫生人力资源缺乏、医疗服务能力低等问题仍然存在；城乡居民缴付标准不统一，使他们住院支付比例和异地就医结算服务方面还有不小的差距。社会保险方面，对失地农民、农民工和灵活就业人员还未实现全覆盖，且城乡之间保障水平差异比较明显。

(三)人居环境

作为全国新型城镇化的首批试点，安徽省始终坚持以人的城镇化为核心，强化保障机制，城镇的公共服务和管理水平明显改善，吸引力和承载力不断增强。常住人口城镇化率提升明显，从2013年的47.9%增加到2018年的54.7%[5]。城镇化的水平和质量实现双提升。其中，省会合肥总结出多条成功经验，被全国列为学习的样板。但是，另一方面随着新型城镇化进程的加快，大量有知识、懂技术的农业劳动力转移到城镇，使得不少农村地区空心化、老龄化现象严重，农业发展后继无人，弃耕、抛荒时有发生。部分农村地区垃圾胡乱堆放、污水任意排放，环境卫生情况不容乐观。农村规划建设起步较晚，在交通建设和文化活动开展方面，也远不及城市。农村已经成为社会问题的高发地区，居住环境不容乐观。

图1 安徽省2013-2018城乡人口数量及人口城镇化率(根据安徽省统计公报整理)

(四)收入消费

随着一系列惠农、富农政策的实施，安徽省农村居民收入稳步提升。2018年农村常住居民人均可支配收入13996元，扣除价格因素实际增长7.6%，农民收入的增幅连续实现了两个高：比同期国内生产总值增长率(6.6%)高，比同期城镇居民的收入增长率(5.6%)高 。但是城乡居民之间的人均可支配收入差距仍然比较明显，两者的绝对差从2013年的15216元已经增大到2018年的20397元。在人均消费方面，2018年的安徽省农村居民为12748元，比2013年增长了1.77倍，城乡人均消费支出比也从2103年的2.03下降到2018年为1.69。[5]但是，城镇居民人均消费支出一直都 高于农村的人均消费支出。另外，农村居民家庭的恩格尔系数虽然一直在下降，但是一直高于城镇居民，城乡居民的生活水平差距比较明显。

图2 安徽省2013-2018城乡居民人均可支配收入差及城乡居民恩格尔系数(根据安徽省统计公报整理)

(五)区域差异

安徽省土地面积约13.94万平方公里，长江、淮河、新安江均流经与此。北部主要是淮河平原，中部属于皖西丘陵山区，南部是沿江平原，地形气候比较复杂。淮南淮北是煤炭大市，马鞍山、铜陵矿产资源也较为丰富，旅游资源遍布全省。各区域由于区位条件不同，自然资源禀赋、产业结构等也各不相同，导致各地区经济发展差异比较明显，不平衡问题比较突出。总体来说，皖南地区由于濒临长江经济带，地理位置优越，经济发展比较迅速；皖中地区由于省会合肥的带动，近年来表现也较为不俗，相对的皖北地区就处于落后地位。2018年，在人均GDP方面，合肥、芜湖、马鞍山遥遥领先，常住人口城镇化率方面也排名全省前三。相应的处于皖北的宿州、亳州、阜阳等地区不仅人均GDP全省倒数，城镇化率也远低于全省平均水平。2019年，安徽省脱贫攻坚的任务十分艰巨，大别山革命老区，皖北地区是重点。

表3 2018年安徽省各市人均GDP及常住人口城镇化率

四、新时代安徽省城乡融合发展策略

党的十九大宣告我国社会主义进入新时代，乡村振兴战略开始部署实施，乡村迎来了重大的发展机遇。对安徽省来说，把握好这个机遇，重塑城乡关系，促进农业农村的全面发展，走好城乡融合之路，对谱写好乡村振兴的新篇章，实现建设美好安徽的伟大目标具有重要的理论和现实意义。

(一)坚持协调发展，缩小城乡差距

城市与乡村，在整个社会发展过程中是一个有机的整体，两者相互影响，相互依赖。在快速城镇化进程中，安徽省出现了城乡发展不平衡的格局。城乡发展不协调导致农业发展的缓慢，农民的贫困，阻碍乡村的全面可持续发展；同时，农业落后、农民贫穷的局面也会制约着城市、工业乃至整个社会地区的经济发展的空间。城乡发展失衡成为全面建成小康社会和实现社会主义现代化建设进程中必须要破解的难题。为此，安徽省必须把城乡作为一个整体，坚持城乡协调发展理念，促进城镇化同乡村振兴同步发展，着力解决城乡发展不平衡的问题。

一方面，要充分发挥政府的职能，深化体制的改革，逐渐消除城乡二元体制的不利影响，建立健全城乡融合发展政策体制。[4]政府应该打破城乡界限，消除各种障碍，进一步加强支农惠农力度，让农村居民也能和城镇市民一样，在基础设施和公共服务体系这些关系普通群众切身利益的民生工程方面实现均等化；另一方面，也要充分利用市场机制的功能，在深化农村土地、金融等制度改革的基础上，通过加强农业产业升级，与城市工业的融合，提升农业农村发展的吸引力，打造城乡要素共生的平台，推动各种资源要素在城市、乡村之间的合理流动，形成工农互惠、城乡协同发展的新局面。

(二)倡导优先发展，补齐“三农”短板

重农固本是治国之要，“三农”问题是关系国计民生的重大问题。相较于工业化、城镇化的快速推进，农业农村发展不平衡不充分问题比较突出。为了改变“四化”建设不同步的现象，党中央从国家发展全局出发，把“三农”问题作为全党工作的重中之重来对待。今明两年是全面建成小康社会的关键时期，弥补好“三农”的短板变的更加迫切，意义更为重大。党中央在2019年新出台的中央一号文件为解决好“三农”问题指明了方向，那就是坚持农业农村优先发展。安徽省作为农业大省， 必须坚决落实、贯彻好党中央关于农业农村优先发展的战略决策部署，深入推进乡村振兴战略的实施，顺利完成农村改革发展的目标任务。

首先，更新发展理念。科学理解城市与乡村、工业与农业、市民与农民的关系，理顺城乡关系，改变对“三农”问题的认知，把“三农”问题作为头等重要的大事来抓。如将“三农”问题的解决情况纳入到政府的绩效考核，作为必须要完成的硬性任务；其次，调整政策导向，加大对农业农村的支持力度。优先布局“三农”发展规划，优先加强“三农”人才培养，优先保障“三农”的资金投入，激活农业发展的新动能；最后，强化制度保障。加强党对“三农”工作的领导，通过制度安排，把农业农村优先发展的总方针落到实处。[6]

(三)实施分类发展，推进乡村发展

由于区位、人文等主客观因素的影响，我国乡村发展的层次和水平也各不相同。总体来说，西部地区的乡村相对于东部地区的，丘陵山区的乡村相对于平原地区的，偏远地区的乡村相对于城郊近区的，发展相对滞后，呈现出明显的多元化差异格局。乡村之间的发展差异决定了不同地区在实现乡村振兴的过程中不可能齐头并进。因此，要重视各地乡村的差异性，顺应乡村发展规律和演变趋势，不能搞一刀切，针对乡村发展差异，因村制宜，实施分类发展，逐步推进乡村发展。[7]

安徽省地域广阔，乡村类型复杂多样，应该科学把握各地乡村差异和特点，精准施策，分类实施，推动乡村发展，实现城乡融合。离城市或城市群近郊区的农村，可以逐步纳入城区范围或向小城镇转变，强化服务城市发展，努力建设成为服务“三农”的重要载体和面向周边乡村的生产生活服务中心，推动与城市融合发展。小县城及镇周边城乡差距相对较小，应以县域经济发展为重点，推进农村要素向城镇集聚，做大做强小城市周边整体发展能力。偏远地区农村距离城市较远，受到城市辐射带动作用较小，应以农村土地制度改革为突破口，依托市场化手段，释放农村地区发展活力，实现城乡的互利共荣。[3]对于自然灾害较多，生存环境较差地区的乡村，可采用易地搬迁、精准扶贫等方式，统筹解决民生发展等问题。

(四)推进多元发展，健全乡村功能

在党的十九大报告中提出要大力实施乡村振兴战略，并明确指出要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推进农业农村的现代化。[8]过去主要从粮食安全角度来看待农业，把农村当成粮食的生产基地。在社会主义新时代，我们社会的主要矛盾已经发生了根本性的变化，在实现现代化的进程中既要满足人民群众物质层面的需要，也要满足他们对美好生活向往的需要。十九大指出现代化建设不能只注重人，而忽略了大自然，二者和谐共生才是我们追求的目标。这就要求我们要以整体视野看待乡村的发展，重新定义乡村的功能。在满足农产品供给，保障粮食安全的基本功能基础上，实现乡村的多元化发展。

作为一个农业大省，安徽省要继续在国家粮食安全领域做出自己应有的贡献，保护和继承好传统农业的粮食供应基本功能，稳定生产面积，优化种植结构，保障有效供给。安徽省要利用乡村振兴战略实施的机遇，结合乡村的实际特点，调整农业产业结构，大力发展乡村新兴产业，促进一二三产业的融合。在保障乡村衣食功能的基础上，拓展乡村的产业发展功能、 文化科普功能、旅游休闲功能、生态保护功能。即由过去传统的养口、养胃的定位发展到现在的养眼、养心、养肺、养神的定位，实现多元化发展。[9]健全乡村功能，促进乡村经济多元化发展既是尊重自然规律的客观要求，也是实现五大发展美好安徽建设目标的必然选择。

结语

在社会主义新时代，安徽省应把握好乡村振兴这个促进乡村发展的历史机遇，坚持城镇与乡村协调发展、倡导农业农村优先发展、实施乡村分区分类发展、推进乡村经济多元发展，坚定不移地推动农业农村的全面发展，走好城乡融合之路，开创乡村振兴的伟大新实践，奋力谱写新时代美好安徽发展的新篇章。