新中国社会保障制度的变迁与启示

王寒　孙堂厚

【摘要】新中国成立以来，我国将社会保障制度纳入国家整体的政治经济制度建设中，根据不同发展阶段的国情对社会保障制度建设进行改革、完善，社会保障体制、理念、制度模式发生了转变。中国社会保障制度建设要继续坚持以人民为中心的根本立场，切实贯彻公平、共享、可持续的价值理念，依据生产力发展水平确定社会保障水平，通过社会保障制度化解社会矛盾、实现社会稳定。

【关键词】 新中国70年  社会保障制度  民生

【中图分类号】D632.1                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.12.012

社会保障制度是实现人民美好生活与国家长治久安的重要保障。新中国成立后，我国不断发展完善社会保障制度，社会保障体系发生了很多变化。回顾70年社会保障制度的变迁，有助于我们总结经验，为今后社会保障制度的发展理清思路。

新中国中国社会保障制度之发展变迁

体制转变：“国家—集体（单位）”保障体制到“国家—社会—集体（单位）”。刚刚成立的新中国“一穷二白”，当时的社会保障制度主要是针对城镇居民，城镇居民享受到了从劳动保险、公费医疗到社会福利等较为全面的社会保障。社会保障事务主要是由集体（单位）包办，社会保障费用由国家和集体共同分担，居民个人则无需缴纳任何费用。而农村居民主要是依靠集体组织内部的互助共济，农村集体经济组织负责本组织成员的住房、教育、医疗及“五保户”的救助等。国家—集体（单位）是当时社会保障的体制特征。改革开放后，随着市场经济的建立，我国社会保障体制改革也同步推进。我国现在的社会保障制度呈现的是政府主导、社会参与、集体分担的多元化多层次国家—社会—集体（单位）的体制特征。市场经济的建立发展，打破了单位壁垒，动摇了原有社会保障建立的组织基础。新型社会保障体系通过政府主导基本保障制度满足人们基础生活的需要，多种社会主体为人们提供相关的保障制度满足人们更高层次的生活需要，集体（单位）通过带薪休假、医疗体检、考核奖励等各种福利措施及企业年金制度等制度安排，满足集体成员的特定需要。我国社会保障由“国家—集体（单位）”到“国家—社会—集体（单位）”的体制转变也是社会保障制度发展的必然趋势。

理念转变：从依靠国家、集体的保障理念转变为多主体的责任分担。新中国成立初期，由国家和集体承担社会保障责任，老百姓的生老病死、住房医疗等生活的各个方面完全由国家和集体包办，人们认为，作为“单位人”理应由集体对自己负责。这也与当时以国家机关和国有企业为组织形式主体、人员流动性极弱、劳动者终生制的就业方式相吻合。改革开放后，国有企业改革、劳动合同制的建立、农村承包责任制的推行，打破了劳动者终身制的“铁饭碗”，劳动者从“单位人”转变成“社会人”。同时，人们的主体意识、责任意识增强，劳动者不再仅依附于一个固定的集体，随着人员流动性的提高，集体不再承担组织实施社会保障事务的责任，社会保障制度原有的责任承担方式发生变革，逐渐建立起了责任分担机制，缴费成为享受相应社会保障待遇的前提条件。人们已经接受社会保障责任的分担方式，个人亦成为养老保险、医疗保险等社会保险的缴费主体，缴费是法定义务。个人和单位按照法定比例缴纳保险费，国家财政给与相应补贴。为调动主体的积极性，各保障项目也不再是完全免费。社会保障制度观念上的更新，破除了我国社会保障制度体系的发展与完善的观念束缚，为其奠定了思想基础。

模式转变：从“应急救济”型社会保障制度到“全民共享”新型社会保障制度。新中国成立后，面对落后的经济状况及百业待兴的社会状况，社会保障制度的目标仅仅是解决人们的基本生存问题。计划经济时期，城镇社会保障可以勉强维持居民温饱，农村社会保障以国家救济为主，主要是对受灾民众施以有限的救济及对特定群体的五保救济制度。在医疗卫生方面以农村合作医疗为主，尽可能满足农村居民的最低医疗需要。改革开放后，我国的社会保障水平伴随国民经济与社会发展进步呈现“水涨船高”的态势，特别是随着近十年来的发展，全国人民均能够通过社会保障制度安排合理地分享到国家发展的成果。

新中国中国社会保障制度之经验启示

坚持以人民为中心的根本立场。新中国成立后，中国共产党人继承并发展了马克思主义人民思想，在社会保障制度建设中始终坚持以人民为中心的根本立场。毛泽东同志提出“为人民服务”的思想指明了新中国成立初期我国社会保障制度建设的目标是满足人民基本物质生活需要。邓小平同志提出“三个有利于”使为人民谋利益成为衡量制度建设利弊的标准。在坚持以经济建设为中心的同时，大力发展社会保障事业，改善人民的物质文化精神生活，最终实现共同富裕。在社会保障制度建设中坚持“人民利益高于一切”，以人民的根本利益作为制度建设的出发点，以实现人民保障权益作为制度建设的落脚点。伴随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济逐步发展，江泽民同志提出“三个代表”重要思想，特别强调中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益，党和政府进行社会保障制度建设时要以人为本，以人民利益为优先。在党的十六大上，江泽民同志明确提出加快建设社会保障制度，履行“三个代表”重要思想，切实保障人民的利益，确保人民利益最大化。胡锦涛同志提出“科学发展观”的核心就是以人为本，在科学发展观指导下，我们加快建设社会保障制度，党的十七大报告中提出要让人人都享有基本的生活保障，著力保障和改善民生，使全体人民共享经济社会发展的成果，体现了“发展为了人民、发展依靠人民，发展成果和人民共享”的以人民为中心的理念。习近平总书记在党的十八届五中全会中正式提出“以人民为中心”的发展思想，他反复强调：“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。”[1]社会保障制度建设坚持以人民为中心，抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题，扎密扎牢民生保障网，让改革成果更多更公平地惠及全体人民。中国共产党领导人民群众全面建成小康社会，是以人民为中心的小康社会，是满足人民对美好生活的向往，这也正是“以人民为中心”发展思想的最直接最真切的体现。

切实贯彻公平、共享、可持续的价值理念。我国一直以来都坚持“公平优先、兼顾效率”的社会保障原则，从世界上尤其是发达国家社会保障体系的构建过程中可以看出，公平、正义永远是制定这项制度的初衷，只有实现公平、正义、可持续，才能充分发挥其制度功能。首先，维护公平是中国特色社会主义保障体系运行的使命。公平也是社会保障制度实施的核心基础，中国共产党在制度探索过程中，从人民的基本社会保障需求出发，增进人民福利水平，改善人民福利待遇，扩大社会保障范围，并不因性别、身份、地域和种族差异而有所歧视。其中公平的核心是通过制度顶层优化设计，通过社会保障的调节功能作用，实现起点公平，保障过程公平和结果公平。并将社会保障的待遇差距缩小控制在合理范围内，一方面实现了社会保障制度本身的公平，另一方面实现社会保障代际公平，让人民共享改革发展成果。其次，社会保障制度实施注重从人的基本生活需求出发，通过消除群体之间的身份等级差异，为每个人提供良好的社会环境，使其公平参与并接受竞争，充分尊重和保障人权。为了确保社会保障制度的实施效果，我国通过医疗保险、教育福利和失业保险、优抚安置等提供社会救助，通过社会生产资料再分配，缩小城乡收入差距。此外，随着社会保障制度日益完善，社会保障规模和范围都在增大，为了贯彻公平、共享、可持续的价值理念，中国共产党立足我国国情，在社会保障体系构建中竭力体现分配正义和程序正义，使人民在接受社会保障时更有尊严，体现了社会保障制度的正义性。社会保障制度在实施中，还体现制度程序设计正义理念，积极引进社会治理思路。通过政府、企业以及工会、个人等多方参与，对社会保障制度实施全过程加以监督，实现社会保障的多元化、社会化和可持续化。可持续发展是社会主义社会运行的核心要求，在构建中国特色社会主义保障体系时，随着我国社会主义市场经济不断运行，为了保障每个社会成员的基本权益，国家从社会保障基本操作层面入手，通过城乡统筹，为所有人谋福利，使全体成员能够实现全面发展，真正推动我国社会保障制度实现“公平、共享、可持续”。

依据生产力发展水平确定社会保障水平。马克思在《资本论》中指出，“经济基础决定上层建筑”，而社会保障制度作为一项重要制度，其制定与合理运行需要以经济建设为基础。新中国成立之初，我国经济发展水平十分低下，经济发展速度非常缓慢，再加上文化大革命的影响，国家经济一度出现倒退的现象，我国的社会保障制度也经历了从无到有、从不成熟到更加完善的过程。我们党始终根据生产力发展水平确定社会保障水平，合理调节各个时期的社会保障制度，牢牢把握每一次历史机遇，量力而行，尽力而为，不断进行制度创新，迎接每一次挑战。在党的十八大报告中，习近平总书记用“上了三个台阶”的排比来描述中国共产党在我国社会保障制度建设探索过程中所取得的历史成就。而这些成就的取得，与我国经济社会发展过程密不可分，我国综合国力的提升，国际影响力不断扩大，国际竞争力不断增强，GDP从世界第六跃居世界第二，这些成果为中国特色社会主义保障制度建设奠定了坚实的经济基础。

经济发展与社会保障制度发展是相互促进相互影响的过程，目前我国已经进入社会主义新时代，国情和社会矛盾均已发生了重要转变，但是我国依然存在严重的老龄化和资金匮乏现象，从我国的社会矛盾变化情况来看，中国特色社会主义保障理论所面临的客观环境发生了深刻变化，这些都决定了我国未来的社会保障结构和规模。另外，一个国家的社会保障水平还受历史传统、政治以及人口、文化等多种因素影响，实践证明，如果一个国家经济水平较高，政府在社会保障资金筹集和支付方面的能力就较强;相反，一个国家经济发展水平较低，政府在社会保障资金筹集和支付方面的能力就会受挫，从而会使人民的基本社会保障需求受到抑制。由此可以看出，我国社会保障制度是随着时代的发展而发展变化的，社会保障事业要想快速、持续、长久发展运行，必须遵循适应生产力发展这一原则，一心一意谋发展，使人民基本物质生活能够不断改善，从而为我国经济社会发展变化奠定坚实的物质基础，同时也为社会保障制度建设奠定良好社会环境，确保人民过上幸福美满、安居乐业的生活。

通过社会保障制度化解社会矛盾、实现社会稳定。社会保障制度体系是由社会救济、社会优抚、社会福利及社会保险等内容构成，这些内容在不同历史阶段所起的作用不同。但无论处于哪个阶段，通过总结我国对社会保障制度探索经验可以看出，社会保障制度的内容和实施初衷是保障人民基本生活需求，化解社会矛盾，实现社会和谐稳定。其通过保障人民基本生活水平，满足人民对物质和精神生活的追求，使人民过上了幸福美满的生活。邓小平同志提出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”[2]为了避免两极分化的现象出现，实现共同富裕，党中央推出一系列社会保障制度给予人民最基本的物质生活保障，保障人民的稳定生活。同时针对弱势人群制定最低生活保障等制度，解决其生活的基本问题。江泽民同志指出，“三个代表”重要思想是我国社会保障制度最根本的体现，党中央将人民的生活问题置于一个至高无上的位置，并将其作为党一切工作的出发点与落脚点，全力解决人民的生活与就业问题。在“十一五”时期，社会保障成为民生领域的关键词，胡锦涛同志提出，要不断扩大社会保障范围，使最低社会保障制度涵盖医疗、卫生和公共服务等领域，以此为人民创造一个幸福的生活环境。以习近平同志为核心的党中央坚持“守底线”、“抓重点”、“兴制度”与“正舆论”等原则，不断改变社会保障思路，为特殊困难群众提供生活救助，满足其最基本的生活需求，在2016年“两会”中，习近平总书记多次强调，要将脱贫攻坚作为我国“十三五”时期的头等大事来抓。党的十九大报告中明确指出，到本世纪中叶，实现全体人民共同富裕。通过完善的社会保障制度体系不断改善民生，保障全体人民的权益，坚持公平的分配方式，才能实现全体人民的共同富裕。

“民之疾苦，国之要事”，可以说，新时代化解社会矛盾，实现社会和谐穩定，需要坚决兜住兜牢“社会保障”这条民生底线。新中国成立以来，一代代中国共产党人奋发有为、不懈奋斗，从实践中总结历史经验，不断将中国特色社会主义保障事业全面推向前进，真真正正为人民做实事、解难题，实现了社会和谐与人民幸福，可见社会保障制度建设在民生领域的重要分量，关系到中国数千万计人民的利益福祉，更关系到我国2020年全面建成小康社会的目标能否顺利实现。

注释

[1]《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年，第697～698页。

[2]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第110页。

责 编∕马冰莹