国家为何因特定议题结盟？

摘 要 结盟作为国际关系中极为重要的现象之一长期得到普遍重视与广泛研究。事实上，结盟的形式与程度存在较大差异，国家之间不仅存在针对军事安全而缔结的进攻性同盟或防御性同盟，而且可能针对某项特定议题结盟从而达到各自的战略目的，比如伊拉克战争时期的多国联军、美国主導的“防扩散安全倡议”以及气候变化谈判中的“伞形集团”等。纵观国际社会发展历程，“议题联盟”现象具有内在和外在的生成逻辑与存在缘由，尤其是在冷战结束之后不断兴起。文章试图通过梳理国际政治中的议题联盟现象，提炼出国际政治中议题联盟的研究议程，从而回答议题联盟何以起源又何以扩散。

关键词 议题联盟 结盟 同盟 国际合作

国家间结盟现象不仅局限于军事安全，而且存在于针对某项特定议题，比如伊拉克战争中的多国联军、“防扩散安全倡议”以及气候变化谈判中的“小岛国家联盟”等。针对特定议题结盟的现象与传统军事同盟在内部协调、一致对外等方面具有共性，然而其内在特性以及与同盟的区别长期受到学界的忽视;自刘丰等学者注意到这一现象之后，国内学界关于该问题的研究逐渐兴起。

议题联盟，亦可简称为联盟（Coalition），也在不同场合被称为特定联盟（ad hoc Coalition）、意愿联盟或志愿者联盟（Coalition of The Willing）、志同道合者联盟（Like-Minded Coalition），是指国际行为体在特定时机、针对特定议题、基于共同的利益，联合志同道合者形成联合关系网络。议题联盟现象往往给人们带来很多困惑，比如为何轰轰烈烈的七次反法联军在击败拿破仑帝国之后迅速解体，欧洲没有进入一个所谓的“后反法联盟”时代，而是进入了五大国相互制约的“欧洲协调”时期。“9·11”事件之后，北约首次启动联盟宪章第五条宣布参加美国的反恐战争，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德对北约的军事效力却显得不以为然，“最糟糕的事情就是让联盟决定你的任务……应当是由任务决定联盟”，反而要招募一批符合美国意愿的志同道合国家，根据特定任务的需要，按照美国的规划与分工打造新联盟。特朗普政府全球战略的一大重要变革就是调整与盟友的关系，以安全承诺为要挟逼迫盟友提升军费开支、重谈经贸协定;同时，美国却仍然试图在WTO改革、封杀中国5G技术、压缩中国南海空间等议题上试图结盟制衡中国。另外，实践中存在某些国家之间在某些议题上对立、却在其他议题上结盟的现象，比如存在地缘政治矛盾的中印两国在气候变化谈判中作为基础四国成员时常保持立场一致。针对上述现象，本文致力梳理国际政治中的议题联盟现象，提炼议题联盟的研究议程，尝试回答议题联盟现象的起源及其在冷战后大范围扩散的动力，从而揭示议题联盟的普遍规律。

一、文献回顾

同盟（Alliance）是国际关系中的重要现象，学术界围绕同盟的定义、同盟的起源、同盟的管理、同盟的瓦解等问题展开了大量的讨论。冷战结束后，和平与发展势头上升，国家间缔结同盟的动力弱于冷战结束以前，以北约为代表的同盟机制面临功能转型、成本分担等现实挑战，准同盟、战略伙伴等手段同样可以用来维护国家安全。其中，针对特定议题结盟的现象以不同的方式受到一些学者的关注。

对“coalition”这种联盟形式的专门研究始于国内政治学领域。威廉·赖克（William H. Riker）从国内政党联盟现象提炼出“最小获胜联盟”（minimal winning coalition）理论，认为联盟组建的最佳规模是刚好足够获得议会选举的最低值，如果联盟规模过大，胜选联盟内的每个政党所分得的政治利益就会缩小。赖克将这一现象推及至国际政治领域，认为国际联盟的理想规模同样是确保获取胜利的最小规模。

在国际政治领域，有学者注意到，围绕特定议题的结盟行为可能会影响议程设置与秩序变迁。理查德·曼斯巴赫（Richard W. Mansbach）和约翰·瓦斯克斯（John A. Vasquez）提出研究国际政治中的“议题范式”，斯蒂芬·利文斯通（Steven G. Livingston）进一步指出国际行为体构建全球议程的重要切入点包括全球知识生产、跨国网络与媒体、重要国际组织与机制、国际会议与联盟（Coalition）等外交活动。韦宗友认为国际议程设置是国际权力博弈的“第二张面孔”，议程设置过程中试图发挥主导作用的行为体或者希望发起新议程的行为体，如果能够建立范围广泛的议题联盟网络，将会提高其影响国际议程的可能性。朱莉娅·摩斯（Julia C. Morse）与罗伯特·基欧汉提出的“竞争性多边主义”涉及议题结盟的现象，他们认为行为体对当前国际机制与规则不满时，往往结成“竞争式多边合作”替代或抗衡现有机制，其主要方式为机制变更与竞争性机制创建。 由此，围绕特定议题的合作问题愈发引人关注，但合作的方式可能是结盟也可能是结成非正式集团或非正式制度。当今此类非正式集团或非正式制度有很多，像G7、G20、“核物质多边出口控制机制”等等，但是“非正式”这个特征仅仅是描述某项合作的制度化水平，至于某些合作是否具有结盟色彩却并未涵盖。

于是，有学者运用“意愿联盟”“临时联盟”“联合阵线”“功能性联盟”等概念专门分析“围绕特定议题结盟”的现象。比如，时任美国国务院政策规划署主任理查德·哈斯（Richard N. Haass）提出，意愿联盟（Coalition of the Willing）是美国外交的四种主要方式之一，其优点是发挥集体力量的优势，提升美国行动自由程度，提升美国行动合法程度;缺点是不具有遏制效果，联军缺乏共同装备，同样存在内部的相互制衡状况。贺平分析了全球治理中的“意愿联盟”， 集中在议价博弈领域的议题联盟，而没有关注行动类议题联盟。他认为意愿联盟更关注“低阶政治”，带有功能主义或实用主义特点;特定议题的利益相近而非国家整体的利益相近是组成联盟的关键。他认为关于意愿联盟存在三种误解：意愿联盟未必没有合法性;未必只是弱者的武器;与相关机制存在“退出”、“呼吁”、“效忠”三种关系方式。刘丰将coalition翻译成为“联合阵线”，通过与同盟（alliance）的比较，认为联合阵线具有涉及议题的广泛性、非正式性、临时性以及成本分担的灵活性等特征。他认为军事领域的“联合阵线”已经成为冷战后美国海外军事行为的主要方式，利于克服集体行为困境，成本分担更易达成一致，替代安理会提供合法性支持;众多国家愿意追随美国的主要原因是当前的国际政治结构以及美国主导的等级体系。孙德刚使用“功能性联盟”概念指涉多动机、临时性、非正式、多主体、阵线模糊、利益导向的结盟行为并分析了中东地区功能性联盟的案例。此外，国家间就特定议题结盟的现象同样发生在国际谈判中，如阿姆瑞塔·纳利卡（Amrita Narlikar）等学者对于自由贸易谈判等领域的联盟现象、联盟策略、联盟效力等问题的研究。

部分学者同本文一致，认为应当使用“议题联盟”概念分析此类现象。夏立平等学者在追踪美国南海政策时发现美国政府针对南海问题也存在组建议题联盟、集体制约中国的现象;他们注意到特朗普政府将建立南海“议题联盟”作为其印太战略的一部分，其举措包括界定联盟目的、拉拢联盟成员、突出联盟主题、确立联盟行动等内容。王存刚认为新兴大国可以利用议题联盟的形式参与全球治理，并且分析了议题联盟的一般特征，认为议题联盟与同盟之间可以相互转化。王存刚的文章篇幅比较精炼，有待进一步深化详细的理论与实证研究。

学界同仁对特定议题结盟现象的注意为本文的研究奠定了基础，然而上述研究缺乏一个整体的概念框架对国家间就特定议题结盟现象做出界定，其最大的不足就是缺少将议题联盟的类型做出有力的区分;其次，大量的个案研究往往聚焦于特定议题联盟形成的原因、过程与结果，缺少在宏观层面对议题联盟的起源问题进行探索;第三，冷战后议题联盟大量兴起的现象往往在讨论制度复杂性、制度碎片化等文献中述及，缺少对其规模扩散的原因及影响的专门论述。循此思路，本文的第一部分梳理议题联盟现象并建立其概念框架，第二部分讨论议题联盟现象的起源并结合案例分析，第三部分展现议题联盟现象在冷战后广泛扩散的原因及影响，最终为丰富结盟研究与中国外交行动方案得出结论。

二、国际政治中的“议题联盟”现象

国际关系有诸多现象，人们知其存在却难以界定。议题联盟由于时常与同盟（alliance）相混淆，往往又具有非正式性与灵活性特征，其外在形式与适用场合具有广泛性与多样性，因而极难与签订正式盟约或者具有稳定战略目标的同盟一样进行明确的统计与研究。本文尝试结合不同议题联盟之典型代表，界定议题联盟的内涵与特征，划分出不同类型的议题联盟，为理解议题联盟现象奠定基础。

（一）何为议题联盟

至少从迈锡尼国王阿伽门农召集希腊联军发起特洛伊战争开始，区别于传统同盟的战时联盟就开始引起学者们的注意，包括赫赫有名的七次反法联军、国际反法西斯统一战线、朝鲜战争中的“联合国军”、海湾战争中的多国联军……学者们在泛指这类临时结盟行动时，不约而同地使用了一个单词指代它们——（议题）联盟（Coalition）。事实上，围绕某项议题的联盟行为不仅存在于军事领域，还广泛分布于各项议题，例如“不结盟运动”、“七十七国集团”，以及冷战后美国发起的“防扩散安全倡议”、“区域海洋安全倡议计划”、“全球海洋伙伴倡议计划”。此外，多边进程中同样存在结盟现象，例如自由贸易谈判进程中的凯恩斯集团、十国集团、二十国集团和气候变化进程谈判中的“小岛国家联盟”、非欧盟发达国家集团、伞形集团、基础四国等等。（见表1）

本文首要的任务之一就是对分散在各领域、各学科中的“Coalition”概念进行梳理，提炼出国际政治领域中“Coalition”的概念。本文认为，针对“Coalition”指涉特定领域而非全方位合作的特点，在中文表述中应当统一定名为议题联盟（Issue Coalition），它是国际行为体在特定时机、针对特定议题、基于共同的利益关切，联合志同道合者形成的联合关系网络，其主要特征如下：

1.非正式性。议题联盟不以正式的法律条约规定成员的权利与义务，也不以正式机构协调联盟合作。非正式性能够降低行动成本，联盟成员享有较大自由程度，便于联盟倡导者组建联盟以及扩大联盟范围。非正式性使此类合作可以联合“异质”成员，例如俄罗斯也在2004年5月宣布加入美国主导的防扩散安全倡议，这对提升此类合作的政治影响具有很大的帮助。另一方面，非正式性能够消解同盟机制中的“被抛弃”与“被牵连”的困境

Glenn H Snyder. The Security Dilemma in Alliance Politics[J].  World Politics， 1984， 36（4）： 461-495.，使联盟的运行与管理成本相对较低。当然，非正式性所蕴含的工具理性难以实现捏合成员集体认同的建构性，不容易限制联盟成员对其他战略工具使用，成员如果想退出联盟也比较容易。

2.灵活性。在非正式性基础上，议题联盟可实现动态调整，成员义务也可适当增减，联盟合作可以迅速缔结也可迅速终止。比如，小布什政府通过组建“倒萨”联盟绕过联合国安理会和北约这两项制度安排，实现了推翻萨达姆政权的既定计划。联盟主导国可以灵活掌控联盟合作的范围與规模，因而该合作形式具有较高的弹性，不排除共同威胁出现后升级为正式的同盟机制。比如第二次希波战争后期，在斯巴达退出希腊联军后，雅典联合其他希腊城邦组建了正式的提洛同盟，该同盟成为日后雅典控制希腊地区、参加伯罗奔尼撒战争的重要工具。

3.外部导向。国际关系中，集团合作可以采取内部导向也可以是外部导向，内部导向意味着集团主要目的是对成员间互动进行内部协调，通过规则与规范实现相互制约促进各方合作;外部导向的含义是集团合作主要目的是通过聚合行为体能力与资源对外部行为体施加影响。议题联盟具有鲜明的外部导向，意味着议题联盟与多边主义有着很大的区别，前者往往针对明显的竞争对手或敌人，对行为体进行选择性地吸纳。例如作为地区一体化机制的欧盟属于内部导向型机制，但是在气候变化谈判中，主要欧盟国家由于立场一致或相近因而形成了同其他国家集团针锋相对的议题联盟。

4.议题导向。议题联盟是联盟成员为增进特定议题利益、使该议题治理与行动方式符合自身偏好而组成。议题联盟专注于某一项或者某一类议题，它并不致力于提升成员之间在政治、经济、安全等综合领域的全面合作。这也意味着议题联盟不全以国家间战略关系作为基础，同属北约的美国与欧洲多数国家在诸多领域分属不同阵营;在气候变化领域同属一个阵营的巴西与中国，在人民币汇率上却存在较大分歧。

由此，本文认为议题联盟的本质是国际行为体在特定时机下针对特定议题所进行的权力资源的动员与配置。在既定历史条件下，行为体各自掌握的权力资源是相对固定的，然而不同议题层面的挑战与威胁却是动态发展的，应对威胁与挑战的方案却又往往各不相同。这些动态发展的新态势迫切需求国际社会成员将各自的权力资源集中起来，共同应对变化了的国际形势，优先处理重要程度大幅上升的某些议题;具有共同关切的行为体也需要将彼此的权力资源集中起来，战胜处理该议题的其他方案;尤其是力图在某议题有所作为的大国，需要对各类资源进行动员，按照领导国家的偏好对权力资源进行有效配置。

（二）议题联盟的类型

学者们大多根据议题领域将其划分为军事类、政治类和经济类三种类型。本文尝试以议题属性和联盟方式为依据进行另一种联盟类型的划分。首先，突发性议题的解决需要各国在有限时间内做出快速的外交与行为反应，此类联盟可以称之为快速反应型联盟。需要进行长期协作的议题存在另外两种议题联盟：一是替代或补充既有制度工具、联合志同道合国家实现规则塑造的联盟，可称之为常态行动型联盟;另一种是在国际制度内部形成的与其他竞争者进行讨价还价的联盟，可称之为议价博弈型联盟。

在应对突发性事件中，诉诸单边行动可能会带来高昂的战略成本，而既有制度工具要么在条约中没有就新任务的执行做出规定，要么在功能上缺乏有效应对新兴挑战的内容设计，或者在决策上拖延行动的进行。临时组建的多国联军是快速反应型议题联盟最为突出的体现。冷战结束后，美国多次组建或参与多国联军，包括海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争以及打击伊斯兰国等联合作战行动。除了美国以外，其他国家也曾组建过多国联军，比如法国就曾积极主动地组建利比亚战争中的多国联军而不愿过度依赖北约机制;沙特近年来也在中东组建了两次多国联军，一次是在也门的胡塞武装力量于2014年9月发动政变之后，  另一次是面对伊斯兰国等恐怖主义与极端主义带来的威胁组建了一个由34个国家组成的打击伊斯兰国军事联盟。应当指出，除了组建多国联军以外，快速反应型联盟还有其他一些形式，比如针对俄罗斯“毒杀”所谓双面间谍问题，英美牵头23个西方国家联合驱逐俄罗斯外交官的联合行动，以及美国策动G7成员国加澳大利亚围绕“南海仲裁案”对华施压的联合行动。

常态行动型联盟是围绕某项或者某类议题，回避正式的制度建设，拉拢立场相同、利益互补或价值相近的国家组建联盟开展常态协调与行动。此类联盟发起的动力或者是该议题出现了新态势与新挑战，包括其关注程度不断跃升以及新威胁方式与行为的出现;或者是原有的制度工具对该议题应对手段的限制、制度建设中存在的漏洞以及原有制度效力的退化以及制度变革的高昂成本;该联盟组建的直接动力往往是联盟发起者的理念发生了重大调整。1961年9月结成的“不结盟运动”便是以反对殖民主义、种族主义、霸权主义并且建立更加公正的国际政治与经济秩序为主题的议题联盟。冷战结束后，美国小布什政府执政期间提议组建多个常态型议题联盟，包括依靠海空领域的拦截实现反扩散议题的“防扩散安全倡议”，对跨境海洋威胁进行识别、监察与拦截的“区域海洋安全倡议”，联合各国海军作战部队、海岸警卫队、海洋执法力量以及跨国航运从业者打击跨国性海洋威胁的“全球海洋伙伴倡议”等。

第三种议题联盟是议价博弈型，其功能是确保行为体在多边进程中最大限度地壮大博弈力量，实现自身利益与偏好。议价博弈型联盟一般有两种：进取型（Winning Coalition），它以推进某一多边进程按照联盟成员的利益与偏好得以实现为目的;阻滞型（Blocking Coalition），它在难以完全实现自身偏好的情况下以阻止某一多邊进程的实现为目的。进取型联盟以凯恩斯集团为代表，成员包括澳大利亚、阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、匈牙利、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新西兰、泰国、乌拉圭、斐济和加拿大，该联盟强烈反对美欧农产品补贴政策，要求撤销贸易壁垒并且加快推进农产品贸易的自由化。阻滞型联盟以气候变化谈判中的伞形集团为代表，其成员大致包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、冰岛、挪威、新西兰、俄罗斯和乌克兰等国家，反对《京都议定书》中规定的减排标准，坚持要为发展中国家设置具有法律效力的减排目标，在多次气候变化谈判中施加阻力。

（三）议题联盟的功能

议题联盟发挥作用主要通过两种方式：内部联合和外部效应。从内部联合而言，议题联盟通过简化程序、力量动员、框架构建三种机制实现合作水平的提升。由于非正式性、灵活性等联盟特征，议题联盟可以回避繁琐的制度条约所形成的束缚，例如美国采取多国联军的形式就无需通过北约协商一致的决策过程，快速开展联军行动。力量动员不仅意味着更多的资源贡献联盟行动，它还贯彻联盟领导的利益偏好与联盟成员的自主贡献原则，同时还具有为联盟方案进行合法性背书的意义。框架构建是确立联盟行动的范围、原则、立场、方案、策略和内部秩序等方面，比如特朗普政府在中东地区打造“护航联盟”的重要步骤就是确立以制衡伊朗威胁为根本目的、选定关键成员、确立以商业护航为突破口，在中东关键海域与通道展开联合军事、政治、情报合作。

从外部效应而言，议题联盟通过对现有制度工具的规避、补充、塑造、颠覆四种方式产生影响。制度规避是为了摆脱制度工具对行动自由的限制，例如小布什政府绕过安理会对伊拉克展开联合作战。制度补充是为了弥补制度漏洞或空白采取议题联盟的合作方式，例如在美国看来“防扩散安全倡议”是对现有国际制度缺乏反扩散制度规定的补充方式。制度塑造是利用议题联盟推动或阻挠制度进程与规则的方式，例如1996年到1998年关于缔造国际刑事法院的谈判中，加拿大等国家和国际组织组建的议价联盟推动建立一个拥有独立检察官与司法权的国际刑事法院。制度颠覆是议题联盟在理论上可能具有架空或推翻既有制度工具的战略可能性。

由此，议题联盟的功能相对于同盟机制与多边机制具有某些优势。首先，议题联盟可以相对克服 “被抛弃”与“被牵连”的同盟困境、正式机制对行动自由的限制以及多边主义中“集体行为的困境”，提高合作效率。其次，议题联盟可以超越成员国的战略关系，能够最大限度集中所有可以团结的力量实现某项议题的合作。比如“防扩散安全倡议”虽然首先服务的是美国的反扩散利益，但仍可以在2004年5月正式纳入俄罗斯成为联盟成员。第三，呈现“多边主义”的假象，为联合行动提供合法性支持，例如2003年美国在安理会和北约的双重反对之下，拉拢多国联军投入伊拉克战争。

三、议题联盟的起源

尽管议题联盟具有上述功能优势，但这并不能自动回答议题联盟何以起源的问题。在此，本文尝试解决的问题不是解释某一特定议题联盟如何起源的问题，而回答是普遍意义上议题联盟的起源问题，即议题联盟现象为何在国际政治舞台反复出现？

（一）议题联盟的起源

如果考察单一议题联盟的个案，简单的经验分析可能容易从共同利益、行为体偏好、成本收益等角度分析。比如分析美国冷战后的联合军事干预，学者们侧重从绕开联合国授权、弥补合法性缺失、方便行动指挥等角度论述;再比如分析气候变化谈判中的“基础四国”集团，学者们侧重从中、印、巴、南成员国坚持“共同但有区别的责任”、平衡新兴经济体发展需要的共同利益分析联盟形成的原因。但是从宏观角度探讨不同类型议题联盟反复重现的原因，不得不超越具体的联盟形成原因，探讨联盟形成的普遍机制。在此，本文综合广泛议题聯盟生成案例，尝试从“供求关系-联盟领导”框架出发，提出两项假设：

1.议题联盟往往起源于议题需要与既有制度的供需失衡

如果行为体关于某议题的利益主张可以在既有制度框架内自动实现，那么就没有针对该议题组建联盟的需要。当行为体对特定议题的利益诉求与既有制度的需求供给失衡时，议题联盟就具备了生成需求。详细来说，议题需要与制度供给失衡的状况主要有以下几种情况：第一，制度空白，即国际社会面临的突发性威胁与挑战，超越了既有制度的认知与应对能力，国家之间具有了打造新的议题联盟加以应对的紧迫性;第二，制度漏洞，即国际制度在面临国际社会变迁进程中没有相应补足应对某项议题的能力;第三，制度约束，即国际制度对于某些希望依照自身偏好快速解决问题的国家施加了行为与规范等方面的诸多限制，或者从根本上否决了一些国家行动方案的合法性;第四，制度纷争，即应对某项议题的制度内外存在多种不同立场、不同主张的应对方案，导致制度进程呈现多集团竞争的局面。

2.高成本议题联盟需要强力联盟领袖，低成本议题联盟仅需利益相近

由于议题联盟具有非正式性、灵活性和议题导向等特征，所以议题联盟相对于同盟、准同盟以及战略伙伴其整体的合作成本相对较低。但是观察议题联盟内部的不同类型与议题，议题联盟的成本仍有高低之分。所谓高成本议题联盟是联盟成员需要付出较高成本、联盟功能需要具备一定规模与质量的议题联盟，包括快速反应型联盟、常态行动型联盟以及议价博弈型联盟中的“进取型”联盟，此类联盟需要强有力的联盟领袖招募联盟成员、制定联盟框架与行动方案、扩大联盟影响、塑造国际议程。与之相对，议价博弈型联盟中的“阻滞型”联盟是主要的低成本议题联盟，因其联盟目的主要不是为了推动某项议题的制度进程实现快速突破，而是为了阻挠某项议程的达成或者是在自身主张未得到满足之前不急于推进某项议程。阻挠或延缓某项国际进程奉行“最小获胜原则”，即利益相近的国家采取相互协调即可，无需过度考虑联盟合作的强度与规模。

因此，本文认为议题联盟起源于议题需要与既有制度的供需失衡，高成本联盟需要强力联盟领袖，低成本联盟仅需利益相近。为了更好地说明上述假设，下文将通过伊拉克战争中的多国联军、“防扩散安全倡议”、气候变化谈判中的“伞形集团”与“雄心壮志联盟”四个案例加以验证。其中，案例选择的考虑一方面为了覆盖议题联盟的三种类型，另一方面是涵盖高成本议题联盟与低成本议题联盟的区别。

（二）案例分析

1.伊拉克战争中的多国联军

2003年3月20日，美国依靠临时招募的多国联军对伊拉克发动了军事行动。从议题需求的角度来看，“9·11”事件冲击下，美国对伊拉克的威胁认知极大地塑造了美国的动武决心。“9·11”事件一方面冲击了美国的战略心理，令美国的安全感变得极为脆弱;另一方面改变了美国的威胁认知，即恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散和“流氓国家”是美国的首要威胁;同时令美国的决策变得急促而短视，布什总统在2002年西点军校演讲中就曾提到，“如果等到威胁全部做实以后再出手，那就来不及了。”由此，美国认为伊拉克具有这三种威胁结合的特征并且这种威胁正变得迫在眉睫。美国指责萨达姆政权犯了三大罪：萨达姆的独裁政权是邪恶的，对内镇压什叶派人士和库尔德人，对外侵略科威特;萨达姆政权和恐怖主义组织有染;萨达姆政权正在发展大规模杀伤性武器。在高估威胁的同时，美国又低估了行动成本，因为海湾战争时期多国部队的行动非常顺利，同时伊拉克已经被制裁了10年，美国乐观地认为取得战争胜利并不需要太大的难度。因此，美国决意发动推翻萨达姆独裁政权的战争。

然而美国的议题需求与既有制度供给出现了失衡，无论在同盟伙伴层面、美欧关系层面还是在全球层面。2003年1月22日，德国和法国首脑在庆祝《爱丽舍宫条约》签订40周年之际，发表声明呼吁和平解决伊拉克问题。1月30日，欧盟外交事务高级专员索拉纳指出，美国如果对伊拉克发动预防性战争，将违反国际法的相关规定。包括加拿大、比利时、奥地利、卢森堡、希腊等北约国家也都公开反对美国立场。在联合国层面，美国的动武要求也四处碰壁。联合国安理会于2002年11月8日通过1441号决议，强调这是伊拉克履行核查义务的“最后机会”，但并未授权美国动武。2月24日，美国、英国、西班牙提交新的决议草案，要求获得安理会授权。美国本以为可以争取拿到安理会9票以上的赞成票，并向俄、法、中施压，要求他们不要投否决票。但是外交局面却出乎美国的预料，原本保持中立的6个国家立场没有明显转变，俄、法、中三国的反对却越来越强烈。于是，美国获得联合国动武授权的希望也就此破灭。

在获取北约和联合国支持无望的情况下，美国转而寄希望于组建“倒萨”联盟来缓解政治上的不利局面。2003年3月18日，鲍威尔宣称美国领导的“倒萨”联盟已经有45个国家，其中有30个国家公开支持美国进军伊拉克，另有15个国家不希望公开他们的名字，但是会提供诸如开放领空、开放基地这类的支持。3月19日，布什总统宣布，“超过35个国家提供至关重要的支持——从提供海军和空军基地到提供情报与后勤支援，以及作战单位的加入”。3月20日，美国及其领导的多国联军向伊拉克发动代号为“震慑”（Shock and Awe）的空袭，伊拉克战争正式打响，此时美国宣布，公开支持美国的国家已经超过40个。27日，美国政府正式发表了一个新闻稿，公开了包含49个成员的联盟名单。

无论在联盟动员阶段还是在联军行动阶段，美国都发挥了领导角色。为了提升联盟合法性，美国不仅极力凸显英国的作用，积极鼓动没有坚决反对美国动武的传统盟友，而且不惜动用外交与经济资源将一系列并非传统安全伙伴的中小型国家纳入联盟名单，包括所罗门群岛、密克罗尼西亚、马绍尔群岛、汤加、帕劳等太平洋岛国，以及非洲的乌干达、卢旺达、厄立特里亚，还有中南美洲的多米尼加、萨尔瓦多、巴拿马、洪都拉斯等国家。在联盟动员过程中，美国付出了一定的成本，包括提出向土耳其提供60亿美元的援助和240亿美元的贷款。在联军行动过程中，美国也承担了较大的部分，包括由中央司令部司令汤米·弗兰克斯将军领导联军行动，建立联军地面部队司令部，划设6大防区，并在行动初期提供了联军82.6%的兵力。随着战事推进，美国在付出伤亡代价的同时，还要承担安抚联军成员、应对成员退出、接触北约与联合国参与战后重建等工作。

2.“防扩散安全倡议”

2003年5月31日，美国总统布什宣布发起“防扩散安全倡议”，意图超越国际法和国际规范，对威胁美国安全、疑似运载大规模杀伤性武器及其部件的船只进行公海核查与拦截。从议题需求而言，反恐战争之后美国对所谓“流氓政权”与大规模杀伤性武器扩散的结合做出了严峻判断。2002年12月9日“小山号”事件爆发，西班牙海军在阿拉伯海拦截并检查了“小山”号货轮，发现了15枚 “飞毛腿”导弹、23个装载硝酸（助推燃料）的集装箱和85桶化学制剂，这一事件成为打造“防扩散安全倡议”的导火索。

美国于是产生了在公海核查、拦截、扣留运载大规模杀伤性武器船只的议题需求，该项需求与既有制度供给同样面临供需失衡。现有国际规则对于所谓自由拦截行为做出了限制，对大规模杀伤性武器运载工具的核查与拦截也存在一定的空白与漏洞。第一，《联合国海洋法公约》第110条关于登临管辖权限的规定，可以在公海进行登临检查的状况只包括海盗行为、奴隶贩卖、从事未经许可的广播、没有国籍这四种情况，并不包括运输大规模杀伤性武器。第二，《联合国海洋法公约》第17条规定了无害通过权，第19条列举了12种非无害通过的情形，运输大规模杀伤性武器不在管辖范围之内;第23条规定，“外国核动力船舶和载运核物质或其他本质上危险或有毒物质的船舶”在“持有国际协定为这种船舶所规定的证书并遵守国际协定所规定的特别预防措施”情况下仍然享有无害通过权。 第三，《联合国海洋法公约》规定了船旗国管辖权限，第96条规定“由一国所有或经营并专用于政府非商业性服务的船舶，在公海上应有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权”。同上。 此外，包括《联合国海洋法公約》、《国际民用航空公约》、《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》和《关于制止非法劫持航空器的公约》等国际公约同样没有对公海上空运载大规模杀伤性武器的飞行器进行拦截的有力授权。包括《核不扩散条约》在内的一系列核不扩散机制也没有对美国的拦截意图进行明确的规定。

由此，美国意欲打造一支针对疑似大规模杀伤性武器运输进行联合监控、拦截、核查与扣留的常态行动型联盟，并且承担了主要的领导角色。首先，美国政府通过国内行政力量的动员，将打造“防扩散安全倡议”工作上升为政府主要工作议程。在最高决策层的决心之下，时任国家安全事务助理康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）、负责防扩散事务与国际安全的副国务卿约翰·博尔顿（John Bolton）的支持之下，由时任国家安全委员会负责防扩散事务的高级官员布兰登·梅里（Brendan Melley）牵头组织跨部门的拦截政策次级协调委员会（Sub-Policy Coordinating Committee）讨论打造议题联盟实现海上拦截问题并起草了方案。其次，美国政府积极并且分步骤地在国际社会进行联盟动员。2003年5月31日，小布什总统在出访波兰时发表演讲，正式宣布成立“防扩散安全倡议”。在此期间，美国不断同核心盟友接触并动员其参加联盟倡议。6月12日，第一次“防扩散安全倡议”国际会议在马德里举行，美国、英国、澳大利亚、日本等国代表参加，与会的11个国家组成了“防扩散安全倡议”的核心小组并发表主席声明，初步表达了反扩散联盟的目的、原则与合作方式，呼吁G8等国际多边平台讨论反扩散事宜，积极欢迎世界各国加入防扩散安全倡议。此后又通过7月份在布里斯班召开的第二次核心小组会议、9月份在巴黎召开的第三次核心小组会议和10月份在伦敦召开的第四次核心小组会议，“防扩散安全倡议”的联盟框架基本成型并且立即展开了情报分享、拦截演习、规则制定等工作。

3.气候变化谈判中的“伞形集团”

伞形集团是气候变化谈判中以美国为代表的一部分立场相对消极的发达国家，由于其基本成员包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、冰岛、挪威、新西兰、俄罗斯和乌克兰，在地图上呈现一支雨伞形状因而得名。其前身是除欧盟以外工业化国家组成的谈判联盟“非欧盟发达国家集团”（JUSSCANNZ），反对欧盟减排方案，反对强制性减排协议。长期以来，伞形集团同欧盟为代表的部分发达国家以及同77国集团+中国、基础四国等发展中国家集团展开博弈。该议价联盟属于发达国家当中的少数派，推动气候变化进程的意志相对较弱，对于自身应当承担的国际责任态度消极，属于典型的“阻滞型”联盟。

伞形集团的形成与维系主要依靠的是相似的谈判利益。在减排目标方面，伞形集团不愿接受《京都议定书》，不仅美国没有加入《京都议定书》，加拿大也没有完成第一阶段的减排指标。伞形集团国家希望根据自身的利益设定减排基准年份，反对制定量化减排目标和时间表。进入后京都时代之后，伞形集团国家坚持自下而上的方式，主张由发达国家自己提出减排目标作为推进气候谈判的基础。其次，伞形集团国家坚持要为发展中国家设置具有法律效力的减排目标。伞形集团国家普遍认为，当前许多发展中国家的工业化进程排放大量的温室气体，如果他们不承担减排义务，国际社会的减排效力将会大打折扣。他们认为将《联合国气候变化框架公约》分成“附件1”国家和“附件2”国家违反国际公平与公正的原则，主张所有国家都应承担共同的责任。 第三，关于对发展中国家的援助方面，伞形集团国家原则同意向发展中国家提供资金与技术支援的规定，但是伞形集团国家的资金援助的进程充斥拖延、闪躲的现象，并且没有明确的分摊标准。第四，关于后京都时代《京都议定书》的法律效力问题，伞形集团国家整体上持消极态度。美国和加拿大都主张抛弃《京都议定书》，重新制定一项全球气候治理的框架条约，在实现主导谈判格局的同时降低自身的减排成本。澳大利亚和日本没有直接主张抛弃《京都议定书》，但是他们提出，要么对《京都议定书》的附件国家规定进行修订，要么基于《京都议定书》制定一个崭新的、包括所有主要经济体的减排责任条约。俄罗斯的立场比较暧昧，因为其既希望提升温室气体的排放空间，又希望保留《京都议定书》关于排放权交易的规定。

4.气候变化谈判中的“雄心壮志联盟”

“雄心壮志联盟”是由欧盟发起的一个谈判联盟。该联盟正式出现在2015年巴黎气候变化大会的尾声，因其提出了四项颇具雄心的目标而闻名世界：“巴黎会议应当缔结一份具有法律效力的协议;协议应当设置长期的、清晰的、科学的处理全球变暖的目标;建立一项每五年审查成员国排放承诺的机制;创建一个追踪各国实现减排目标进程的综合检查系统。”由此可见“雄心壮志联盟”是旨在推动气候变化谈判达成协议的“进取型”联盟，该联盟需要实现足够的规模与多样性因而需要强有力的联盟领袖。

欧盟承担了这一领袖，这源自于欧盟在哥本哈根会议中的“失落”。在那次会议中，欧盟不仅未能实现其削减温室气体排放的基本主张，而且还被美国冷落在闭门会议之外，成为《哥本哈根协议》缔结过程中的旁观者。此后，欧盟加强了内部治理与外部协调，同众多国家和国家集团就德班会议展开密集的磋商。2015年5月17日，欧盟代表卡内特委员和挪威代表主持召开了一次内部对话会议，参会人员还包括来自安哥拉、马绍尔群岛、德国、格林纳达、圣卢西亚、英国、赞比亚、哥伦比亚、智利、墨西哥和瑞士的代表。会议讨论关于未来氣候协议的长远愿景，提出了5年盘点计划并且希望建立透明的问责机制。马绍尔群岛外长托尼·德布鲁姆（Tony de Brum）同样发挥了重要的领导作用，他与卡内特委员在长达一年的时间里多次就“雄心计划”展开协商。为了进一步组建联盟，卡内特委员访问巴布亚新几内亚、摩洛哥、安道尔、巴西等国家，兜售“雄心计划”的减排理念。至2015年11月，卡内特已经争取到80多个国家加入该联盟之中，此时该联盟被命名为“雄心联盟”（Ambition Coalition）。在11月召开的巴黎气候大会部长级筹备会议时，美国代表开始同“雄心联盟”进行接触，这种接触一直持续到11月底正式召开的巴黎气候峰会。最终，美国在巴黎峰会期间加入该联盟并且提议将联盟名称改为“雄心壮志联盟”（High Ambition Coalition），12月9日联盟国家宣布希望推动一份具有法律效力的协议，希望将全球气温上升幅度限定为1.5度，制定清晰的减排路径，引入每五年一次的审查机制。尽管《巴黎协定》的最终文本没有全部采纳“雄心壮志联盟”的主张，但是在“雄心壮志联盟”的施压之下，《巴黎协定》仍然在德班会议的基础上迈出了一大步。

四、冷战后议题联盟的广泛兴起

多类型议题联盟的大量涌现相则是当今时代变迁的一项产物。广义上的“国际体系变迁”与“制度工具变迁”彼此形成的相互制约可以解释冷战后议题联盟广泛兴起的动力。

（一）冷战后议题联盟兴起的体系动力

首先，当今世界正在经历深刻的权力变迁，包含权力转移以及权力流散。 冷战结束后，国际格局由两极格局经美国主导的“单极时刻”再到今天的“一超多强”格局，正趋两极或多极方向发展， 以及从国家向非国家行为体的权力流散，包括各种类型的非政府组织、跨国公司、恐怖组织、犯罪组织以及一些特殊的个人也日益活跃在国际舞台并发挥重要作用。冷战后权力变迁对议题联盟的广泛兴起具有三大作用。第一，两极格局的终结消除了军事上的集团对立。地缘政治斗争的烈度大大低于冷战时期;共同敌人的消失降低了盟国对美国的安全依赖;安全议题对其他议题的优先程度相对降低，有助于传统安全利益格局与非传统安全利益格局乃至经贸利益格局出现浮动，更有利于“议题导向”外交与行为网络的出现。第二，议题联盟的广泛兴起是当今行为体多元化、议题多样化、利益分散化的直接反映。随着后发国家的发展壮大，影响国际进程的行为体数量急剧增加，几乎所有国际进程的利益格局愈发分散化。第三，单一领导模式越来越难以适用。当前，美国的力量优势正全面下降，国际事务的领导成本愈发上升;组建议题联盟通过自下而上塑造国际议程是其重要表现，依靠小范围的议题联盟维持或者扩展自身利益成为大国更加务实的一种办法。

其次，全球化进程进一步提升全球相互依赖。这意味着进入国际议程的议题与领域不断扩展，促进了国家行为的“议题导向”。冷战后国际议程大幅增加，安全概念从“单一维度”向“多重维度”转向，军事议题与其他议题之间的等级关系逐渐降低。 第二，国家间关系日益复杂，敌友关系日益模糊，合作对象与对手的划分要看具体议题与情况。例如在WTO农业谈判中，作为农业出口大国的阿根廷与注重农业保护的印度在农产品出口上立场相左，但为了共同应对美欧协调、打开发达国家市场，两者共同成为WTO谈判中G20的重要成员。第三，全球化加速国家间关系网络的互动频率，国家间关系的流动性加快彼时的盟友未必一定会是此时的盟友，仍要看具体议题的动态发展。比如，为了推动“共同但有区别”的原则、强调发达国家的历史责任与减排义务，“G77+中国”集团展现了高度的团结;但在京都会议之后，该集团开始日益分化为基础四国集团、小岛屿国家集团、石油输出国组织等集团，尤其是前两者的矛盾开始越来越大。此外，全球安全挑战不仅来自传统安全威胁，而且越发来自非传统安全威胁，包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、国际海盗、跨国犯罪、环境恶化、疾病传播、自然灾害、金融动荡等方面。新威胁来源的不确定性也使行为体超越了简单的敌我观念，侵蚀着地理屏障、技术屏障与同盟屏障。第一，冷战后层出不穷的新威胁与新挑战往往是突发性的，采取议题联盟往往能够快速有效地组织应对突发性危机，比如沙特在2014年9月和2015年12月分别针对胡塞武装力量和伊斯兰国发起的多国联军。第二，全球治理往往伴随治理模式与主导权的竞争，许多治理模式与危机反应方式往往难以获得普遍支持。有意发挥领导作用的国家往往首先组织一批“志同道合”伙伴加以应对;该议题联盟既可能发生在国际制度的内部，也可能以另起炉灶的方式展开行动。比方说气候变化谈判领域内存在欧盟、伞形集团、G77+中国、小岛国联盟等议价联盟的竞争;美国发起的伊拉克战争以及“防扩散安全倡议”也都是绕过联合国授权或者国际法规定。第三，为应对新兴威胁与挑战，国际合作需要超越传统安全关系。比如冷战结束伊始，由美国、英国、法国、德国、俄罗斯组成的联络小组旨在解决南斯拉夫解体危机。在联合国无力有效解决危机时，联络小组有效采取了干预行动，容纳俄罗斯则显然超越了同盟思维，利于问题解决;基于该逻辑，“防扩散安全倡议”同样在2004年融入俄罗斯。

（二）冷战后议题联盟兴起的制度根源

议题联盟广泛兴起的另一大动力在于，当前制度性合作普遍变得越来越“昂贵”，部分制度工具的效率存在较大的不足。

首先是领导力不足。当前国际制度的绝大部分是美国主导建设的，而冷战后美国领导力下降是一个不争的事实。奥兰·扬（Oran Young）提出领导力包括结构性领导力、倡导性领导力与知识性领导力。美国的结构性领导力优势出现动摇，倡导性和知识性领导力优势下降明显，这一方面制约美国继续领导国际机制;另一方面也为其他国家通过组建议题联盟塑造国际规则方面创造空间，例如由加拿大等国领导的谈判联盟为1998年7月通过的《国际刑事法院规约》做出了决定性贡献。美国在安全、经贸以及全球治理等领域的单边主义行径进一步削弱其国际威望，带有霸权主义色彩的倡议主张在无法获得国际机制支持与背书的情况下，通过诉诸议题联盟亦成为一种替代工具。

其次是搭便车问题。随着融入当前国际制度的国家越来越多，国家间合作的领域越来越多，搭便车现象越来越严重。与此同时，美国对搭便车现象的容忍度越来越低，这反过来加剧了美国对制度性承诺态度消极。围绕搭便车问题，极易产生不同利益取向的议题联盟;同时，搭便车会导致一种颠倒的效应，即小规模联盟集团比正式多边制度对某些倡议领导国家更有吸引力。例如冷战后历届美国政府不断批评北约盟友在防务问题上搭乘美国便车，美国更愿在北约框架外挑选能为美国分担成本的盟友开展联合军事行动。

第三是滞后性问题。“就其本性而言，国际机制的发展是渐变而非突变……‘时滞的存在使得在某些特定时期既有的国际机制与时代特征脱节，无法确切地反映国际社会的现实”。除了制度成员与权力安排滞后于现实发展，制度功能方面的滞后最为影响制度效力，刺激了行为体采用议题联盟形式实现目的。例如各国围绕气候变化问题展开了“马拉松式”的谈判，但是气候变化治理的进步显然滞后于小岛屿联盟国家的威胁积累程度;再比如北约针对非传统安全的功能转型同样滞后于恐怖主义威胁的爆发与升级;同样，在美国看来，“防扩散安全倡议”就是因为核安全制度滞后于大规模杀伤性武器扩散现实而另行组建的议题联盟。

议题联盟兴起的另一个制度性根源便是共识难题。共识难题可能来自于利益分化、权责分布不均、规则制定不公、限制行动自由等方面。

首先，利益的自然分化。国家在力量、地缘、资源、制度、产业等方面的差异，自然导致不同议题层面的利益差异。在后冷战时代，纳入全球议程的国家与议题越来越多，再加上非西方国家发言权普遍上升，导致当今国际社会关于具体议题的利益格局普遍分化，这是议题联盟林立的一个非常自然的原因。比如欧洲盟友普遍不同意小布什政府把反恐战争作为安全议程的首要任务;关于恐怖主义威胁的认知上，欧洲国家要顾及内部的穆斯林的反应，土耳其更担心提供入侵伊拉克的战时走廊可能在未来遭遇报复性打击。

其次，对权责分布的不满。现行多边体制中大量的霸权秩序与少数大国协调秩序，导致特定议题的决策机制存在代表性不足问题，导致当前全球多边主义存在严重的“民主赤字”与“正义赤字”。比如GATT/WTO机制中的“绿屋会议”，它是以美、欧、加、日为主要成员的小团体先行决定谈判议程与决议草案的非正式机制。在1996年召开的新加坡部长级会议期间，“绿屋会议”就多次绕过发展中国家单方面决定有关劳工标准、投资等内容的宣言与决议。此后“绿屋会议”多次上演，激化了发达国家与发展中国家的矛盾，导致西雅图会议的破产，进一步刺激了弱势国家群体组建议价联盟的动机。

第三，对主导规则的不满。集体行为往往确立一套主导规则，但并非所有参与方都对其满意。对主导规则不满的国家可能在制度内或制度外建立议题联盟。比如GATT谈判长期存在“主要供应国原则”规定，贸易谈判应该在某项产品的最大供应国与最大进口国之间进行;由于众多发展中国家成为制成品主要供应国的情况并不多见，这项规则对发展中国家极为不利。以议价联盟回击“主要供应国”原则、争取“公式减让”成为众多发展中国家的选择。当然，不满国家并非一定是中小国家。美国在气候变化谈判中就比较反对“自上而下”的指标性强制减排方案，分别采用退出机制、利用伞形集团、参与或建立外部机制或议题联盟、开启中美双边谈判等方式修正气候谈判规则。

第四，对自由受限的不满。参与正式制度意味着要在享受制度产品与部分牺牲主权之间做出权衡。某些大国出于维护自身的行动自由，反复使用议题联盟方式在体制外行动。1991年的海湾战争尽管获得了联合国的授权，但是从授权到联军集结足足用了5个月的时间。美国认识到通过国际组织授权或者争取国际同盟机制支持的干预方式严重制约其行动自由，这种经验很快在1995年的波斯尼亚和1999年的科索沃的空袭行动中得到体现。北约总是通过限制攻击目标促使美国保持“克制”;美国的行动倡议总是无时无刻离不开北约协调机制的反复磋商与协调，这使美国极为不满，促使其绕开北约、依靠多国联军采取行动。

五、议题联盟对冷战后国际秩序的影响

议题联盟是调适与变革国际秩序安排的工具之一。当前国际秩序的领导力量、支持范围、发展模式与制度规范都受到严峻的挑战。 对于结构性权力处于相对弱势的国家而言，议题联盟是他们弥补权力弱点、变革世界秩序的一项工具，比如由发展中国家组成的不结盟运动和小岛屿国家联盟。澳大利亚、加拿大等国家在诸如国际禁雷谈判、罗马规约谈判、气候变化与传染病防治等领域中所展现出的联盟号召力，也使学者呼吁中等强国依托其身份与能力组建议题联盟，推动国际公益的发展。对原有秩序安排不满的国家也会借助议题联盟修正国际秩序，比如日本、德国、印度、巴西组成四国集团多次推动安理会改革。当然对于霸权国来说，议题联盟服务其具体的、临时的国家利益，也是其调适现有国际秩序的一项工具。应当指出，霸权国家与普通国家使用议题联盟的侧重存在一定差异，往往只有全球或地区霸权国才有意愿和能力组建多国联军发动军事行动，中小国家在经济、社会等领域的常态行动与议价博弈组建聯盟的空间相对较大。

其次，议题联盟便于集体行为的发起，推动了一系列制度变革。议题联盟的非正式性特征削减了官僚机构的决策过程，使一些集体行为更快速、便利的发起。同时，更多的行为体及其利益主张在国际进程中得到关注，包括部分边缘性国家借助议题联盟获得更多的发言权。更多议题进入国际议程，包括美欧就反托拉斯行为建立的工作小组与全球竞争论坛、反洗钱金融行动特别小组，防治艾滋病、肺结核与疟疾全球论坛等议题联盟不仅提升成员国的相关利益，而且帮助一些议题获得更多的国际关注，推动国际规则与规范的发展变革。从这个角度而言，议题联盟有可能在某一特定领域内缩小权力分配的不均等，缩小各项议题之间受关注程度的不均等。

当然，议题联盟的功能与意义具有一些局限性。首先，议题联盟不足以取代正式制度，其松散的组织结构使合作效力与凝聚程度存在不确定性。小布什政府期间曾经掀起了战时联盟是否会破坏北约机制的讨论。从伊拉克战争这一案例来看，多国联军替代了北约的部分功能;但是在美国霸权护持战略中，北约的地位仍然无法取代。其次，议题联盟具有非中性，既有可能促进全球公益，也有可能实现部分国家的私有利益。当前议题联盟的私有性问题十分突出，因为比起正式制度来说，议题联盟内的大国行动自由更加不受约束;同时，当前的一个现实是，主要的行动类议题联盟基本是由美国发起，它必然更符合美国利益。再次，议题联盟可能造成合法性悖论。某些议题联盟没能得到国际社会授权，却在形式上具有“多边”特征，然而“多边”并不一定等同于多边主义。伊拉克战争中的多国联军以多边形式开展，其本质却是单边主义的。复次，议题联盟在丰富利益主张的同时可能加剧制度复杂化与碎片化，导致国际共识更加难以实现。 例如多哈进程以来，全球自由贸易谈判的停滞与不同议价联盟的滋长不无关联。多边进程的多元解决方案容易由于多个联盟阵营的存在而出现固化的现象，各联盟阵营一旦形成共同立场就难以同其他博弈对象相妥协;在既有多边框架外组建新的议题联盟使合作形势更加复杂，如小布什政府在联合国气候变化谈判之外组建的“应对气候变化氢能经济国际伙伴计划”、“亚太清洁发展与气候伙伴计划”等安排，对现有多边机制形成冲击;议题联盟可能会加剧多边进程领导中心的分散化趋势，即由于多个议题联盟的存在使不同类型与优势的领导权分散在不同的行为体或议题联盟之中，进一步加剧了制度复杂性。

六、结论

“针对特定议题结盟”现象是国际关系研究相对忽视的问题。本文认为，议题联盟是国际行为体在特定时机、针对特定议题、基于共同的利益关切，自愿结成的具有排他性影响的非正式合作形式。议题联盟的本质是国际行为体在特定时机针对特定议题所进行的权力资源的动员与配置。议题联盟可以克服同盟困境与集体行为困境从而提升合作效率，超越传统战略关系框架从而扩大合作空间，以“多边主义”假象提供合法性支持，这些功能优势使国家选择议题联盟成为可能。议题联盟往往起源自议题需要与既有制度之间的张力，高成本议题联盟需要强力联盟领导。冷战结束后，各类议题联盟广泛兴起，权力变迁、相互依赖以及新威胁与新挑战的兴起为议题联盟的扩散提供了体系动力;制度工具的效果不彰与共识难题为议题联盟的兴起提供了工具需求。

中国长期以来奉行不结盟政策，避免由结盟带来的复杂情况影响中国追求和平与发展的大局。在坚持不结盟政策的前提下，中国同样可在某些情势之下缔造议题联盟。在长期的外交实践中，中国开展过实质性的议题联盟式合作，主要包括两种类型：一类是在人权事务、气候变化等多边谈判中联合立场相近的国家组建“阻滞型”议价联盟，抵制西方国家主导的有损我方利益的国际进程;另一类是当中国面临某些突发状况时组建快速反应型联盟，例如面临菲律宾提出的南海仲裁案，中国政府通过外交努力动员120个国家、240个政党支持中国的南海立场，这实际上也是一种议题联盟。未来讨论的主要方面是，中国要不要发起一些行动类的议题联盟以及在多边谈判中发起包含不同类型国家的“进取型”议价联盟。本文认为，当前中国完全有能力在基础设施、金融治理、贸易规则、海洋安全、气候变化与网络安全等领域开展议题联盟式的合作。只不过出于中国的战略传统，官方未必一定要将其称之为“联盟”。此类合作特别需要注重合作议题的限定、内外资源的整合、把握志同国家的痛点以及同既有制度工具的关联。

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（责任编辑：清宁）

上海政法学院政府管理学院。通讯作者及地址：史田一，上海市青浦区外青松公路7989号明文苑A4办公楼314;邮编：201701;E-mail：shitianyi2018@outlook.com. 本文得到2019年度上海哲学社会科学规划青年课题“中美关系大变局与美国策动制华联盟问题研究”（2019EGJ003）和2019年度上海政法学院青年科研基金资助。