县级政府精准扶贫资金使用管理体系优化研究

薛飞

摘 要：精准扶贫作为十九大确立的“三大攻坚战”之一，中央、省、市、县、乡各级政府高度重视，各级扶贫资金投入不断增加，极大改善了贫困户的生产、生活条件，保障了脱贫攻坚工作的顺利推进。金乡县在扶贫资金管理与使用方面做了一些有益探索，有些做法具有典型性和代表性。本文在分析金乡县扶贫资金管理使用路径与成效经验的基础上，指出其中仍存在的政策宣传不深入、资金来源单一、项目管理制度不健等问题，并提出相应的政策建议。

关键词：精准扶贫;资金管理;绩效

一、引言

扶贫开发工作被纳入“四个全面”战略布局，得到了党中央、国务院的高度重视，被摆在了更加突出的位置。财政专项扶贫资金是精准扶贫所需资金的重要组成部分。金乡县位于山东省西南部，是典型的农业县。近年来，金乡县不断加大扶贫资金投入力度，整合各级扶贫专项资金，促进了脱贫攻坚的推进。基于此，对金乡县财政扶贫资金的管理、分配、使用、绩效等进行调研分析，总结其中的有益探索和存在的问题，以提高扶贫资金的使用效率，更好推进非深度贫困地区精准扶贫开展。

二、财政扶贫资金基本情况

（一）财政扶贫资金定义

财政扶贫资金是指中央、省、市及县级财政安排用于支持加快经济社会发展、改善基本生产生活条件、增强自我发展能力、提高收入水平、消除贫困现象的专项资金。

（二）财政扶贫资金主要使用方向

一是产业发展资金。用于支持建档立卡贫困户发展种植业、养殖业、农产品加工业、手工业、电商、光伏、乡村旅游业以及发展产业急需的小型基础设施建设等。二是小额信贷资金。主要用于支持有劳动能力、有致富愿望、有生产经营项目、有信贷需求的建档立卡农村贫困户，以及带动建档立卡贫困人口实现长期稳定脱贫增收的各类经营主体。三是扶贫特惠保险资金。以巩固提升脱贫成果为出发点和落脚点，集中保险业优势资源和力量，通过深入实施扶贫特惠保险，综合运用各级财政资金、社会捐赠资金等多种筹资渠道，推行保人身、保意外、保收入的一揽子保障计划，切实提高贫困群众防范化解风险能力。四是雨露计划资金。用于补助建档立卡贫困家庭子女接受职业教育，对有子女在校接受中高等职业教育的建档立卡贫困家庭给与补助。五是公益事业扶贫基金。用于支持公益设施建设，加快改善老、孤、病、残等建档立卡农村贫困人口生活條件。

三、金乡县扶贫资金管理使用情况

（一）金乡县基本情况

金乡位于山东省西南部，隶属孔孟之乡的济宁市，南与苏、豫、皖接壤，县域总面积887.67平方公里，人口67.2905万。截止2018年底，全县有建档立卡贫困户8746户17069人，95%以上的建档立卡贫困户都在2016年之前实现脱贫，建档立卡贫困户脱贫不脱政策，脱贫后仍然可以享受针对建档立卡贫困户的各项帮扶政策。

（二）主要做法

一是发展扶贫项目，助推产业发展。2016年至2018年以来，金乡县列支扶贫资金5805万元，共实施89个产业扶贫项目，其中涵盖种植、养殖、光伏、加工等行业，预期年收益460万元左右。在收益分配上，基本上实现了贫困人口全覆盖，并在实施中注重“输血”与“造血”的有机结合。

二是推行小额扶贫信贷，放大资金效应。小额扶贫信贷是指银行业金融机构以财政资金为杠杆撬动信贷资金，向符合条件的各类主体发放的扶贫贷款，主要包括“扶贫小额信贷”和“富民生产贷”。目前，金乡县小额扶贫信贷累计发放5467万元，1088户贫困户年均增收2000元以上。小额扶贫信贷对贫困户稳定增收起到极大的助推作用。

三是推行雨露计划项目，助力扶贫扶“智”。主要用于引导和支持农村贫困家庭子女初、高中毕业后接受中、高等职业教育，确保贫困家庭新成长劳动力创业就业能力得到提升，实现一人就业，全家稳定脱贫的目标。按照每生每学年3000元的标准，将资金直接发放至贫困家庭惠农一卡（本）通。四年来，全县共为586人次贫困学生发放补助资金203.85万元，有效缓解了贫困学生的就学压力。

四是实施公益事业扶贫项目，提升保障水平。2016年，利用上级公益事业扶贫基金745万元，实施了一批公益事业扶贫项目，其中包括支持养老托养机构建设，实施了王丕街道、化雨镇敬老院扩建工程，金乡街道、兴隆镇、霄云镇敬老院残疾人托养机构建设，鱼山街道、高河街道、羊山镇、卜集镇卫生院残疾人康复中心建设;列支64.6万元，按照每人2000元的标准，为患有恶性肿瘤、白血病、尿毒症三种重大疾病的金乡籍建档立卡贫困户，给予一次性医疗救助，323人从中受益;列支129.4万元，在全县范围内开展孝善扶贫活动，使60周岁以上建档立卡贫困老年人得到有效帮助，受益贫困老年人达7762人。

四、扶贫资金管理使用中的经验

（一）建立高效的镇街绩效管理体系

一是明晰了财政扶贫资金绩效考评主要内容，主要包括扶贫开发成果、财政扶贫资金使用管理情况、各级配套财政扶贫资金预算安排情况。

二是细化了财政扶贫资金绩效考评量化指标，主要有4个。首先，资金使用。主要评价各镇街开展涉农资金统筹整合情况，包括工作机制建立、管理制度建设、资金收支规范性情况、资金支出进度、项目完成情况等。其次，资金监管。主要评价财政专项扶贫资金管理和执行情况，包括资金项目信息公开和公告公示制度建设和执行情况等。再次，减贫成效。主要以是否完成脱贫任务来评价资金使用的效果，具体查看贫困人口减少进度。最后，调整指标。加分项主要包括加强资金使用管理方面的机制创新等内容，减分项主要包括财政、审计、扶贫、部门联合检查、第三方检查、网上舆情、群众举报及其他部门的检查、督查等查出的违规违纪问题。

三是突出了评价结果的运用。县扶贫办对各镇街绩效考评指标逐项计分，得出镇街综合得分并排名，并将考评结果报县扶贫开发领导小组审定后，在全县范围内通报考评结果，表扬先进，批评后进，并列出典型问题，责令其限期整改、纠正。考评结果引入奖罚激励机制，在县级以上财政专项扶贫资金中安排部分资金，采取以奖代补形式，对资金管理使用较好的镇街进行适当倾斜，专项用于扶贫项目建设;对项目资金管理绩效较差的镇街，在下年项目资金安排中酌情减少。

（二）强化资金监管，做到全流程规范

一是在资金监管方面。强化了信息公开和公告公示制建设，各级扶贫资金均按照要求在政府网站进行了信息公开。同时，要求产业扶贫项目实施前，均需在镇街、村进行统一公示，内容包括扶贫有关政策、资金使用及项目安排等情况。

二是在资金使用成效方面。主要从年度资金结转结余率、资金统筹整合使用成效、贫困人口减少进度等三个方面进行了夯实。在年度资金结转结余率上，县级财政均按照时间节点下拨资金，将资金用于扶贫项目，2016年以来金乡县年度资金结余率均低于5%。在资金统筹整合使用成效上，根据上级要求，统筹考虑各级涉农资金，编制了《关于印发<关于统筹整合使用财政涉农资金的实施方案>的通知》，方案涵盖主要目标、具体建设任务和项目资金安排等，形成了“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局。2016年以来整合涉农资金1010万元。

五、县级扶贫资金管理使用中存在的困难及原因分析

（一）政策的宣传不深入，贫困户主动参与少

首先，农村人口长期处在一个较为封闭的状态，与外界沟通少，导致农村居民思想闭塞，由于扶贫政策宣传不深入，使得农村居民对政策的理解度不够;其次，贫困人口小农意识严重，对脱贫不敏感，导致贫困人口缺乏脱贫的积极性，扶贫金融产品、产业项目扶持资金等贫困户主动参与率不高，使用效率仍有提升空间。

（二）扶贫资金来源主体较为单一

当前各级扶贫资金投入规模逐渐增加，但主体主要以政府为主导，仍然存在资金来源主体单一、县级政府财政压力加大等问题。虽然财政扶贫资金呈逐年递增趋势，但是随着精准扶贫工作的不断推进，剩下的都是难啃的硬骨头，所以扶贫资金的需求也随之不断增多，而政府投入的资金毕竟是有限的，从而导致一些扶贫政策无法充分有效地实施。

（三）镇村扶贫项目建设管理有待提高

一是部分镇、村在申报项目计划时，对项目可行性调查不够，个别项目计划下达后难以实施而被动调整，影响了项目建设进度。二是镇扶贫办对整合涉农项目建设督促力度不够，已建成项目资金结算报账进度慢，档案资料管理不规范。三是村级财务管理不够健全，扶贫资金财务人员变动频繁，业务人员能力有限，村级财务规范管理难度大。

六、提升县级扶贫资金管理使用的对策建议

（一）加大教育引导、注重扶贫扶“智”

首先，加大农村扶贫资金政策宣传力度以及农民教育工作，要从小加强农村的教育工作，包括学前教育，义务教育，高中阶段教育等，加强乡村教师队伍的建设;其次，要增强农民爱党爱国的意识，使其对党的政策充满信心，相关扶贫部门要加强做好农民工作，将精准扶贫政策深入人心，進而增强农民自主脱贫的积极性和主动性。

（二）发展社会扶贫，拓宽扶贫资金渠道

要大力发展社会扶贫，加强社会上的宣传力度，让企业等社会主体肩负起自己的社会责任。与此同时，应加强各渠道资金的整合与管理，使资金能够快速、便捷的发挥其最大效用。

（三）强化过程监督，优化考核方式

精准扶贫作为一项利民惠民的民生工程，政府部门应该高度重视，多给予引导与支持。调研中发现，虽然各级地方政府将重视工作简单为重视检查，但当前仍然存在扶贫检查过多过滥的情况。为了应对各种检查，基层干部把大量时间和精力耗在表格填写上、文件上报、迎来送往上，尤其有些表格设计复杂，项目繁多，再加之不少贫困户文化程度较低甚至是文盲，亲自填报存在很大困难，基层干部需要花费很大精力去协助填写与核对。应当优化监督检查方式，建立实时的工作交流反馈机制，变结果检查为过程调度，变填表考核为成效评价。