美国国家步道对我国国家公园步道建设的启示

李晓颖 朱珠

摘 要：徒步作为一项传统的户外游憩运动，早在几十年前就在发达国家中流行，目前已发展到相对成熟的阶段。美国是世界上最早规划并建设国家步道和国家公园的国家，其步道的建设有许多可借鉴之处。我国国家公园有着丰富的自然资源和多样性地貌，其步道可作为户外游憩的强大载体来满足公众户外休闲、感知自然、生态教育等需求。步道的建设在保护国家公园自然生态资源的同时也满足公众游憩需求、推动环境教育，兼具国家代表性和全民公益性。本文从政策制定、组织管理、资金投入和规划建设标准等方面系统介绍了美国国家步道体系建设的先进经验和建设发展情况。美国国家公园步道具有突出的功能分类、合理的选线分级、重视生态保护与特色景观的展示、完善的管理与服务等特点。在分析我国国家公园步道发展现状的基础上，指出我国国家公园步道建设应遵循生态优先、国家形象展示、公众受益最大的理念和系统规划、安全、最小干预的原则，提出建设规划的具体设计要点以及建设管理与运营保障策略，旨在改善国家公园步道的现状，为新的步道规划建设提供建议。笔者认为我国国家公园步道建设应在规范、统一的建设标准下建立清晰的协同管理机制，以生态保护为前提，以国家为主导，推动全民共建共享，推动中国特色国家公园步道的建设。

关键词：美国;中国;国家公园;步道建设

DOI：10.16397/j.cnki.1671-1165.202003043         开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、美国国家步道体系建设

美国是世界上最早规划并建设国家步道和国家公园的国家，其国家步道体系建设在政策制定、组织管理、资金投入和规划建设等方面都有可借鉴之处。

（一）概念解读

美国国家公园管理处 （National Park Service） 将步道定义为用于步行、骑马、骑自行车、直排轮滑、越野滑雪和越野休闲车等休闲活动的通道。[1]根据新修订的《国家步道系统法案》，美国的国家步道系统分为：（1）国家休闲步道（National Recreation Trails），即可到达城市地区的多样性的户外休闲活动的步道;（2）国家风景步道（National Scenic Trails），即可用作保育或欣赏具有全国意义 的风景、历史、自然以及人文景观的步道，以最大限度开发其户外休闲娱乐潜力;（3）国家历史步道（National Historic Trails），具有国家重要历史意义的风景道;（4）连接及附属步道（Connecting or Side Trails），即为公众进入前三种步道及其附属要素提供联系的步道。[2]四种类型的步道有着不同的开发规划理念，相互独立却密不可分，共同构成美国国家步道系统。

（二）起源与发展

美国的步道建设最早出现在20世纪20年代，其思想基础可以追溯至19世纪中叶保护运动的兴起。1937年，美国建成了世界上第一条长程步道——阿帕拉契亚步道。1945年，美国联邦政府第一次在国家层面正式提出“国家步道系统”（National System of Foot Trails）。1962年，美国总统林登·约翰逊向国会发表“自然之美”国情咨文，呼吁充分利用路权和其他公共道路，在美国其他区域复制更多的阿帕拉契亚步道。[3]281968年，约翰逊总统签署了国会通过的《国家步道系统法案》，并将阿帕拉契亚步道确定为首条国家风景步道。国家风景步道是美国国家步道系统中发展历史最悠久、级别最高且长度较长的步道，经过五十余年的发展，截至2018年，美国共有11条国家风景步道，总长超过16 000英里，范围遍布全美。[4]33

（三）政策、管理与资金

《国家步道体系法案》是国家步道体系建设的最高法律保障，该法案于1968年10月通过国会批准，后经多次修订和完善，指导、保证步道依法建设。为了保障步道建设在联邦管辖土地之外区域顺利推行，部分州也针对国家步道出台了地方性法规，保障步道建设并维护地方利益。如《宾夕法尼亚州阿帕拉契亚步道法案》（Pennsylvania Appalachian Trail Act）是宾夕法尼亚州的地方性法律文件，该法案授权宾夕法尼亚政府，通过政府保护与自然资源主管部门，建设、保护和维护途经该州的阿帕拉契亚国家风景步道路段。

在组织管理上，国家步道由内政部和农业部进行宏观管理，制定步道建设的战略计划，每条步道的主管部门由国会决定，在步道的建设和维护时主管部门都需要与另一个部门沟通协商。在步道日常管理中，步道的主管机构还需与该步道所在州、地方政府以及非政府组织等共同协商决策。[4]31日常的维护管理主要依靠志愿者团队或是多个志愿者团队联合成步道管理协会或联盟来支持。其管理的内容主要包括发布步道的相关信息、步道管理与保护、步道宣传、社区关系的维护与志愿者招募等。

国家步道的资金投入主要用于前期私有土地的收購、中期步道的建设和后期步道的运营与维护。资金的来源主要是联邦政府的定期“授权拨付”、联邦政府的其他项目保护基金、地方保护基金或财政援助和社会捐赠，其中，政府拨款为主要的资金来源。[3]56

（四）规划与建设标准

国家步道不仅有健全的法规政策和管理的支持，其规划建设也有完善的指导方针和建设标准。美国国家步道的规划建设在确保为公众提供最大户外娱乐潜力的同时保护国家重要的风景资源。其规划建设要点如下：（1）步道应是一个视觉上令人愉悦的线性廊道，包含尽可能多的风景和其他兴趣点;（2）步道应穿过拥有不同地貌、植物和文化特征的地方，为使用者提供多样化的徒步经验;（3）步道尽量最低限度地维护，保护生态多样性;（4）步道应有必要的配套设施;（5）步道应尽可能避免不必要的陡峭、易蚀的斜坡;（6）步道应“绕过”或避免进入湿地以及生态敏感性区域;（7）步道需对自然植被、土地、水等资源进行保护，线路选择应注意对广泛生境的潜在影响。[5]

美国国家步道大多建立了建设和管理手册，其中包含步道体系建设标准，对步道的平面布局、宽度、坡度、路面材质、结构等提供详细指导。如在北部国家风景步道手册中，根据ROS（Recreation Opportunity Spectrum）游憩机会谱理论建立了包括城市、农村、半原始和原始四个等级的步道设计标准参数（表1）。[5]

（五）功能与特征

美国国家步道具有休闲游憩、促进生态保护、产生经济效益和科普教育等功能。（1）休闲游憩。国家步道为公众提供了可以平等享受自然资源的机会。（2）促进生态保护。步道的建设使公众深入感知生态环境，唤醒其环保意识。（3）产生经济效益。国家步道已经成为美国国家旅游业发展的重要组成部分，每年吸引千万户外游憩爱好者，有效地帶动了周边地区的经济发展。（4）科普教育。步道中的标识、讲解系统可以为公众在户外游憩的过程中提供科普教育信息，传递知识与文化。

美国国家步道的特征包括：具有最高等级的国家地位;穿越具有美国象征意义的区域;穿越多种类型保护地;注重荒野景观的展示与保护;立法保护，顶层设计，全民参与。[3]38

综上所述，美国国家步道体系有以下建设优势可供我们参考借鉴：最高立法保护，号召多部门及各级政府协作，鼓励社会力量在步道规划、建设、运营和维护中的全面参与;顶层设计、统一规划的发展模式保证步道在全国范围内资源利用和配置的合理性;重视荒野景观的展示与保护，在为徒步者提供更好的休闲游憩体验的同时获得“自然教育”;完善的休闲游憩设施与服务，为徒步者提供高质量的荒野感受;特许经营的制度有效规范管理步道内的经营活动;通过美国步道官网对步道详尽的宣传与介绍，加深公众对徒步活动的认知，扩大步道影响力。

二、美国国家公园步道的建设发展

美国的国家公园系统是世界上最早建立、最完备的国家公园系统。1872年，美国国会批准建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。经过百余年的发展，如今美国的国家公园类型丰富，包括国家公园、国家历史公园、国家纪念地、国家战役地等20种，由国家公园管理局统一管理。[6]

美国国家公园是国家步道的重要表现场所之一。国家风景步道所穿越的地区多为国家公园、国家森林、州公园或森林等有着丰富地形地貌特征以及自然生态资源的地区。[4]36美国每个国家公园步道的建设虽都有着各自的规划体系，但都响应并依赖于国家步道完善的理念指导和建设标准，美国国家步道体系的建设是美国国家公园步道建设的基石。

美国国家公园步道具有突出的功能分类、合理的选线分级、重视生态保护与特色景观的展示、完善的管理与服务等特点。在步道的功能分类上，几乎所有国家公园内的步道都有各自明确的功能性特征，包含了观景、科教、探险等功能，以大峡谷国家公园（Grand Canyon National Park）里的South Rim Trail步道为例（图1），丰富的展示牌和实物（图2）可以让徒步者深入了解大峡谷的地质成因，寓教于行。而布莱斯峡谷国家公园（Bryce Canyon National Park）里的步道由于峡谷落差很大，可以满足徒步者的探险需求（图3）。就步道的选线分级而言，一般有明显的难易分级，有适合大众观赏休闲的一般步道，也有适合徒步爱好者的高难度步道，游客可通过步道入口详尽的展示信息自行选择。步道的规划设计十分重视生态保护和特色景观的展示，以黄石国家公园（Yellowstone National Park）为例，规划者根据间歇泉的喷发时序和温泉类型，采用架空木栈道的形式串联路径，保护生态敏感区在不被破坏的同时向游客完整展现自然之美（图4）。国家公园的管理与服务十分完善，装备齐全的工作人员行走在步道上随时为徒步者提供咨询和急救服务，平日里公园管理处也会利用公园的徒步道系统开展夜观星象、生态认知等主题活动。

由此可见，美国国家公园步道的规划理念、建设管理在国家步道系统完善的建设基础指导下独立发展，并且依靠国家公园强大的影响力为公众户外游憩提供载体。

三、我国国家公园步道的发展现状

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出建立中国国家公园体制。2015年5月，国务院提出“在9个省份开展国家公园体制试点”。[7]目前我国有三江源、神农架、武夷山、钱江源、祁连山等10个国家公园体制建设试点区。从试点选择上来看，这10个国家公园试点是中国生态价值及其原真性和完整性最高的地区，最具有国家形象代表性。

目前我国国家公园步道有一定的建设基础，其所包含的景区内步道在一定程度上满足了游览观光的需求，给予了公众接触自然的机会，但目前还存在以下几方面的问题：（1）步道设计缺少规范和统一性标准。目前中国国家公园尚处于试行阶段，由国家发改委、国土部、国家林业和草原局等多个部委（局）参与管理，个别地方政府也参与建设地方标准，步道建设缺少规范和统一性标准的指导。（2）步道建设生态保护意识不强。国家公园建设坚持生态保护第一的原则，但目前景区内步道大多采用传统公园水泥、铺装路面的做法，步道与环境无法协调，生态保护意识没有体现。（3）步道基础服务设施不足。沿线基础设施建设状况不佳、管理水平落后，不能满足长程徒步的基础需求。（4）步道宣传、影响力弱。步道在人们脑海中的概念还是景区三级路，影响力弱，无法吸引广大群众参与到徒步活动中。（5）步道建设区域发展不平衡。现阶段的步道规划建设受限于地方财政水平、发展方针、领导的个人能力、设计团队水平等因素，建设区域发展不平衡。（6）步道系统不完整。国家公园往往跨越多个省市、包含众多景区，各景区的步道建设自成系统，单一步道系统之间缺少连接。

四、对我国国家公园步道建设的启示

鉴于我国国家公园已建成步道的现状和未来步道建设的规划指导需求，笔者从建设理念与原则、建设规划相关要点、建设管理与运营保障策略三个方面挖掘美国国家步道体系和国家公园步道建设中的成功之处，提出中国国家公园步道建设的初步思路。

（一）建设理念与原则

我国国家公园步道建设的理念首先要服从于我国国家公园的建设理念，国家公园以生态保护为第一要义，步道的建设也应坚持生态优先的理念，同时兼具国家形象展示和使公众受益。（1）生态优先理念：步道建设时应优先考虑自然资源的保护，保留步道周边自然系统的原真性和完整性，低限度建设;（2）国家形象展示理念：科学合理地选择路线，展现具有国家代表性的景观资源，塑造国家形象，培养公众的国家意识;（3）公众受益最大化理念：合理分配区域内的资源，完善基础设施，让徒步者在安全、有效地户外游憩的同时享受自然环境教育。

步道建设应坚持以国家为主导，从自然环境和使用者两个层面出发，遵循系统规划原则、安全原则和最小干预原则。

（二）建设规划相关要点

1.步道类型

我国国家公园步道可以根据步道所开展的项目要求、体验需求并结合国家公园的资源类型等因素分为观景步道、健身步道、科教步道、探险步道和远足步道这五种步道类型。（1）观景步道。经过良好的自然风景或人文历史遗迹，以赏景为主要目的的步道。（2）健身步道。为公众提供康体健身和具有挑战功能的步道。（3）科教步道。使公众在赏景的同时受到科普教育的步道。（4）探险步道。穿越原始森林、山洞、高山、悬崖等奇特景观，满足具有一定徒步经验和喜欢冒险的徒步者需求的步道。（5）远足步道。使徒步者深入体验自然野趣、学习历史文化的长程步道。

2.步道级别

根据国家林业和草原局2018年出台的国家公园功能分区规范中划分的严格保护区、生态保育区、传统利用区和科教游憩区四个功能分区，步道应从分区属性上考虑分为Ⅰ级步道、Ⅱ级步道和Ⅲ级步道。科教游憩区具有较大的环境承载力，可设置为Ⅰ级步道：坡度平缓，宽度约2～2.5 m，里程约2 km以内，自然度和敏感度较低，承载量与可及性较高，路基及铺面良好，满足大众的基本游憩需求。传统利用区具有一般环境承载力，可设置为Ⅱ级步道：坡度起伏较大，宽度约1～1.2 m，里程一般超过2 km，自然度和敏感度一般，承载量与可及性较低，主要满足体力较佳、有自然体验及生态学习需求的游客。生态保育区具有较小的环境承载力，可设置为Ⅲ级步道：宽度约0.45～0.6 m，里程一般超过20 km，自然度和敏感度较高，承载量与可达性差，满足深度体验自然和具有丰富徒步经验的游客需求。严格保护区为了确保自然原真性不受影响，严禁人为干扰和破坏，不具备环境承载力，应不作步道规划。

3.步道设计

我国国家公园步道的规划设计应综合考虑以下几点：

（1）系统、安全、生态的选线。线路应根据国家公园的功能分区、景点位置、资源特点，结合地形条件、经济因素选择那些具有国家代表性的自然风景、历史文化区域，串联或靠近特色景观、村落并合理利用古道、古线路;应进行实际野外考察并广泛征询当地居民的意见和建议，选择那些风景优美、可达性强、安全系数高的线路，尽可能避免不必要的陡峭、易蚀或危险的斜坡;注意保护野生动物和生态环境，避免经过或进入生态敏感性区域，充分发挥每一条步道的作用并考虑其可能对整个步道系统造成的潜在影响。

（2）适宜的宽度、坡度和净空高度。步道宽度应结合步道等级来设定，Ⅰ级步道宽度约2～2.5 m，Ⅱ级步道宽度约1.0～1.2 m，Ⅲ级步道宽度约0.45～0.60 m。考虑到步道的稳定性，理想的步道等级坡度应低于7%，坡度设置应尽量平缓以提供自然排水，同时避免单调的水平延伸和长而陡的坡度;当坡度超过24%时宜设置台阶，必要时设置相应的防护设施。一般来说，步道上空所有伸出的树枝、灌木丛等要清理到至少2.5 m的净空高度。

（3）与环境相融合的路面形式。步道材料应与地区景观、历史特征相融合，就地取材，尽量降低人工非自然材料的使用。根据环境条件，自然度越高的地区，宜采用自然土质路面或砾石路面（图5）;反之，则应考虑游憩承载量与使用频率，选用耐磨的硬性铺面材质（图6）。

（4）健全完善的服务设施。国家公园内步道沿线的服务设施通常应包括管理站、露营地、野餐区、卫生间、商店、观景台等，应考虑根据ROS（游憩机会谱）和功能分区确定服务设施的种类、数量及密度。

（5）规范统一的标识系统。步道上的标识数量应达到标准，信息准确详尽并具有设计美感，风格统一，和环境相融合。类型应包括常规性标识和专业标识，常规性标识一般在步道沿线设立解说或指示标牌，利用文字和图解的形式，向游客提供全面的导向、游览、安全警告等信息;专业标识应突出国家公园的资源特色、保护管理、科研监测、生态旅游和科普宣教等方面的内容。

（三）建设管理与运营保障

步道管理应包括步道的安全管理、游憩管理、维护管理、生态管理和宣传管理等几方面内容。（1）应对徒步者和工作人员进行规范的安全管理。长程徒步者需严格按照国家公园的各项管理规范进行游览，具备一定的野外求生知识并携带相关装备;步道工作人员需具备一定的徒步经验和急救知识且熟知国家公园以及各项相关管理规定。（2）游憩管理应有明确的管理目标，包括针对步道承载负荷进行使用后评估;针对步道进行分区规划管理以及人流控制;针对步道游憩行为及时调整相应的管理措施等。（3）步道使用期间应定期检查维护，对损坏严重的地方进行评估，并提供相关信息给管理部门。（4）应定期监测生态环境并对监测结果进行生态效益评估，拟定相应的对策和执行方案。（5）强化步道宣传力度，线上线下同步向公众推广生态保护、户外游憩的价值，增强步道的社會影响力，进而推动徒步运动、户外游憩的发展。

我国国家公园目前由国土、环保、水利、农业等部门交叉管理，各个部门将保护地资源的国家所有权分解并占有，国家公园步道的建设因此受到很大影响。应尽快建立和完善有关国家公园步道建设的法律法规，并由国家主导建设、地方协调配合，设立统一标准的中央及地方规范性文件和规划设计导则;明确各行政部门的管理职责和权限;明确土地权限和土地利用的界限，妥善处理人地关系;呼吁政府专项资金的投入以保障步道品质，积极调动社会企业资金的参与;号召全民共建共享，亲身参与到步道的运营和管理中;加大步道宣传力度，在增加步道自身影响力的同时强化国家意识的展示和培养，吸引更多公众参与到徒步活动中。