以“新基建”推进国家治理现代化

李迅雷 徐驰

【摘要】经济领域中，国家治理体系和治理能力现代化提升的关键是实现政策的“精准调控”，对决策所依靠数据的精度、结构、维度提出了空前的高标准、新要求。以5G、数据中心为代表的新基建对数据处理能力的几何级提升，为解决这一问题开辟了崭新道路，或是破局收入分配改革的利器，可增强消费调控政策的“乘数效应”，助力新型举国体制的构建。新基建在国家治理体系中的应用，提供了培育应用场景的重要舞台，与其可能造成的产能过剩互相解决彼此“痛点”，形成正向循环和发展动能，共同促进中国经济加速走向高质量发展之路。

【关键词】新基建  数据智能化  国家治理现代化  高质量发展  精准调控

【中图分类号】F0                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.008

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会、十九届四中全会提出的全面深化改革的总目标。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标。”就经济领域而言，解决“不平衡不充分的发展”以实现高质量发展是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要出发点和落脚点。从政策手段和实施对象上看，与注重速度的发展更加依靠“总量型”政策相比，实现高质量发展更注重针对不同细分主体的“精准施策”。

然而，以往政策在实施落地过程中却往往难以精准，甚至与初衷相悖。如，2008～2009年及2014～2015年，为缓解小微企业融资困难的降息降准，在实际落地过程中，由于金融机构的考核体系和资本的逐利特征，往往演变为助推资金“脱实向虚”，推升股市、楼市资产价格泡沫的重要诱因。而一旦政策试图控制资产泡沫，往往又会出现对中小微企业和民营企业的“一刀切”现象，如，2013年的“钱荒”事件等。其中很重要的原因是政策制定所依据的直接数据是“粗线条”的总量型数据，如GDP、社会融资等。这些数据或许能很好地反映中国经济的整体增速，却难以反映不同细分主体间日益加深的分化程度和结构性问题。因此，仅依据“总量型数据”制定的“粗线条”政策，在某种程度上常常加剧而非改善经济中已经存在的结构性问题。

在传统手段下，为了更好了解不同主体的差异以更精准地实施相关政策，往往依靠政府和相关机构的基层工作人员采取整群抽样、问卷调查等方式进行统计研究。一方面，在层层部署的“宝塔型”行政体系下，易较大加重基层人员的工作负担，甚至在部分地区演变为“文山会海”，如，中西部某些贫困村为统计精准扶贫人数，一年仅花费在材料打印上的费用就不低于2万元;另一方面，在“精准型”数据传统的审计、核查手段成本较高的背景下，逐利天性驱使部分机构“表里不一”，如，北京和江西多家银行采取“大拆小”方法，通过分散、多笔贷给多人的方式，使小微企业专项贷款资金最终流向了大型企业。类似上述现象说明，为实现高质量发展下“精准施策”效果，更加多元化、精细化、便利化且低成本、高频次、可核查的新型数据的获取、挖掘、研究已迫在眉睫。

新基建是在现阶段特殊经济形势和突如其来的全球新冠肺炎疫情冲击下，中国经济最重要的新的增长点和突破口。“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”是近期中共中央政治局常委会会议着重强调的方向。与传统基建相比，“数据化”“智能化”是新基建最重要的特征，即5G对于数据传播效率的质变，物联网下“万物互联”后各种不同维度新数据的海量产生，大数据中心对各类非结构化数据的实时分析和深度挖掘。这使得高质量发展实现过程中的关键“短板”——传统数据“粗线条”下政策难以精准实施的弊病，有望得到解决。

同时，对新基建本身而言，应用场景及市场需求的培育是决定新基建本身投资成败的关键因素。以往我国基建投资中最大的弊病在于，政府政策导向下具体领域的基建投资增长，明显超越市场有效需求，由此造成低效的重复投资和过剩产能。如，2013年，光伏产业链部分环节组件制造门槛低，产业扶持政策的“普惠”造成大量非核心产业链进入过多企业，引发国内光伏组件及原料行业产能过剩。因此，对于以5G为代表的新基建而言，培育有效需求的重要性或更加紧迫，因为，上游的基站等通讯设备建设速度，明显快于下游消费电子、增强现实（AR）等技术的革新。特别是，由于当前4G网速已与家用WIFI速度接近，5G在推广过程中或很难直接套用2G至4G普及过程中的常规模式——移动端替代PC端实现泛娱乐生活，因此必须培育全新的應用场景。这就要求培育用户的全新使用习惯，特别是企业用户。而仅仅依靠市场自发力量的习惯和场景培育往往耗时过久，难以在短期内对产业带来“乘数效应”，这是全球5G推广中各国普遍面临的难点。

国家治理现代化和高质量发展所要求的精细化数据和精准化施策，为以5G、数据中心等为代表的新基建带来了发展机遇。政府应在加速部署的同时，引领居民和企业培育相关习惯，并以此为基础进一步提升相关产业的发展，包括模型开发、人才储备等在内的商业化能力。这或是新基建得以更高效地取得商业成功的一条新路。本文将通过三个具体问题对此进行阐述。

新基建或是加大隐性收入“显性化”，“破局”收入分配改革的“利器”

“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度是我国社会主义基本经济制度的重要组成部分，收入分配改革的目标是通过税收和再分配等制度实现党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中的要求：“增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入。”

与发达国家历史上相同发展阶段相比，我国社会内部各阶层间财富分化与贫富差距现象显得更为突出，如，2018年中国人均GDP与日本1982年的水平相当，但中国基尼系数为0.468，远高于日本1982年的0.34。其中重要原因在于，日本收入再分配政策以家庭为单位，对高收入家庭分配系数为设置累进调节力度，如当时年收入800万日元以上家庭的再分配系数超过-10%，1000万日元以上的近-15%，而对年收入350万日元以下家庭的再分配系数超过25%，不同收入家庭的收入再分配调节力度较大，对收入差异的改善程度较高。

而类似日本这种再分配政策在我国实施效果不佳的重要原因是，与国际社会相比，我国税收以间接税为主，主要由企业纳税。2018年，我国的税收收入为15.6万亿元，其中接近90%的税收是以企业为征税对象。以间接税为主的税制对过高收入阶层的征税效果欠佳。同时，若对低收入群体实施更大力度的转移支付意味着：要么需要增加中产阶层和企业的税负，这将进一步加大两者负担，并对制造业和消费产生影响;要么来自财政拨款，这将进一步加大政府财政负担。2019年，我国2万亿减税降费政策加大了政府财政收支不平衡，造成全国一般公共预算收入同比增长3.8%，而支出同比增长8.1%，保持了“刚性”。

这一现象背后的更深层原因，除了直接税等税种占比较低外，最重要的因素在于，与国际相比，我国居民高收入阶层中隐性收入占比较高。2018年，我国居民可支配收入未纳入统计的隐性部分大约占GDP总额10%左右，其中大部分归属高收入阶层。中国城乡家庭隐性收入规模一般在20%左右，城镇高收入户却达到70%以上。由于隐性收入本身具有信息采集较困难、波动较大等特征，使传统口径下，高收入人群的收入或被低估，并进一步使高收入人群的实际税负远低于名义税负，不仅加大贫富分化，而且不利于实现“调节过高收入，清理规范隐性收入”的目标。

5G和数据中心等新基建，对数据获取、传输、分析的“质变”式提升，为破局上述困境提供了条件。我国隐性收入主要来自三个方面：由投资黄金、股票、期货等金融产品获得的收入;渗透到社会各行各业的返点、好处费、感谢费等灰色收入;以及非法经营所得的黑色收入等构成。针对上述情况，有几条建议。

首先，对金融资产类的隐性收入，一方面，可通过加强税务部门与银行、券商等金融机构以及外汇管理、地产交易等部门之间的新一代通信网和物联网的搭建和数据互换，全面提升税务部门对于居民真实资产和财富情况的覆盖度;另一方面，可通过加强税务部门的数据中心、人工智能等方面的建设，构建数据之间的逻辑勾稽关系，强化税收信用体系分析的效能。

其次，对涉及企业产权交易、资本运作类及企业经营相关的隐性收入，需关注的是由于现代企业多元化经营、相互持股、母子公司间关联交易日益复杂，传统的税务监管被企业日益“合理规避”。新基建下的新一代物联网能使企业财务、产权交易各环节的全方位、全过程联网成为可能，而新一代数据中心则能使统筹梳理、挖掘和构建不同主体间各类产权关系成本大为降低。从而为跨区域、跨行业协作税收管理提供信息支撑。

更进一步，新基建对“隐性收入”显性化的识别一旦完成，实际上也就完成了对高净值人群的准确定位。这不仅对政府再分配调控等政策具有重要意义，而且对消费品企业把握需求趋势变化，从供给端提高生产效率，丰富定制化产品等亦有重要的商业化价值。

“新基建”以数字化手段搭建精细化基础数据库，增强消费调控政策“乘数效应”

党的十九届四中全会《决定》指出，“优化经济治理基础数据库”是加快完善社会主义市场经济体制下的重要任务。经济治理基础数据库能否及时、准确地反映社会整体和结构上的变化，对于调控政策的制定及效果将起到至关重要的作用。高质量发展日益精确化的调控要求与传统总量型经济数据“粗线条”的矛盾日益突出。前文提到，GDP导向下逆周期调控往往容易出现“大水漫灌”和“钱荒紧缩”的摇摆。

我国经济引擎日益由出口、投资转向以消费为主的内需。过去五年，消费在我国GDP增长中的贡献攀升至57.8%。相对投资中较为单一的执行主体——政府和国企，消费的主体是财富占比和消费能力差异明显的居民，因此，消费刺激政策精准化，比传统针对投资端的货币、财政政策的要求更高。从国际经济的历史案例看，1999年，日本以家庭中儿童、老人为目标发放消费券，增加了社会边际消费倾向20%～30%，并阶段性扭转了居民消费持续下行的趋势。而2009年我国某地主要针对34万低保或重点优抚对象发放消费券，对低收入者普惠式发放消费券的做法，很大程度上刺激了储蓄和预支性消费，却并未精准投放到各不同消费群体，从而对整体消费率提振的作用有限。

当前，我国衡量消费的传统宏观统计数据愈加难以满足上述精准化的需求。如，社会消费品零售额是当前衡量我国消费整体情况的最重要数据之一，但近年来，伴随电商平台等互联网消费模式的普及，以及居民消费从实物型到服务型的升级，这一聚焦于传统货物零售的统计数据正面临越来越严重的“失真”：2018年，我国最终消费支出的实际增速从7.4%提升至9.5%，而社会消费品零售额实际增速反而从9.02%下降至6.9%，而对线上消费数据的统计范围明显落后于直播带货、社交零售等新消费模式的变化态势。同时，不同群体的收入分化在加大，城乡居民间消费支出结构变化差异性也在加大，以传统社会消费品零售采取对限额以上单位调查的统计方式已无法精细化反映不同区域的消费结构及特征。

新基建或为这一难题提供新的解决思路，数据中心可以采集大量的客观真实数据，打破传统调查数据的局限性，大大提高以往只靠职能部门报送的基础信息统计的精确性。

各级统计部门可以借助各地正积极筹建的数据中心，搭建更加精细化的经济基础数据库，利用物联网及线上数据等对居民真实消费情况进行动态智能化统计，改进对社会零售品消费规模的统计方法。在对不同年龄层次、收入水平的居民消费能力、消费偏好进行准确摸底的基础上，借助最新传播媒介进行消费券的“差异化”投放，或可使得消费券等财政刺激的“乘数效应”明显放大。如，今年五一期间上海市政府举办的线上“五五购物节”，借助阿里巴巴、拼多多、苏宁易购等电商平台及网红推介模式，仅在24小时内上海消费支付总额已达156.8亿元，获得今年春节后上海的地区消费“回血”。进一步而言，在上述政府牵头的消费等精细化数据库构建过程中，精细化数据的模型构建、人才梯队也会逐步发展起来。这又为互联网平台更有针对性的商业模式开发提供了基础，从而形成新基建产出效应的正向循環。

“新基建”使多維度甄别关键核心技术成为可能，助力新型举国体制的构建

“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”是党的十九届四中全会明确强调的经济治理体系和治理能力现代化中最重要内容之一，也是高质量发展的应有之义。习近平总书记曾多次强调：“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。”引导资金、人才、政策和社会各方面资源更多地进入“关键领域和卡脖子的地方”是新型举国体制构建过程当中的关键环节。

由于我国目前整体融资主体仍是以银行为主的间接融资，其考核方式和负债构成决定了其在实际过程中更加倾向于将资金分配至重资产且现金流稳健的企业。这与科技型企业的轻资产、前期重研发投入、现金流不稳定的特征难以匹配。近年来，我国大力发展资本市场的直接融资功能，并鼓励银行、保险等机构的资金更多地向科技型企业倾斜，试图疏通资金的传导困境。但如何在传统资产、收入、利润规模之外，寻找衡量企业真实创新能力的可靠指标是终归要面对的难题。目前做法是，鼓励金融机构更多考虑企业研发投入占营收比重、专利数量等数据反映的创新投入。如，科创板注册制上市条件对盈利的要求放松，而对最近三年累计研发投入占比及规模则设置了标准。

然而，专利的数量不等于质量，研发投入占比本身并不能全面衡量企业的真实创新能力，特别是关键核心技术的掌握和革新情况。

其一，单以企业研发投入来衡量其创新能力不科学。如，国际科技巨头苹果公司在近期《福布斯》评选的全球研发投入排行榜中仅位列第18位，但在创新企业榜单中其则位居首席。

其二，把企业研发经费投入强度作为单一维度来衡量科技企业的创新能力不科学。其弊端在于，以往许多企业在会计账目中把政府向企业资助计入研发支持，部分企业获得政府资助后购置高端设备，却未提高研发试验人才投入，而其中研发补贴收入在会计分录的勾稽中被变形运用至管理费用。

其三，以专利数量来衡量创新能力不科学。其弊端在于，2000年以来，国家对申请专利企业的补贴，驱使众多企业大量申请含金量较低的专利来“凑数”，在超过90%的设计专利中，61%的实用新型专利和37%发明专利已流失，远高于国际相关平均水平。

一旦很多“伪创新”企业被不甚合理的指标定义为核心技术企业，便享受到“高溢价”。这会助长部分企业的投机心理，挫伤真正“埋头做事”的企业的积极性，形成畸形的“逆向淘汰”。甚至会助推一、二级资本市场泡沫，加速资金“脱实向虚”，如2014～2015年的创业板泡沫的教训。

新基建的发展使以数字信息化多维度模型认定关键核心技术的科技企业成为可能。由于依托新基建下大数据实时处理能力，借助全社会及相关专家力量对企业关键技术创新进行实时监督与反馈，并综合运用研发投入、工程技术人才水平、专利数量比重、专利质量分级及技术市场推广等多维度数据模型，从而高效优质地鉴别企业真实的科技创新能力。

新基建对关键核心技术的多维度甄别，除帮助政府对科技企业精准施策外，也有利于破解科技企业与公众间的“信息不对称”，提升一、二级市场对科技价值的定价效率，并逐步形成注重真正原始创新、工匠精神和科学精神的社会氛围。

总之，就经济领域而言，国家治理体系和治理能力现代化提升的关键，是实现政策的“精准调控”，这对决策所依靠数据的精度、结构、维度等提出了空前的高标准、新要求。以5G、数据中心为代表的新基建对于数据收集、处理、分析的几何级提升，为解决这一问题开辟了崭新道路。同时，新基建最大隐忧在于投资进度快于下游需求增长，因而造成产能过剩和重复投资、低效投资。而新基建在国家治理体系中的应用，又恰恰提供了培育应用场景、用户习惯和人才梯队的重要舞台。二者协力发展，互相解决彼此的“痛点”，形成新的商业模式、正向循环和发展动能，共同促进中国经济加速走向高质量发展之路。

责 编/郭 丹