农业清洁生产的法律问题研究

高丽华　岳文俊

摘要 在全面梳理我国农业清洁生产立法现状的基础上，指出我国农业清洁生产法律存在：农业清洁生产理念尚未得到重视，法律可操作性不强缺乏实效，政府责任淡化可追责性差，农业清洁生产的基本制度尚未建立等问题。建议重视农业清洁生产立法，增强农业清洁生产立法实效，将政府责任进一步明确化与具体化，合理配置农业清洁生产的立法内容，这是解决农业清洁生产法律问题的必由之路。

关键词 农业清洁生产;清洁生产理念;政府责任;法律实效;立法内容

中图分类号 D922.68文献标识码 A文章编号 0517-6611（2020）13-0248-03

Abstract Based on the comprehensive review of the current situation of Chinas agricultural clean production legislation，this paper points out that Chinas agricultural clean production legislation exists：the concept of agricultural clean production has not been paid attention to，the legal operability is not strong and lacks effectiveness， the government responsibility is weak， the accountability is poor， the basic system of cleaner production has not yet been established. Raising awareness，strengthening leadership，enhancing the effectiveness of agricultural clean production legislation， further clarifying and concretizing government responsibilities， and rationally arranging the legislative content of agricultural cleaner production is the only way to solve this problem.

Key words Agricultural cleaner production;Clean production concept;Government responsibility;Legal effectiveness;Legislative content

清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原材料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染、提高资源利用率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类和环境的危害。我国农业长期进行粗放型生产，高度依赖生产要素的投入，农村生态环境严重恶化，使得农业发展缓慢。推行清洁生产，转变农业增长方式，对于保护当前农业资源，提升农产品质量，促进农业农村经济又好又快发展具有重要意义。2002年6月颁布的《清洁生产促进法》首次确立了农业清洁生产的法律地位，为我国农业清洁生产的研究和发展起到积极的指引和推动作用。然而从农业清洁生产施行的十几年来，农业污染问题并没有明显改善，甚至有愈演愈烈的态势，完全没有达到预期的效果。因此，不得不反思我国农业清洁生产立法哪里出了问题。基于此，笔者在全面分析农业清洁生产立法现状及不足的基础上，提出一些建议。

1 农业清洁生产的立法现状

截至目前，在法律方面，除了《清洁生产促进法》中明确对农业的“清洁生产”作出要求外，其他环境保护和农业生产立法也对农产品生产过程的清洁化也做了一些规定。

1.1 法律

2003年1月1日颁布的《清洁生产促进法》尽管对农业清洁生产仅有一条规定，然而却是我国第一次采用法律形式對农业清洁生产进行说明，该法第22条明确规定：“从事农业生产的劳动者应该科学地施肥、打药和使用农膜，同时要改进种植技术，生产的农产品要达到优质、无害，并且生产过程不会对农业环境产生污染。不得将有毒有害物质用作肥料或者用于造田”。此后，我国逐步加大了对农业清洁生产的规制力度，2008年修订的《水污染防治法》第四章第四节“农业和农村水污染防治”专门规定了科学、合理地施用化肥和农药，禽畜粪便无害化处理，防止造成水污染的要求。2012年新修订的《农业法》第八章“农业资源与农业环境保护”中对农药化肥的合理使用、农田秸秆、动物粪便和转基因食品的安全管理做了一般性要求。2012年新修订的《农业技术推广法》中第4条明确要求农业推广应当兼顾社会效益、生态效益和经济效益。2015年修订的新《环境保护法》也对农业投入品的施用，农用薄膜及农作物秸秆等农业废弃物的处置作出要求，要求全方位防治农业面源污染。同年修订的《大气污染防治法》第四章第五节也通过把农业和其他污染防治作为防治大气污染的措施之一，对农业主要污染源（农药、化肥、薄膜、秸秆、禽畜养殖）的合理使用和处置做出要求。此外《渔业法》第20条，《环境影响评价法》（2016年修订）第8条，《固体废弃物污染防治法》第19、20条都对农业污染防治做出规定，在此不再赘述。

1.2 行政法规

2011年通过的《太湖流域管理条例》对流域一定范围内的水产养殖、禽畜养殖也做出一般性要求，同时立法中规定要采取鼓励和扶持的手段，引导农民积极参与农业清洁生产。2013年国务院通过的《畜禽规模养殖污染防治条例》主要目的是防治禽畜养殖过程中对环境造成污染，并对禽畜养殖的污染防治、综合利用、激励措施、法律责任做了详细规定。此外，2017 年3月修订的《饲料及饲料添加剂管理规定》对保障动物产品质量安全，维护公众健康给予重视。2017年6月1日修订的《农药管理条例》设立了农药召回条例，如果发现售卖的农药对农林业、农产品质量安全及生态环境等有潜在的重大风险，应当从生产—销售—使用各个环节采取相应措施，及时召回产品。

1.3 部门规章

2001年国家质检总局制定了无公害蔬菜、水果、畜禽肉、水产品等4类农产品的8项国家标准，每一类农产品都有“安全要求”和“產地环境要求”两项标准，推动农业清洁生产的发展[1]。2006年农业部发布的《农产品产地安全管理办法》要求合理使用农业投入品，及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。2011年农业部发布了《关于加快推进农业清洁生产的意见》，该《意见》从增强推进农业清洁生产的责任感和紧迫感、加强农产品产地污染源头预防、推进农业生产过程清洁化、加大农业面源污染治理力度这4部分来给出农业生产的指导意见。2017年通过的新《农药管理条例》出台了5个配套规章，即《农药登记管理办法》《农药生产许可管理办法》《农药经营许可管理办法》《农药登记试验管理办法》《农药标签和说明书管理办法》。这些配套性的规范从农药登记、生产许可、经营许可及市场监管等全过程进行管控，从而降低农药发生危害的风险，保障人类的健康和环境的安全。

1.4 地方法规和规章

近年来，我国不少地方政府出台了防治农业污染的地方性法规和条例，构成了防治农业污染重要的地方性法规体系;甘肃省作为农业大省，率先立法，对废旧农膜的销售、使用、回收、加工、利用、管理等环节作了具体规定。浙江省想要治理畜禽养殖业污染，并同时对禽畜粪便进行有效利用，颁布了不少规模养殖和沼气开发的规章、办法。比如《关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知》《浙江省沼气开发利用促进办法》。安徽省系统谋划推进农业面源污染防治工作，并针对各种污染源制定并印发了《化肥使用量零增长行动方案》和《粮食作物病虫害绿色防控及节药行动实施方案》《农作物秸秆综合利用技术方案》，并组织开展全省畜禽养殖禁养区划定和搬迁工作，有效地控制了农业面源污染。为了落实国家和农业部关于防治农业面源污染的指示，2015年山东省农业厅也出台了《山东省关于打好农业面源污染防治攻坚战实施方案》，也从化肥农药减量、进行清洁生产、禽畜废物循环利用等层面来保障山东省农业面源污染的有效治理。

2 农业清洁生产立法存在的问题

从上述的全面梳理中可见，自2002年农业清洁生产的理念提出并实施的10多年来，立法上对农业清洁生产领域作出了不少的贡献，为实践工作的开展提供了指导与帮助，但收效甚微，也说明了立法上存在着欠缺与不足。

2.1 农业清洁生产理念尚未得到重视

2002年颁布的《清洁生产促进法》使得清洁生产工作在工业领域取得明显成效，但是在农业生产领域仍然没有起色。虽然《清洁生产促进法》中也要求对农业生产过程的清洁化，但除了个别省份正式提出农业清洁生产的概念，并组织开展相应的技术研发、管理优化与标准制定外，多数省市基本上还处于思考和探索阶段[2]。究其原因在于缺乏对农业清洁生产内涵功能、战略意义以及源头预防的环保理念的深刻认知，而是把实践中的有机农业、绿色农业、无公害农产品直接等同于农业清洁生产，导致各级政府还没有把农业清洁生产安排到当前的农业发展中，尤其是农业结构转型和农村环境保护中去。

2.2 法律可操作性不强缺乏实效

从我国的立法体系来看，在《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中华人民共和国环境保护法》对基本的原则性的事项进行规定。《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等作为实施法，不但规定了实施法的相关内容，还规定了不少原则性、政策性的内容，有的条文规定与环境保护基本法在字面上几乎相同，严重缺乏可操作性，致使农业清洁生产立法难以发挥应有的效果。比如《环境保护法》作为基本法，概括性地规定农业生产经营者应科学合理施用农药，防止农业面源污染，这在情理之中。而作为实施法的《清洁生产促进法》的规定却与环境保护法并无实质区别。该法第22条规定：“从事农业生产者应该科学合理地使用农药、化肥和饲料添加剂等，实现农产品优质、高产、无害，防止农业环境污染。严令禁止有害、有毒物质用作化肥或用于造田”。此处强调农户应当科学合理地使用农药、化肥和饲料添加剂等，但是对于“合理”的界定、具体如何防治污染都没有详细规定，显然与环境保护法没有实质区别，无法实际操作。《农药安全使用管理条例》也是实施法，虽然比《环境保护法》规定详细，但还是主要强调应正确施用农药，而对具体如何预防农药污染仍然没有规定，缺乏可操作性，法律没有发挥应有的效果。

2.3 政府责任淡化可追责性差

我国当前的环境管理机制呈现中央和地方分级负责的特点。中央政府负责出台颁布法律，协调和指导地方政府的工作[3]。地方政府负责贯彻落实上级的指导和规定。这在我国不少法律中都有规定，比如，我国《环境保护法》规定地方政府对本区域的环境质量负责。该法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。《水污染防治法》也规定各级地方政府对本行政区域的水环境质量负责。该法第4条第2款规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”。另外，我国不少地方环境立法也对这一点有清晰的规定。比如，2015年修订的《广东省环境保护条例》规定各级政府部门对本行政区域的环境质量负责。该条例第4条规定，“各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，应当采取措施持续改善环境质量。县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门依法对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织应当协助环境保护主管部门做好本区域的环境保护工作”。可以看出我国在环境基本法、环境单行法以及地方环境立法中都规定了政府环境质量，去掉各种没有实质性区别的修饰词，这些规定都没有本质区别，而且可说是几乎一样。更主要的问题是，这些规定过于原则化，缺乏可操作性，没有规定相应的法律责任。同时政府的考核指标中也缺乏环境质量保护指标，从而使得政府根本不重视环境保护，尤其对于农村环境保护，各级政府基本上完全忽视。所以说，环境法律上对于政府责任规定的不明确、不健全、甚至淡化政府责任，使得政府环境质量责任难以追究，成为制约我国农村环境保护事业发展的严重障碍[3]。

2.4 农业清洁生产的基本制度尚未建立

如前所述，现有立法只是零散地涉及了农业清洁生产的很多方面，还没有涉及制度本身的构建。可以说，农业清洁生产的预防性制度，如农业清洁生产的认证、评价指标体系，生产技术指南和审核指南、农业环境及产品标准制度;管控性制度，如农业环境许可制度、农业环境经济调控制度;救济性制度，如括农业面源污染修复、环境公益诉讼制度等重要的农业清洁生产法律制度都还没有建立。虽然当前我国不管是学术界还是在治理实践中，不少人都在强调用法律来治理农业面源污染，保障农业清洁生产，但是就学术界而言，存在的问题是大家各说各话，每个人研究的切入点和角度都有不同，研究内容分散、缺乏深度，尤其是关于基本的法律制度的建立很多人没有提及或者各抒己见，分散孤立，不成体系，而且也缺乏建立这些法律制度的原理性分析，所以理论界尚未建立起农业清洁生产的基本法律制度。放眼农业清洁生产的实践，虽然我国绝大多数省份都已经出台进行农业清洁生产的实施意见和方案，各种治理农业面源污染的方法措施都已被采取，比如说免费培训、政策扶持，开展畜禽养殖禁养区划定和搬迁工作、回收农用薄膜、秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化等“五化”利用工作。但是明显可以看出，这些都仅仅是各个地方结合实际采取的一些措施，不但各个地方不一致，而且多具有临时性，缺乏长效性，很难称之为一项制度，而且这些措施就算是在地方立法中予以确立，但其由于法律位阶太低，不具有法律制度的威慑性，所以，总体上来说，我国农业清洁生产的基本制度尚未建立，这将难以满足我国日益严峻的农业面源污染形势的需要。

3 农业清洁生产立法建议

当前以《清洁生产促进法》为统领形成了清洁生产领域特有的制度体系，但更应该完善配套的制度。下面仅针对当前农业清洁生产立法中几个重要方面提出完善建议。

3.1 重视农业清洁生产立法

首先，在思想认识高度，深化对农业清洁生产内涵功能的认知，明确农业清洁生产与生态农业、有机农业等生产模式的区别，将农业清洁生产作为环境整体预防战略的组成部分，纳入国民经济计划中，从认识源头上重视农业清洁生产。其次，要开展对农业清洁生产工作的安排部署，加强对农业清洁生产的实施指导，编制农业清洁生产的认证、指标体系，制定各项环境和产品质量标准，结合本地实际情况进行规划与安排。最后，着手制定以农业清洁生产为中心的产业鼓励政策、风险分担、财政扶持、金融扶持税收优惠等政策。同时，各部门之间要相互协调，相互配合，切实担负起农业清洁生产的推广工作。

3.2 增强农业清洁生产立法实效

我国农业清洁生产立法迫切需要增强立法实效，具体措施：一是要加强农业清洁生产立法的可实施性。尽量少制定纯粹的道德提倡类规范，一定要明确法律规范和道德规范的分界;同时要仔细研究宣示、宣言类规范，确保政策导向不偏离农业发展方向;要特别表彰奖励类规范和激励帮扶类规范，尽量明确表彰奖励手段和激励帮扶措施，使人一目了然，容易操作[4]。对确定不便通过立法确定的，须在立法中授权或者提出原则性要求，规定出台相应的优惠政策、表彰手段或制定配套文件、时限、内容、要求等[4]。二是要做好农业清洁生产立法的后期评估。实时关注相关政策的变化，及时总结立法的优缺点，开展相应的立法后期评估工作，及时启动相关立法的修改废止，防止原有的政策措施变成制约措施，从而保障农业清洁生产立法的实效性[5]。

3.3 将政府责任进一步明确化与具体化

对于因为环境法律规范上环保机构设置不合理、责任追究机制不健全、不合理的政绩观以及地方政府忽视农村环境问题等原因而造成政府责任缺失的问题，准确、合理定位政府在农业清洁生产过程中扮演的角色是摆脱这个难题的关键。首先，政府，尤其是基层政府应当在农业清洁生产过程中发挥主导作用，引导和带头治理农村环境问题，改变传统的农业生产方式向生态经济发展模式转变。其次，在对领导的政绩考核制度上，改变以往单一、落后的考核制度，加入环境污染治理效果、环境质量标准、生态环境建设的考核比例，使得政府部门在制定经济政策的同时，也要考虑环境因素。最后，法律中应该进一步完善和明确政府在农业清洁生产立法中的责任和义务，将环境质量行政首长负责制切实成为一项严格可行的制度。我国有必要在今后的《环境保护法》修改中，明确行政首长负责制，进一步细化责任形式，行政首长的环境责任应当有4种——道义责任、政治责任、行则责任和刑事责任，对于什么情况下应当承担什么责任，都应当作出明确的规定，并严格执行。

3.4 合理配置农业清洁生产的立法内容

农业清洁生产立法内容直接决定立法价值取向、基本定位、框架结构、指导思想等重大问题，因此必须合理配置[5]。农业清洁生产立法的根本目的在于实现农村生态环境的可持续发展，进而保障人民生活质量，其直接目的就是预防、控制、减轻农业面源污染形势。基于此，农业清洁生产立法应当从长远考虑、从整体出发，注重系统性与配套性，形成一套完备的生产体系[6]。可以有这样两种层次。首先，为了对农业环境的保护起到宏观调控、总体规划的指导性作用，需要以《清洁生产促进法》为中心，推动清洁生产促进法的修订和完善，在这部法律中系统地规定进行农业清洁生产，防治农业面源污染防治的宗旨、目标和原则以及基本制度，从而使农业清洁生产相关制度配套得以完善。其次，考虑到污染物的特殊性与复杂性，各种污染源有明显的差异性，规制的手段或措施也大不相同，《清洁生产促进法》难以全部包括在内[7]。因此需要针对不同的污染源制定不同实施条例或者实施细则，进而实现对农业清洁生产的全方位、全领域的控制、规划及管理。另外，农业清洁生产立法需要结合现有的法律规范进行整合，现有的相关法律规范不是一片空白，而是数量众多，应当不能完全脱离这些规范而另起炉灶[8]。而是应当思考到与现存规范的结合问题。应当包括以下3个方面：①对环境基本法比如《环境保护法》需要加以遵守，不能突破。对其中已经做了抽象、原则性地规定的，在《清洁生产促进法》及相配套制度中应当将之细化[9]。②与同位阶规范的相协调问题。从法律位阶而言，《农业法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等与《清洁生产促进法》的效力一样，修订和完善的内容应当与它们相适应、相协调而不能出现矛盾和冲突。③与下位法的整合问题。当前的农业清洁生产法律规范多数是部门规章以下的法律规范，法律位阶较低，但修订和完善农业清洁生产的相关制度不能因为这些规范位阶较低而忽视它们。这些位阶较低的法律规范，不少是地方政府实践的有益成果，他们的存在将给农业清洁生产提供有益的立法经验。当然，其中有好有坏，其中好的要吸取，不完善的要使其完善，坏的要坚决摒弃[10]。

参考文献

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[2] 文化.农业清洁生产[J].农业新技术，2003（2）：1-3.

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[4] 李艳芳.“促进型立法”研究[J].法学评论，2005（3）：100-106.

[5] 李龙亮.促进型立法若干问题探析[J].社会科学辑刊，2010（4）：110-113.

[6] 高丽华，岳文俊，刘冬梅.中国农业污染防治立法的完善路径[J].世界农业，2017（9）：45-49，244.

[7] 邓小云.源头控制：农业面源污染防治的立法原则与制度中心[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011，38（5）：80-83.

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[9] 梁建委.生态文明建设视域下的农业清洁生产路径研究[J].农业经济，2016（5）：42-44.

[10] 戴炎娟.推进农业“清洁生产” 保证农产品质量安全[J].吉林农业，2017（8）：83.