农村集体经济组织法人民主决策的异化与匡正

管洪彦 傅辰晨

摘要：农村集体经济组织法人民主决策反映了农民集体所有权的固有内涵，是切实保障农民集体成员民主决策权、落实基层民主和维护农村社会稳定的客观要求。农村集体经济组织法人民主决策实践中出现了多数人暴政、少数人专权和外部干预等异化现象。农村集体经济组织成员多数决是农村集体经济组织法人形成法人集体意志和集体行动、实现集体经济组织成员意志的决策模式。对农村集体经济组织法人民主决策异化进行匡正，应当建构独立的农村集体经济组织法人并完善其治理体系，建构起符合集体经济组织成员民主决策权属性的民主决策机制，完善农村集体经济组织法人民主决策的技术规则和审查机制，确认和保障少数集体经济组织成员权利并完善信息公开机制。

关键词：农村集体经济组织法人;民主决策;乡村治理;异化;匡正

作者简介：管洪彦，山东政法学院民商法学院教授，山东省高等学校“青创科技计划”乡村振兴法治保障创新团队学术带头人（济南  250014）;傅辰晨，山东大学当代社会主义研究所博士研究生（济南  250100）

基金项目：国家社科基金重大项目 “农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.010

引  言

中国传统农村社会是以地域为基础、以血缘为纽带的宗族社会，这一特征导致国家公权力对乡村治理的渗透能力有限。改革开放以来，我国高度重视乡村治理工作，形成了中国特色的乡村治理法律和政策体系。党的十八大以来，党和政府更加重视乡村治理工作。党的十九大报告创新性地提出要健全“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这对于促进乡村振兴战略的实现具有重要意义。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”）对如何构建乡村治理新体系进行了更加详尽的设计和部署，并提出要研究制定《农村集体经济组织法》。农村集体经济组织与基层党组织、村民自治组织是我国目前乡村治理体系中的重要组织载体。2016年12月发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）中明确要求在集体产权改革后的农村集体经济组织“要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对乡村治理机制提出了新要求，指出农村集体经济组织治理属于乡村治理中的重要环节，亟需在加强和改进乡村治理的宏观框架内进行整体提升和完善。在我国民法上，农村集体经济组织被赋予特别法人地位。法人治理的效率取决于治理制度的安排。但是，有关农村集体经济组织法人治理机制尚付之阙如。从现有立法观察，国家层面立法中尚未建构起农村集体经济组织法人治理的制度体系与规范体系。从现有研究观察，有关农村集体经济组织法人治理机制的专门性研究几近空白。农村集体经济组织法人治理机制是构建农村集体经济治理体系的重要环节，直接影响到农村集体经济组织法人的制度绩效、农村集体产权改革目标的实现和农村集体经济的持续发展。可以说，完善农村集体经济组织法人治理机制是激活农村主体、实现乡村“治理有效”的重要步骤。“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”中的自治不仅包括公法意义上的村民自治，还包括私法意义上农村集体经济组织的社团自治。从私法视角观察，建构和完善农村集体经济组织法人的民主决策机制，最为重要的是建构起科学的农村集体经济组织成员民主决策权的行使、实现和保障机制。从完成农村集体产权改革的发达地区的实践观察，农村集体经济组织的民主决策出现了异化现象，以致影响了治理效果。本文从农村集体经济组织法人中实施民主决策的客观依据出发，揭示影响农村集体经济组织法人民主决策的关键因素，并对民主决策异化的匡正机制进行建构。

一、农村集体经济组织法人中实施民主决策的客观依据

（一）农民集体所有权的固有内涵和必然要求

农民集体所有权是我国社会主义公有制的重要组成部分，坚持农民集体所有权是一切农村产权改革的底线要求。农民集体所有权也一直因存在权利主体不明确、归属不清、激励机制不足等问题而广受责难。2007 年《物权法》的颁布明晰了农民集体所有权的性质，然而单是对该法第59条中“本集体成员集体所有”内涵的理解，就存在若干解释版本。目前基本形成的共识是，农民集体所有不是集体成员个人所有，而是具有“集体私权”1的性质，它是特定范围内的集体成员组成的成员集体对社区范围内的财产所享有的不可任意分割的权利，即农民集体所有权的权利主体是特定社区范围的成员集体。成员集体不是集体成员，而是由集体成员组成的一个团体。“需要破除的第一个认识藩篱，就是不能将集体看作独立于农民的主体，不能将集体产权看作超越于农民的产权。集体是农民的集体，没有农民的个体也就无所谓农民集体。”2基于集体成员和成员集体之间的密切关系，成员集体的团体意志的形成、表达不同于单个的集体成员，必须借助于一定的民主决策模式才能形成、表达其意志。此外，农村集体经济组织中的民主决策体现了农民集体所有权的管理权能，3而且是管理权能的核心组成部分，通过集体成员民主决策实现集体所有权的管理权能和其他权能。在农民集体所有权行使过程中，只有通过民主决策才能真正体现每个集体经济组织成员的民主参与和意志。也正是在农村集体经济组织法人民主决策过程中，通过集体经济组织成员民主决策权的行使，集体所有权的各项权能才能得到更加充分的实现。根據我国现行法律的规定，农村集体经济组织法人是特定社区范围内的农民集体（农村集体经济组织成员集体）行使集体所有权的代表行使主体，农村集体经济组织法人实际上是农民集体所有权行使的组织载体。有学者认为，农民集体和农村集体经济组织是法定信托关系，前者是农民集体所有权的权利主体，后者是代表行使主体。1在完成农村集体产权制度改革的地区，农民集体的财产管理职能实际上已经由成立的股份合作社等农村集体经济组织行使。作为各类农村集体资产的代表行使主体，在农村集体经济组织法人内部同样要按照民主决策机制的要求对各类集体资产进行民主管理，这反映了农民集体所有权的固有内涵，也是坚持农民集体所有权的必然要求。

（二）保障农村集体经济组织法人成员民主决策权的客观要求

农村集体经济组织法人成员的民主决策权，是集体经济组织成员在农村集体经济组织法人内部依法享有的对法定事项依照法定决策模式、决策程序进行民主议定和民主管理的权利。集体经济组织成员的民主决策权本质上是集体经济组织成员针对农村集体经济组织享有的成员权中的共益权，属于私法权利。农村集体经济组织成员的民主决策权是农村集体经济组织成员权体系中共益权的核心内容，是表达农村集体经济组织成员意志、保障农村集体经济组织成员权益、实现农村集体经济组织内部民主治理的基本方式。切实保障农村集体经济组织成员民主决策权不受侵犯，既是保护农村集体经济组织成员个体权益的需要，也是保护农村集体经济组织成员集体权益的需要。现实中，在农村集体经济组织民主决策中存在着不少打着民主决策幌子侵害集体经济组织成员民主决策权的现象。例如，利用多数决机制损害出嫁女、外来户、后来户等特殊群体的合法权益，剥夺集体经济组织成员平等享受集体福利的权利，剥夺或者损害个别集体经济组织成员土地承包权益，剥夺或者损害集体经济组织成员平等分享集体收益分配的权利，做出不合理的征收补偿款分配方案等。上述现象显然背离了农村集体经济组织法人民主决策的本旨，损害了农村集体经济组织成员的民主决策权。因此，《集体产权改革意见》提出要落实农村集体经济组织成员“对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。

（三）落实基层民主、实现有效治理和确保农村社会稳定的要求

非隶属于团体的私法主体的决策方式相对简便，只要是决策者在自己意志支配下做出的、且不违反强行法规定的决策均是有效的，均会产生决策者期望发生的法律效果。依现行法规定，农村集体经济组织可以依法取得法人资格，作为组织体的农村集体经济组织法人的民主决策则相对复杂。在农村集体经济组织法人内部，按照民主决策规则实施民主决策是把集体经济组织成员的个人意志转化为集体意志，进而转化为集体行动的必然路径。如上所述，农村集体经济组织成员在集体经济组织中行使民主决策权实际上是在行使共益权，在团体法中该行为称为决议行为。决议行为的根本特征是：其根据程序正义的要求采取多数决的意思表示形成机制，决议结果对团体全体成员都具有法律约束力。2决议行为规则之价值本旨在于追求更具民主性、效率性的私法团体生活。3农村集体经济组织法人成员与农村集体经济组织法人之间是成员和团体的关系，农村集体经济组织法人成员意志的形成、实现、做出决策都受到团体决策规则的约束。农村集体经济组织法人成员实现自己意志、做出决策的过程不仅会影响自己的利益，也会影响到其他农村集体经济组织法人成员利益。如农村集体经济组织法人成员通过民主决策的方式做出一个有关土地补偿费分配方案的决议，该决议不仅体现了参与表决的各个集体经济组织成员的意志、利益，也可能影响其他没有参与决策的集体经济组织成员，甚至是反对该项决议的集体经济组织成员也要执行该决议。因此，农村集体经济组织法人的民主决策具有特殊性，它实行的是团体法中惯行的多数决的民主决策规则。作为乡村治理中的组织载体之一，农村集体经济组织法人的民主决策是我国乡村治理机制的组成部分。加强农村集体经济组织法人的内部民主决策是落实基层民主、实现乡村治理有效和确保农村社会稳定的客观要求。

二、农村集体经济组织法人民主决策的制度现状与检讨

（一）农村集体经济组织法人民主决策的制度现状

虽然农村集体经济组织法人的民主决策意义重大，但是，我国国家层面的立法中对农村集体经济组织的民主决策并无直接规定。这主要是因为，我国的农村集体经济组织建设一直存在欠缺，实践中多是由村民自治组织代行农村集体经济组织的职能，如《村民委员会组织法》分别规定了“需要经过村民会议讨论决定的事项”（第24条） 、“村民代表会议的组成、产生、召集和召开”（第25、26条）、“村民会议制定自治章程和村规民约的要求与限制”（第27条）、“村民小组会议的有关规定”（第28条）。严格意义上讲，这不是私法意义上农村集体经济组织法人的民主決策问题，而是公法意义上的村民自治问题。2007年颁布实施的《物权法》规定了“应当依照法定程序经本集体成员决定的事项”（第59条第2款），这实际上是明确了可由集体成员民主决策的范围。而且该条第2款之第5项又规定了一个兜底性的转介条款，即“法律规定的其他事项”。此所谓“法律规定的其他事项”，权威解释又将其指向了上述《村民委员会组织法》的有关规定。相对于国家层面立法的欠缺，我国不少地方立法中，对农村集体经济组织的民主决策均有较为详细的设计，特别是各地方有关农村集体经济组织管理和农村集体资产管理的立法中对民主决策的组织基础、决策机制等均有涉及。

党和国家的政策高度重视农村集体经济组织法人的民主决策问题。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）明确提出，要“规范民主决策机制，保障农民群众的决策权”，并对村级事务民主决策的事项、民主决策的形式、民主决策的程序、决策责任的追究制度做了比较明确的规定。《深化农村改革综合性实施方案》中进一步要求“尊重、保障农民的民主权利，发挥农民的主体作用，并且要求探索以村民会议、村民代表会议为载体，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。”《集体产权改革意见》要求“尊重农民群众意愿。把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者”“保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”。而且，《集体产权改革意见》还要求农村集体经济组织“要完善治理机制，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控”。此外，在很多专门性的政策中也有农村集体经济组织民主决策的有关规定。

（二）农村集体经济组织法人民主决策制度之检讨

我国已经初步形成了以地方性法规和政策为中心的农村集体经济组织法人的民主决策法律制度和政策体系，这对于维护农村集体经济组织法人成员的主体地位和民主管理权益具有积极意义。但是，现有制度的缺陷也是明显的。例如，我国农村多数地区的农村集体产权改革尚未完成，多数村尚不存在独立的农村集体经济组织法人，这就使法人的民主决策失去了组织基础。加之，现行立法和政策中村民自治组织和农村集体经济组织的民主决策事项存在明显交叉，这就导致农村集体经济组织和村民自治组织中的民主决策在多数情况下混同，这不符合《集体产权改革意见》中要求的“村民委员会事务和集体经济事务分离”，即“政经分离”的要求。实际上，《村民委员会组织法》已经认识到了村民自治组织和集体经济组织两种组织中民主决策的不同。该法第24条第3款规定：“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”实际上，两种不同类型组织中的民主决策存在明显差异。首先，参与民主决策的主体不同。前者中参与民主决策的主体是特定村落共同体的村民，后者参与决策的主体是集体经济组织的成员，而村民和集体经济组织成员并不能等同。现实生活中，特别是在城乡接合部以及城中村，随着人口流动性的增强，村民与集体经济组织成员不一致的情况具有日益增多的趋势。其次，参与民主决策的程序规则不同。前者依据的是《村民委员会组织法》规定的程序规则，而后者主要依据集体经济组织的章程等自治性规范。再次，民主决策的事项和内容不同。基于基层群众性自治组织的本质，村民委员会不仅承担着经济职能、社会职能，甚至还承担着一定的政治职能，故村民委员会决策的事项具有综合性。而农村集体经济组织本质上就是经济组织，其民主决策的事项都是经济方面的。但是，有数据显示，我国一半以上的村尚未建立起独立的农村集体经济组织。由于农村集体经济组织建设的缺位，现实中村民自治组织和农村集体经济组织的民主决策根本没有进行区分，“将集体经济组织与村民自治组织混同而不加以区分，成为乡村治理的一种方式”。1 但是，这种现狀显然不是长久之计，亟需建构起符合集体经济组织法人治理机制特别性的民主决策机制。有学者指出，集体经济组织与村民委员会是不同的职能主体，前者承担的是“经营职能”，后者承担的是“公共职能”。在集体经济组织建立起来后，一些由村民委员会代行的经营职能应交由集体经济组织行使。2

总之，虽然我国立法机关以及政策设计者已经认识到了村民自治组织和集体经济组织中民主决策的不同，但现行法中并没有建构起独立的农村集体经济组织法人并配置以符合其特别性的民主决策规则。农村集体经济组织建设的缺位注定了现实中私法意义上的民主决策和公法意义上民主决策的混同。另一方面，即便是建立了农村集体经济组织的地区，多数情况下也没有建构起科学的治理结构和治理机制。这就造成农村集体经济组织法人中缺乏具有可操作性的民主决策机制，这必然造成农村集体经济组织法人民主决策要么陷于虚无，要么沦为形式，最终侵害的是农村集体经济组织法人成员的民主决策权，危及的是农村社会的稳定，影响的是乡村治理的效果。

三、农村集体经济组织法人民主决策的模式及其异化

（一）农村集体经济组织法人民主决策的模式

民主决策模式是民主决策过程中不可逾越的话题。经过古代民主理论、近现代各种民主理论的演进历程，现代意义上的民主已经具有了更为广泛的意义。从民主制度发展历程可以看出，民主从其诞生之日起，就以多数人决定为其基本技术规则。现代意义上民主制度的影响范围已经不仅限于国家政治领域，它已经成为社会公共事务治理的重要手段，在私法团体内部也同样存在民主作用的空间。在农村集体经济组织法人内部，农村集体经济组织法人成员形成民主决策也是现代民主理论的重要应用领域之一，其本质属性上属于经济民主范畴，这也是中国特色的基层民主的重要组成部分。

农村集体经济组织法人成员在集体经济组织内部进行民主决策过程中，可供选择的决策模式有如下几种：（1）全体农村集体经济组织成员意志一致形成决策。在任何团体内部形成决策时，所有的成员都能一致意见形成决策当然是最理想之选择。该决策模式体现了全体成员的意志、利益，在决策的执行方面也具有极大优越性。但该决策模式也有明显缺点，可能会诱发最后一个持异见者敲诈其他人的道德风险，最终导致决策要么无法做出，要么效率低下。因此，该种决策模式虽然比较公平、民主，但其决策效率低下和可能诱发的道德风险也是明显的，这注定了该种模式不可能成为现代民主的主要决策模式。（2）少数人或者一个人独断形成决策。该种决策模式的最大优点是效率极高，有利于迅速形成决策。但其缺点也是致命的，因为任何权力的拥有者都有滥用权力的可能，不专断决策的可能性微乎其微。这种决策模式为专断决策提供了契机，容易出现少数人专权而损害多数人利益。（3）多数决模式形成决策。多数决的决策模式是一种折中的决策模式，是现代社会多数团体决策中普遍采用的决策模式。其合理性在于：一方面，多数决可以较大程度上实现公平价值。虽然少数人的利益在某些决策中可能得不到体现或者受损，但在自己属于多数人时，自己的意志和利益可以得到实现，总体而言多数决是公平的。另一方面，多数决可以最大程度上避免全体成员一致形成决策情形下的决策困难和道德风险，也可以避免少数人或者一个人独断形成决策情形下决策者滥用权力形成的专断结果。“农民集体决议行为是农民集体成员权的主要行使方式和村民自治的民法体现，其法理基础在于根据程序正义的要求基于民主多数决的意思表示形成机制实现农民集体的公共选择。”1总之，多数决可以较大程度上兼顾公平和效率的双重价值，多数决是特定农村集体经济组织法人成员形成决策，并付诸集体行动的最佳选择模式。多数决也是农村集体经济组织法人成员形成集体意志、采取集体行动的必然模式。从立法实践来看，我国《村民委员会组织法》《土地管理法》《农村土地承包法》等多部法律法规均规定了多数决的决策模式。但是，多数决在落实过程中也会出现异化现象，导致背离民主的目标。因此，在农村集体经济组织法人民主决策中既要贯彻多数决原则，又要采取措施对多数决异化的现象进行必要的矫正。

（一）建构独立的农村集体经济组织法人和治理体系

1.  按照“政经分离”原则建立农村集体经济组织法人

我国农村集体经济组织不健全是因特定的历史背景造成的，甚至可以说是在当时特殊国情下不得已的选择。中共中央、国务院1983年12月发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出，要根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织，对已经以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可以试行。之所以做出这样的规定，主要原因是在当时生产力发展水平低下和集体经济比较落后的背景下，如果分别设置村民自治组织和集体经济组织两套班子必然会导致机构臃肿，增加农民负担。目前，村民自治组织和农村集体经济组织的“政经不分”已经颇受诟病。“目前我国农村社区主要是在村委会建制范围内组建，绝大多数是村委会与村社区合一，由此也直接导致农村社区与村集体经济组织重合。”1从现实来看，我国目前绝大多数农村地区仍然维持了“政经不分”的基层治理结构，村民自治组织和集体经济组织实行“一套班子、两个牌子”，结果导致农村集体经济组织难以取得独立的市场主体地位，无法建立起独立的法人治理结构，更无法形成农村集体经济组织法人民主决策机制。近年来，党和国家的重要文件都强调要“政经分开”。《深化农村改革综合性实施方案》中指出：“要完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”《集体产权改革意见》指出：“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。”随着农村集体经济的发展，在很多地区已经具备了建立独立的集体经济组织的条件。按照“政经分开”的思路因地制宜地建构起独立于村民自治组织的农村集体经济组织，完善其法人治理结构，特别是民主决策机制，厘清村民自治组织和农村集体经济组织中民主决策的关系，是防范农民集体内部民主决策异化的重要举措。“随着农村集体产权制度改革的加快推进，新型集体产权归属特征也要求尽快健全农村集体经济组织，在农村集体资产所有权边界范围内行使自治功能。”2目前，一些地方已经开始了“政经分开”的实验。如广东省南海市进行的“政经分离”实验取得了良好的效果;山东省青岛市、烟台市也在推进农村集体产权改革过程中进行了“政经分离”实验，农村基层组织的治理结构得到了优化。法律将农村集体经济组织规定为具有独立地位的法人，可以使集体经济组织更加明确地与行政组织脱离——乡镇集体经济组织与乡镇政府脱离、村集体经济组织与村委会脱离，防止政府利用行政手段支配集体财产，3从而有助于“政经分离”目标的实现。

2.  建构农村集体经济组织法人的静态治理组织体系和动态治理机制体系

在实现“政经分离”后，还需要重视集体经济组织法人治理结构的设计。农村集体经济组织法人形式的特殊性、产权关系的复杂性、组织机构的特殊性、集体成员的封闭性等因素决定了其法人治理结构必然具有不同于营利法人形态的特别性。4治理结构问题是农村集体经济组织法人制度必须有而且是应尽快得到明确的问题。5农村集体经济组织法人治理中应当形成“权力制衡权力”“权利制约权力”“权力保护权利”“责任约束权力”“责任保障权利”的制度设计和规范体系，以形成权利、权力、义务、责任规范有序运行的格局。建构农村集体经济组织治理结构的基础性工作之一，就是要从静态上构建起符合权力制衡原理的治理组织体系。“任何组织机构只要掌握了资源的分配，就掌握了某种权力，这時就要有一种制度安排和组织架构，来制衡它的权力。”6但是，从各地改革实践来看，虽然改制后的农村集体经济组织基本上建立起了静态意义上的权力机构、执行机构和监督机构，但其动态治理机制并不健全，导致运行状况存在较多问题。“从实际运作来看，集体经济组织在人事安排、项目运作上仍然受到行政力量的干预，因人设岗、交叉任职现象严重。有的股份合作社更像一个巨型的家族企业，民主决策、民主管理和民主监督问题突出。”7故相较于静态组织机构的设计，加强农村集体经济组织法人的动态治理机制更加重要和复杂。总之，在法律已经承认农村集体经济组织法人地位的背景下，特别应当建构起体现农村集体经济组织“特别性”的静态治理组织体系和动态治理机制体系，这是实现乡村治理体系和治理能力现代化的需要。当然，该工作需要各地结合自己的情况因地制宜地进行。目前，各地的地方性立法的做法可供借鉴。

（二）建构符合成员民主决策权属性的民主决策机制

关于社团内部民主决策机制的设计，应当考虑所保障的权益的个性。农村集体经济组织法人成员的民主决策权的行使不以份额为基础，具有平等性，这显然不同于公司股东表决权的行使。在公司等社团法人中，股东行使决策权（表决权）一般奉行“资本主义”原则，即股东行使权利的大小、多寡以其所在公司中所占股权比例或所持股份数额为根据。该种表决机制当然具有其合理性：对公司资本贡献大的股东当然应当享有更多、更丰富的权利，这样可以鼓励股东积极投资，促进公司内部治理结构的完善，保障公司的良性运转。农村集体经济组织法人成员在参与民主管理时，与公司法人中的管理权行使基础不同，其并不是按照份额的多少行使权利，而是基于集体成员身份平等地享有管理权利。其理论根据在于：一方面，农村集体经济组织法人成员权的性质决定了农村集体经济组织法人成员应当平等享有民主决策权。集体成员权是农村集体经济组织法人成员基于成员身份在集体中享有的兼具身份属性和财产属性的权利，这种权利以成员身份为基础，具有身份平等性，原则上不允许存在区别待遇。民主决策权是农村集体经济组织法人成员权中的重要内容，当然应具有平等性。另一方面，民主决策权的重要性决定了其应当具有平等性。农村集体经济组织法人成员享有的民主决策权虽然具有共益权的性质，但它会直接影响到集体成员的财产利益，如对土地补偿费分配方案的决策会直接影响到集体成员的财产利益。这些财产利益是农村集体经济组织法人成员的生存保障基础，事关农村集体经济组织法人成员个体的基本权利，故在民主决策权行使过程中要贯彻平等原则。

（三）完善农村集体经济组织法人民主决策的技术规则和审查机制

完善农村集体经济组织法人民主决策的技术规则与审查机制，重点应做好以下工作：

1.  明晰集体经济组织法人民主决策多数决的事项范围

当今前，随着民主的观念对国家政治生活、社会生活的逐渐渗透，多数决的适用范围在不断拓展，多数决成为组织政府和决定公共事务的一种典型方式。但需要明确的是，作为实现民主的一种技术性规则，其具有局限性。多数决的事项范围应当有一定的禁区，至少应以不侵犯基本权利为界限，这已经得到学界的普遍确认。因此，基本权利应是多数决范围的界限，多数决的事项不得侵犯公民的基本权利。农村集体经济组织法人成员民主决策权的行使作为农村集体经济组织法人成员处理集体内部公共事务的一种方式，同样存在多数人暴政的风险。农村集体经济组织法人成员在行使民主决策权的过程中同样要对多数决的事项范围予以一定的限制，不得侵犯集体成员的基本权利应是民主决策权行使的界限。

2.  应当完善民主决策的技术规则和程序规则

法定程序规则和技术规则能够较大程度上限制公权力的滥用，纠正民主决策过程中的无序性，提高民主效能。团体中民主决策异化现象的出现很多情况下是由于缺乏或者没有严格按照民主决策的程序规则和技术规则实施。民主决策的程序规则实质上是民主技术规则的法律确认，故在民主决策过程中应当对民主决策的技术规则予以充分重视。实际上，民主的实现依赖民主技术的发展程度。民主技术是由一系列技术规则构成的，民主决策的技术性主要体现在决策程序设定、决策规则订立、决策机构设置和决策方式方法之中，在民主决策过程中运用较多的是决策民主技术中的表决规则。在现代民主法治国家，民主决策的技术规则已经被法定程序规则所认可。从现实来看，农村集体经济组织法人的民主决策过程中之所以会出现多数派侵害作为少数派的集体成员权益以及少数人专权的异化现象，与没有按照民主技术中的程序规则和技术规则实施具有重要关系。因此，在多数决的过程中按照法定程序规则和技术规则实施民主决策是避免多数人暴政的重要手段之一。

3.  应当建立基于多数决所形成决议与规范的司法审查机制

多数人暴政是民主失误的重要表现形式，在政治民主实现过程中，针对多数人暴政已经有一系列的制度予以保障，如违宪审查制度、人权保障制度等。从实践中看，多数决的结果多体现为一定的具体的、个别的民主决议或者抽象的、普遍的规范性文件，如通过多数决制定村规民约等。为了避免多數决形成的决议与规范背离民主的轨道，进而侵犯个体成员和少数人的权利，应当建立和完善多数决形成的决议和规范的司法审查机制。“当按多数派成员意见作成的决议不公平地损害了少数派成员的利益，应当允许少数派成员启动司法审查程序。”1在现实中，农村集体经济组织法人在民主决策的过程中经常会通过多数决的形式做出决议剥夺或限制某些集体成员的成员资格的决议、剥夺或限制某些个体成员集体收益和集体福利分配权或者做出剥夺或限制某些集体成员权益的村规民约等。对于这些通过多数决形成的决议与规范应当通过司法审查的方式纠正其违法的内容。但是，在对这些决议和规范进行司法审查的过程中也应当注意不要侵犯农村集体经济组织法人内部的自治权利，对于自治范围内的事项及合法的决议和规范不得滥用司法审查机制进行限制。

（四）完善少数集体经济组织成员权利和信息公开机制

民主决策虽然是以多数决定，但同时也要尊重和保护少数集体经济组织成员的权利，这已经得到当今民主理论的普遍肯认。民主可能存在失误，为避免多数决可能带来的多数人暴政和纠正多数人暴政的不利后果，应当确认少数集体经济组织成员所享有的权利，同时应当健全少数集体经济组织成员权利的保障机制。农村集体经济组织法人在民主决策的过程中同样也应当遵守上述原则和规定，一方面应当确认少数集体经济组织成员应当享有哪些成员权利，另一方面应当健全少数集体经济组织成员对多数人所做出的决策不满的纠正措施。有学者指出，要想从根本上改变少数集体经济组织成员被侵犯的状况，国家的公权力必须进行拓展，将社会公权力纳入司法审查的范畴。《村民委员会组织法》第36条明确了村民委员会或者村民委员会成员做出的决定侵害少数集体经济组织成员权利时的救济措施和法律责任。2007年《物权法》在立法过程中已经意识到了这一点，第63条第2款规定了农村集体经济组织成员的撤销权。如果集体经济组织、村民委员会根据多数决方式做出的决定侵害少数集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。对侵害少数集体经济组织成员权利的决策进行司法审查的思路，也是针对农村集体经济组织民主决策中的异化现象矫正的一个思路。但应当同样注意的是，司法审查过程中平衡机制的建设，尤其要防止司法权过度干预而侵害团体自治。

此外，还应当完善民主决策中的信息公开机制。如前所述，农村集体经济组织法人民主决策中存在较多的权力任性现象，既有“多数人的暴政”，又有“少数人的专权”。“阳光是最好的防腐剂”，信息公开是保障基层村社权力有序运行的重要手段，因此，贯彻和落实村务公开制度对于防范少数人控制，内部人控制和保障民主决策公开、公平、公正具有重要价值。《村民委员会组织法》从法律上确立了村务公开制度，各省、自治区基本上也制定了有关村务公开的地方性法规。在政策层面，农业农村部以及各地也建立了农村集体经济组织内部较为系统的财务公开制度。同理，也应当确立农村集体经济组织的信息公开原则，借鉴村务公开制度，建立符合农村集体经济组织特点的信息公开机制。

结  语

展望未来，新时代加强乡村治理需要紧扣国家现代化的目标、健全“三治结合”的乡村治理体系、加强农村基层党组织建设、构建治理主体的利益协调机制，有效推进乡村治理现代化。2 构建和完善乡村治理新体系不仅要实施村民自治，还要推进农村集体经济组织法人的团体自治。完善农村集体经济组织法人民主决策制度和机制，有利于推进乡村治理体系和治理能力现代化，有助于夯实乡村振兴的基层基础。农村集体经济组织法人民主决策是农村集体经济组织法人治理机制中的核心制度设计。我国制定《农村集体经济组织法》，应当建构和完善农村集体经济组织法人的民主决策制度，特别是针对农村集体经济组织法人现实中广泛存在的民主决策异化现象进行制度设计;应当廓清乡村治理中各种组织之间的关系，建构起独立的农村集体经济组织法人并完善其治理体系;应当完善农村集体经济组织法人民主决策的技术规则，确认和保障少数集体经济组织成员的权利并完善农村集体经济组织法人的信息公开机制。

[責任编辑 李宏弢]

Abstract：The democratic decision-making of legal person in rural collective economic organizations reflects the inherent content of peasants collective ownership， which is an objective requirement for effectively safeguarding the democratic decision-making rights of peasant collective members， implementing grass-roots democracy and maintaining rural social stability. In the practice of the democratic decision-making of the legal person of the rural collective economic organization， there are some alienation phenomena， such as the tyranny of the majority， the dictatorship of the minority and the external intervention. The majority rule of the members of a rural collective economic organization is the decision-making model that the legal person in rural collective economic organization form the collective will and collective action of legal person and realize the will of the members of the collective economic organization. To rectify the alienation of democratic decision-making of legal person in rural collective economic organizations， it is necessary to construct independent legal person in rural collective economic organizations and improve the governance system， construct democratic decision-making mechanisms that are consistent with the democratic decision-making rights of members of collective economic organizations， improve technical rules and review mechanisms for democratic decision-making of legal person， confirm and protect the rights of the minority members of collective economic organization and improve information disclosure mechanisms.

Key words： rural collective economic organizers， democratic decision-making， rural governance， alienation， rectification