全球技术治理:多方合作

2020-07-30 13:56:12 《中国计算机报》 2020年27期

译丛

2019年11月,世界经济论坛发布《全球技术治理:多方合作》的报告。报告指出,应该重点关注在实现数据合作的同时保障隐私和安全、设计互操作系统、制定标准、增加就业和技能发展、可持续发展等五个方面的全球治理;政府、产业界、公民社会应加强多方合作,克服壁垒、差距、利益分歧等障碍,实现技术治理。

全球治理的定义与必要性

全球治理的定义

1.治理的定义。治理就是通过决策与执行来指导个体与机构行为的机制。实现治理的方式包括制定和执行详细的规则或措施(配合相應的奖惩机制),同时还包括制定和落实社会规范、指南、标准、政策、伦理原则和指挥结构。本文中“治理”的含义既包括传统的决策活动,也包括非政府机构各项决策活动。

2.技术治理的定义。广义的技术治理包括对技术的开发与推广进行决策与管理。技术治理的直接目的是指导个体和组织机构的行为,从而实现预期结果。技术治理往往需要借助公共授权来确定措施计划、法律、规章和监管机构。此外,治理还包括企业政策的制定与落实、投资选择、合作战略,以及技术伦理标准等。国家和国际标准组织及相关标准制定的流程也是私营机构技术治理的关键领域。各国政府常常通过立法和签署国际协议的方式采用标准。其他形式的技术治理包括医疗器械监管以及对机动车设置环保要求,其侧重点是弥补市场在技术风险或不利影响方面的不足。

3.全球治理的定义。全球治理指的是创造条件对个体和组织在国际社会上的行为进行持续有效的指导。技术治理只要能够在实质上影响到多个国家开发和使用技术的行为,那么就可以认定是国际治理。国际上有许多技术治理决策的组织都符合这个定义,包括国际标准化组织(ISO)、世界知识产权组织、世界贸易组织、加州空气资源委员会、脸书的数据政策等。

全球治理往往是为加强国家、企业和个体在规则与行为上的一致性,从而提高市场效率。同时,全球治理也是为了确保市场活动能够符合所在司法辖区的政治偏好和社会期待。

全球治理的必要性

为何需要全球技术治理?为何必须有全球治理?为何不能由各个司法辖区根据自身的价值观、需求和经济条件来自定规则?这个问题很重要。其中就有全球经济利益和经济结构方面的原因。

协调监管标准是减少贸易壁垒的重要手段,也能够让更多国家利用生产与消费方面的优势。在全球化的进程中,经济和环境因素决定了企业必须利用相对竞争优势来进行专业化的生产和全球贸易,这也就意味着利用新兴技术的商品和服务将通过跨境贸易进行流动。

技术如果能够进入多个市场,也有利于为其发展获得大量投资。像核技术、5G网络技术等技术需要巨额的研发资本,使得大部分国家根本不具备其所需的最小市场体量。在监管体制各不相同的情况下,某些新技术的研发成本还会更加高昂,甚至根本不具备可行性。因此,这种技术必然要诞生在规模最大的市场。在全球经济的数字化趋势下,服务也成为交易对象,要确保消费者能够使用以新兴技术为基础的服务,并且在受到伤害时拥有救济手段,这就需要治理手段的及时跟进。新兴技术相关的投入、网络与基础设施呈现出越来越频繁的跨境趋势,需要跨境协调治理的机制来协调,如跨境行驶的自动驾驶汽车。另外,为了满足公民在社会或经济上的特定要求,如在国家安全、食品安全和医疗领域同样需要实行全球治理。

全球技术治理框架

1.治理责任方是谁?公私治理机制的角色分工。新兴技术的公共治理往往要涉及到制定法律法规来指导其使用和测试。政府、私营企业和公民组织负责制定各种规则、规范和举措。

政府部门的决策往往要依赖于稳定的数据,同时,政府部门往往面临着来自私营部门的压力,因为公民社会在这个过程也要发挥作用。在私营部门方面,比较突出的组织是国际标准化组织(ISO)、电气与电子工程师协会(IEEE)和国际电工委员会(IEC)。这三个组织都负责制定电子产品和系统标准,并能够通过国家组织和专业机构来整合和影响国家层面的标准与治理。然而,新兴技术及其所带来的治理问题仍然超越了传统的边界。有些情况下,治理就是公私部门负责制定规则的机构进行交流与合作的结果。

2.有哪些技术受到影响?区分跨领域技术与特定领域技术的治理方式。某些特定的技术或领域在治理上还会有特定的机会、挑战和工具。因为在一定程度上,新能力和新方法也带来了新思想或新的可能性。治理问题还会涉及技术不可知论,涉及在社会环境多种技术整合的具体过程或应提供何种“公共治理产品”的问题。公私部门的治理形式往往既涵盖跨领域技术,也涵盖特定技术。但是,交叉式问题的性质意味着可以通过公共体系的讨论、规则和立法予以解决,而特定的技术问题往往就只能通过私人治理予以解决。

3.治理方法有哪些调整途径?纵向整合和横向整合的技术治理。纵向整合是指在地方、国家、地区和全球层面的各级决策者之间保持连贯和统一。横向整合指调整各政府部门的治理策略。横向整合在很大程度上比纵向整合要更难实现,因为横向整合需要在不同文化、学科和政府层面进行沟通交流。多级政府(国家、省、市)会大幅增加所涉及的主体,进而增加决策过程的复杂性。

4.何时需要治理?事前与事后技术治理的对比。事前治理旨在于在技术应用或相关挑战出现之前来采取措施,进而达到影响行为、防范风险的目的。最常见的策略是风险分析和预防原则。预防原则在欧盟尤为常见,也是欧盟运行条例第191条关于环保风险的主要内容。相比而言,事后治理旨在管理已经出现的风险,比如,追责就是应对损害的善后措施。还有些风险管理策略能够在体制中形成弹性机制,加强应对负面事件的规划、恢复和适应能力,如强制性审查期限和日落条款、事后召回制度等。

5.有哪些机制可以推动合作治理?通过等级、网络、谈判、竞争和合作实现治理。国际政治学学者运用了欧盟区分四种治理模式的研究结果,即:等级,指的是通过现有的权力结构来落实法律规定;谈判,指国家和主体之间平衡利益、形成共识的过程;竞争,指制造压力来推动企业根据自身的能力在司法辖区之间做出选择;合作,侧重于协调与自愿。

新兴技术治理的动态

当前的治理体系必须应对最为棘手的四大问题。其一,技术扩散的规模和速度。传统的决策流程和机制远远不能跟上技术发展的速度。新兴技术坐享第三次工业革命的数字网络,实现了前所未有的技术变革规模。其二,这些数字化的基础和加速扩散的共享知识网络还使得技术之间出现融合,使其波及多个领域。其三,许多新兴技术都有着个性化的特征,使其能够迅速广泛的融入社会体系和大众日常生活,从而使日后的治理变得十分困难。其四,新兴技术都有着政治特征,其价值、条件和原则将影响特定的社会群体。最后,新兴技术的影響和扩散也具有较高的不确定性。上述问题加大了技术治理的难度,加剧了政策的滞后性。管理这些问题,就必须有灵活的治理方法。

全球技术治理现状与未来

全球技术治理现状

第一,全球层面治理环境相对匮乏,基本上都是贸易、金融和知识产权方面的规定,但是其中几乎没有针对最新新兴技术的内容。第二,现有的国家与次国家治理也是各自为战,缺乏联系。第三,全球治理活动基本上忽视了南半球,同时,在小规模的灵活型经济体中也存在一些亮点,并且,中国的成就最为耀眼。第四,治理活动所解决的问题围绕了隐私、安全、数据共享、互操作性、访问、就业和环境等方面。第五,在治理情境中有多个强大的城市,而且城市层面的活动也多于各州和国家层面。第六,针对新兴技术的大部分规定仍相对初级。第七,许多治理机制都脱离了传统的决策机制。第八,标准化组织已经开展了大量的高质量工作,很快就会产生较大影响。第九,许多企业政策和措施与政府规则都存在交叉,甚至是冲突,这表明需要通过多方合作来共同设计和建立政策框架和协议。

未来格局的关键驱动因素

1.地方政府的影响。一些地方政府的治理策略对其他司法辖区有着重大影响。城市和其他司法辖区实验新的治理策略时,他们也在鼓励他人借鉴经验,甚至全盘照搬。出于效率原因,或者是地方政府没有建立全新治理机制的能力或意愿,他们更倾向于效仿他人。

2.国家的影响。各国政府对全球治理的影响仍然十分巨大,并且有着明显的等级划分,掌握的市场能量越大,影响力就越强。贸易协定中关于技术治理的规定、援助协议、国际安全协议和地缘政治都是影响新兴技术全球治理的因素。

3.企业的影响。个体企业也具备一定制定和影响治理标准的能量,特别是大型技术平台企业和行业主导型跨国企业(MNC)。不同于地方政府,行业主导型跨国企业往往不受国际公法和规范的制约。对于人工智能等技术,企业之间达成合作,就等于是告诉监管者,产业实体知道挑战的存在,并且具备充分的自治能力。

4.区域的影响。区域治理的重要性正在上升。欧盟的《通用数据保护条例》对其他司法辖区有着十分重要的影响力;东盟(ASEAN)地区的类似做法同样需要关注,因为东盟希望发展成为单一的数字市场。

5.标准的影响。未来几年里多个最具影响力的标准化组织将出台重要标准,特别是电气与电子工程师协会、国际电工委员会和国际标准化组织。标准的本质就是一致同意,这就使得标准成为全球协调行动的强大工具。

6.条约型组织的影响力。一系列的国际合作、流程、机构或协议具备跨越司法辖区和各相关方的能量和影响力。比如,世界贸易组织和国际电信联盟等组织和卡塔赫纳协议都属于这种情况。其范围涵盖了全球贸易、数字基础设施开发和国际生物安全等多个领域。但是,许多超越国家的组织目前都面临着资金或全球合法性下降的危机。

7.非正式合作机制。技术治理方面的非正式流程也在不断增多,其质量也在不断提高。这包括全球经济论坛发起建立的一系列活动和机构,还有一些针对专项技术的活动,比如国际电信联盟的“人工智能造福人类”全球峰会等。

在所有上述机制中,非正式合作的前景最为重要。

全球技术治理的焦点

(一)在促进数据合作的同时保护隐私与安全。所有治理问题都需要在各种问题之间找到平衡点,而这种平衡点却有着动态变化的本质。其中就包括既要防止个人数据滥用,同时又要利用相关数据来改善造福大众社会的决策和知识。人们不能低估医疗、金融数据等个人数据滥用的危害后果,目前这个问题也是公众关注的焦点。相应的治理制度需要加强数据隐私、数据所有权、知情同意和数据安全方面的规则和措施。

但是,如果在保护所有数据方面限制过多,就会影响数据使用。不使用数据,就可能因为数据不足或不准确而导致错误决策,进而导致生命和财产损失。交叉共享的数据将有助于应对排放、交通拥堵、疾病等问题,还有助于提供更好的政府服务。数据使用治理的重要性要高于数据集本身,特别是数据集互相之间的关系。达到这种平衡的优势非常显著,因此,确保公平、公正、合法的数据共享和使用,就是关键所在。

保护隐私、数据权利和安全十分必要。防止数据滥用,一是要保障安全;二是要确保用户的权利并征得用户的同意。想要在数据领域建立信任的各国政府和机构,必须在经营策略、创新和治理过程中优先解决网络安全问题。那些无法通过安全系统来获得信任的公私机构将难以接收和处理私人数据,因此就很可能无法从第四次工业革命中获得更多价值。网络安全失效,还将有损于企业价值。尽管所使用的服务和打交道的机构能够保障数据安全,又如何授权他们来处理数据?安全、权利和知情同意都是需要予以解决的交叉治理问题。收集和共享数据必须符合公益。一方面要共享数据;另一方面又要保障数据安全,防止滥用,这并不容易。目前存在促进公私数据合作的五大驱动因素:在合作之初实现各方统一步调;建立负责任的数据治理机制;提供更加准确、无偏见、可解释的见解;为决策者提供按照新见解行事的工具、流程和支持;保障经济的长期稳定运行。

还有一项与隐私保护和安全相关的复杂情况,即技术系统应当在多大程度上通过使用加密手段来保护个体隐私和安全,或者说应该减弱对于个人的隐私保护,允许安全服务部门进入私人空间进行监控、阻止、预见和检举犯罪行为。支持个人隐私的观点认为,通过“后门”方式来加密网络安全带来的损失可能远超犯罪行为带来的威胁;一些政府部门则持相反观点,认为限制公权力的访问权就等于将网络环境置于“法外之地”。目前的治理趋势是援引国家安全理由,导致两种策略。第一种策略是留“后门”,第二个战略是禁止使用加密服务。这一点对于政府和公民都十分重要,证明了个人隐私与公共安全是一枚硬币的两面。

如何保障隐私、如何为公益而分享数据以及如何平衡个体与集体安全,这三个关键问题是新兴技术领域公共政策最常见的问题。

与公共环境深度整合的新兴技术就是这种情况,比如自动驾驶汽车、物联网设备和无人机等。但是对于精准医疗和人工智能来说,数据共享和隐私问题也同样重要。分布式记账虽然是数据共享问题的常见解决方案,但是在安全、匿名和透明性方面同样存在一定难题。

(二)设计互操作系统。互操作性是指新兴技术系统应当能够使用通用数据格式和通信协议来交流信息,应当能够直接解释数据,为用户带来精准的、持续的利益。互操作性涉及从基础设施到行政管理的方方面面。数据要想成为公共资源,技术和规则都需要适用多个司法辖区。这方面的协作需要能够交流和共享信息的治理机制、技术系统、机构和个人设备。

保护隐私和将数据用于公益之间需要权衡,而互操作性同样也会引发动态的紧张局面。比如,互操作性系统能够实现规模化,降低成本,但同时也会增加系统的漏洞,给使用者造成不公,进而降低了人们创建全新系统的积极性。

互操作性的重要推手就是制定和接受标准,相关标准既可以是正式技术标准,也可以通过信息的广泛传播以及出现占据主导地位的具体实践。支持互操作性的原则,加大投资来减少制定标准所需的时间以及免费发放标准的措施,将能够加快所有新兴技术的治理工作。对于区块链和其他分布式记账应用的技术而言,互操作性是头等问题,很可能也是最重要的问题。对于互联网、无人驾驶汽车和精准医疗等行业,标准也是十分关键的问题。互操作性还将影响未来的人工智能治理及其应用,进而影响私营部门的竞争优势。

(三)确保覆盖面与包容性。治理和规则的存在是为了解决个体无法独自解决的问题,管理个体无法管理好的资源。

由于第四次工业革命的技术需要使用第三次工业革命所造就的数字网络和能力,所以必须确保互联网的普及。如果做不到这一点,全球就会有相当一部分的人口无法享受繁荣发展的机会,导致未来出现更加不平等的局面。新技术将部分群体排斥在外的根本原因主要还是经济。技术的成功商业化,就必须解决市场规模问题,这就要求技术必须针对目标市场进行优化和服务。保护边缘用户并向他们提供服务是政府制定规则、公共政策和实施基础设施治理的核心任务。

(四)扩大就业和提高技能。新兴技术带来了创造价值、颠覆现有产业和组织模式的新途径,也给劳动力市场带来了压力。世界经济论坛发布的《2018年未来就业报告》显示,20个发达和新兴经济体在未来5年,将有7500万个工作岗位被替代,但是新创造的工作岗位将达到1.33亿个。从以往的技术和经济转型可以看出,同工种内的技能转变是更常见和更重要的转型驱动因素,而不是整个工种的出现和消失所产生的大规模再培训和调整。如果跨国企业、教育机构以及决策者等國家层面和国际层面的主体不能够支持就业人员获得和提升技能,则很可能会导致双输局面,即技术加速发展的同时,又伴随着人才紧缺、大规模失业和更加不平等问题。通过政府治理可以抵消上述负面影响。

新兴技术还创造了直接就业的机会和更加灵活的工作方式。与生产工艺一样,技术和经营模式也在不断演进,并利用数字化劳动力市场网络的优势,新的体系能够利用全球各地的多样化人才储备和专业技能。自主就业的发展趋势,给就业人员带来了一系列的挑战和不确定性,比如工资和劳动量无法得到保障,无法享受社保待遇等。各国政府和私营企业如果想要最大化利用这些新出现的机会,同时又为工作者提供全面的权益保障,则需要加强合作,改革并创建新的制度和保障环境。

(五)治理新兴技术,实现可持续发展。新兴技术的设计和传播都不太重视对环境的影响。技术在定价时很少考虑不利的外部影响。目前,循环经济的主流思想仍然是以线性的、实用的经济思维,而忽视了产品的社会总成本。前三次工业革命都忽视了环境因素,由此而产生了人类迄今为止所面临的最大挑战,即气候变暖和前所未有的生态多样化损失。新兴技术治理要解决四个环境方面的交叉问题:一是发展更加可持续的技术,提高效率。有些新兴技术已证实能够替代或补充给环境带来重大影响的现有系统。人们希望新兴技术能够以更加清洁、更加可持续的方式来实现同样的目标。二是使用新兴技术来监控环境资源、土地资源和矿产资源的开发与利用。三是限制新技术的对外影响。有些新兴技术在带来便利的同时,还会直接或间接降低能源使用效率,或是原材料的生命周期管理十分糟糕。通过治理来减少新兴技术对环境的直接和间接影响,就必须依赖广泛的多方合作和努力。四是有效治理新兴技术对环境或气候的影响。基因和地质工程都是应对现有挑战的有效途径,但是也很可能给大自然带来不可逆转的影响。

鉴于上述各方面,环境相关的技术治理措施,可以侧重三个目标。第一,制定性能要求和可持续发展目标;第二,部署有助于全球公共环境治理的新兴技术;第三,要确保所有相关方参与合作,共同推动新兴技术的可持续利用。

多方合作需克服的障碍

许多新兴技术的收益远远大于投入。新兴技术能够带来前所未有的机遇,进一步推动科学发现、医疗应用和经济创新。新兴技术既能推动也能延缓问题的解决,具体结果是好是坏,取决于人们在经济、政治和社会体系中所采取的流程与政策。所有这些都需要各方跨越利益、语言和时区的障碍,实现多方合作,这个过程成本高昂,而且费力耗时。因此,制定新兴技术的全球政策是全人类的共同问题。个体组织和国家层面的大多数主体都将享受规模化所带来的优势。但是,由于这些技术跨越了政治和自然边界,会引发方法、标准和规定的适用性问题。这个挑战难以精准计算,因为要面临太多的变量,包括对技术的认识、技术导致的权力结构变化、投资方向、受益群体、受损群体以及社会影响等。

在第四次工业革命中,跨境数据流动是最重要的问题,而这也将带来众多挑战。经济合作发展组织的报告显示,自2006年以来,全球数字保护主义不断死灰复燃,而自2013年以来更是骤然猛升,这极大地限制了全球经济的潜力。今年6月,为遏制这种保护主义的趋势,联合国数字合作高级别小组提出了支持合作和推动共同解决方案的“数据通用架构”理念,既要满足可持续发展目标,同时又要解决新兴技术可能给社会带来的危害及其军民两用的问题。

如果各国不能团结起来共同应对,将会重新产生依赖关系的问题,导致某些国家必须承受技术领导者和投资要求的剥削。此外,没有共同决策和开放合作,也会导致重复工作的风险,而借鉴他国政策也许是明智之举。还有一个重大挑战,就是要加强对现有工具和框架的认识,比如政策制定工具、伦理产品开发的学术策略、与监管者合作的战略,以及负责任的创新。因为许多相关者群体都存在相互限制,所以对产业、交叉领域、城市、国家或国际层面的成功先例了解甚少。将其他城市、国家或产业方面的成功政策开放供他人参考,是帮助他国的有效途径。为应对共同挑战,就必须克服一系列的大小各异的障碍,主要可分为三个类型:壁垒、差距和利益分歧。

(一)壁垒。壁垒就是阻碍,源自结构、技术或社会三个层面。具体包括地区或国家数据政策方面的司法冲突、影响平台运作的技术互操作性障碍、影响人才流动的移民政策,以及对政策存在重大影响的社会/文化立场,比如许多欧洲国家对转基因有机物的看法影响力就很大。

有些政策方面的壁垒是为了维系部门利益,而有些政策的治理流程雖然在过去五十多年曾经十分有效,但经过发展变化,现在已经超出原有治理流程。

技术成本是最重要的壁垒。数字产品和服务的边际成本几乎为零,但是5G网络等全新数字基础设施的建设成本则十分高昂。要发展互相竞争的网络,从财务上看也非常不合理。与之相反,如果能够共享成本和专业知识,就能够让基础设施为更多人提供服务。但是,共担全新网络基础设施的成本,就意味着会产生其他方面的成本,特别是与其他运营商达成协议所需要的协调成本。

此外还有社会上的壁垒。技术在影响日常生活的方方面面,包括社会关系、就业和机遇等。不平等就使得社会群体之间产生壁垒,从而影响政治凝聚力。除此之外,不同的世界观、不同的集体目标以及不同的优先主次,都会导致文化上的差异。上述因素导致各国出台不同甚至是互相冲突的政策。

(二)差距。决策者和监管方面的专家指出,许多机构缺乏互相对话的能力,政策框架和全球治理也缺乏协商空间,这是最常见的两个存在差距的领域。目前能够让决策者在全球治理方面共享技能、交换意见、激发合作与创新观念的跨学科论坛数量非常稀少。第三类差距与专业知识有关。新兴技术及其所依赖的数字技能十分复杂,这就使得几乎所有国家都面临专业知识方面的差距,不管是发达国家、新兴国家还是发展中国家都概莫能外,政策领导者对这些技术的特点和潜在影响的认识不够深入。专业知识方面的差距,其根本原因在于企业和监管机构之间存在各行其道、互不交流的天然壁垒。政策对传统价值链的影响方面也存在政策差距。比如,机器学习对材料科学与生物工程的影响、多维打印方面的创新,以及支持无人机和自动驾驶汽车的网络与软件都需要全新的业务模式,而这种业务模式可能并不适用于专为传统制造业打造的政策体系。

(三)利益分歧。各相关方面临的第三类障碍就是利益分歧。目标、愿景和预期结果往往与人们的动机密不可分,在存在竞争和资源匮乏的领域,即使协调统一能够为各方都带来更好的结果,但也很难协调一致。保护主义的数据政策,就属于政府之间的利益分歧,即各国都希望自行控制与其公民相关的数据。各国政府希望维护主权独立,但个体和企业则更希望有能够满足其需求的环境。而且公众普遍认为商业利益与社会利益存在冲突。企业社会责任承诺和环保社会治理报告有助于减轻这方面的顾虑。企业与各国政府和地区组织的业务模式之间也会存在冲突。此外,文化和社会规范方面的差异也会影响社会对安全与隐私问题的看法。

市场要使用信息,而信息曝光又会影响个人利益,从而产生冲突。由市场主导的这种信息披露可能会导致恶性循环,披露的负面数据会损害贫穷区域群体的财产价值,使其财务状况进一步恶化。