关于企业监察对象范围界定的调研分析

高谦英

摘 要：企业监察对企业的长远、稳定运行有着重要的意义，因此需要合理的界定监察对象和范围，这样才能更好的开展监察工作。基于此，本文从相关法律规定入手，以市轨道交通集团为例，首先分析监察对象，然后探究监察监督的难点及建议，希望可以借此给相关的研究提供一定的参考意见。

关键词：企业监察;对象;完善措施

准确界定企业内部监察对象，科学把控监察法调整范畴，增强做好监察工作的针对性、精准性和规范性，是新时代纪检监察工作面临的新课题。为准确界定市轨道交通集团监察对象范围、实现监察对象全覆盖，进一步提升公司纪检监察工作的实效性和精准度，我和我的同事利用两个月的时间，先后深入集团公司相关职能部门以及建设分公司、运营分公司和资源开发公司等3家单位，通过听取汇报、座谈交流、查阅资料、实地考察、意见反馈、个别访谈等形式，对公司各部门及分、子公司岗位职能职责的设置、员工履职情况等进行深入调查，广泛听取了基层组织人事、纪检监察部门的意见建议。结合这次调研和平时掌握的情况，就做好企业监察对象范围界定调研分析如下。

一、相关的法律规定

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会十一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。监察法的颁布，是保障和规范国家监察职能的内在要求，对推进全面依法治国、实现国家监察全面覆盖、深入开展反腐败工作意义重大，让党风廉政建设和反腐败斗争更为可期。监察法颁布一年多来，全覆盖威力初显。

1.公职人员概念的提出

监察法首次以立法的方式，对“公职人员”，以及以“公职人员”为主要范围的监察对象进行了法律界定。监察法第三条“各级监察委员会……对所有行使公权力的公职人员进行监察”，第十五条关于监察范围规定了“六类监察对象”，其中第三类为国有企业管理人員。

同时，监察法还首次提出了“政务处分”的概念。第十一条规定“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”，其中包含“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”;

第四十五条第二款“对违法的公职人员依照法定程序做出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”。

2.政务处分的对象

在本文中关注政务处分，并非忽略监察程序中的其他环节抑或监察法规定的其他处置方式，而是立足企业纪检监察部门的授权，重点关注政务处分的情形，以及为了引出政务处分法与监察法有共同对象的话题。今年十月份颁布了《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》。本法第三条规定了“六类公职人员”，其中第三类为国有企业管理人员。也就是说，国有企业管理人员既是监察对象，又是政务处分对象。这里并不是要讨论监察对象和政务处分对象的范围是否完全重合的问题，而是为了将国有企业管理人员作为两部法律共同的规制对象提出来。

3.国有企业管理人员范围

根据《〈中华人民共和国监察法〉释义》，作为第三类监察对象，国有企业管理人员主要包括两大群体：

一是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员。包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等;未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。

二是对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员。包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。

二、企业监察对象研究分析

在具体实践中，集团公司作为人员成分较为复杂的大型国有企业，监察对象的范围还存在着一些值得商榷的地带。明确监察对象范围，厘清“全覆盖”与“啥都管”的界限，不仅有利于纪检监察部门聚焦主责，也强化了“全覆盖”本身应有的震慑效应。

（一）适用“国有企业管理人员”的范围分析

对照这个范围，纳入“国有企业管理人员”的范围还是比较清晰的，即全体管理岗（包括集团公司领导班子成员，各部门负责人;各分、子公司全体管理干部;兼任及委派至参股公司任管理人员的员工），以及集团公司及分、子公司的会计、出纳、物资采购、招投标管理、合同管理相关的职能岗。

（二）适用“其他依法履行公职的人员”的范围分析

《监察法》第一条开宗明义规定，制定本法是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。第十五条进一步规定监察机关对六类“公职人员和有关人员”进行监察。两处表述均涉及监察对象范围，但表述字眼有所不同，在理论上和实践中引发不同理解，但两者内在存在高度一致性，也就是把“是否行使公权力”作为确定监察对象范围的基本标准。

对照“国有企业管理人员”标准纳入监察对象范围的员工约占公司员工总数的6%，其他占绝大多数比例的员工是否属于监察对象，是此次调研重点分析对象。判断这些员工是否属于第六类监察对象“其他依法履行公职的人员”，要坚持动态识别的原则，将“是什么人”和“干什么事”两个标准结合起来看，因此，从以下两个维度进行分析。

1.静态维度

所谓静态维度，指的是在确定监察对象时的静态依据，即是否具有某种公职人员，以相对固定的形态行使公权力，也就是“是什么人”。结合公司实际，应从两个层次来具体看：

一是国有企业性质。国有企业是指由国家或地方政府投资参与控制的企业，其营利性体现为追求国有资产的保值和增值。也就是说，国有企业经营管理行为是以国有资产作为对象或基础的。

二是企业员工构成。企业员工主要由两部分组成：一类是行使管理职能的人员，一类是提供劳动力或生产技术的劳动者。他们的区分标准就在于劳动对象的不同，职能岗的劳动对象具有人员的多向性，生产岗的劳动对象是劳动工具或生产资料。

对照这个范围，集团公司各部门及分、子公司的一般职能岗，比如党群工作部、企业管理部、人力资源部等部门的一般员工，依照企业赋予的权力和职能履行岗位职责，而这个权力和职能又因国有企业的属性应被认定为公权力，且这些职能部门或职能岗都具有权利集中、资金密集、资源富集的特点。因此，这类员工应当纳入监察对象范围。而涉及生产安全的分、子公司生产岗，比如运营分公司运营一、二中心的车辆检修工、电客车司机、站务员等岗位，依照操作规程履行岗位职责，其劳动对象单纯表现为劳动工具和生产资料，虽然他们的劳动对象为国有资产，但对国有资产只有操作使用权，因此，不应纳入监察对象范围。

2.动态维度

所谓动态维度，指的是在确定监察对象时的动态依据，即是否行使公权力，也就是“干什么事”。由于公职人员的范畴并非静态不变的，不能简单只看是否有公职身份，因此，对于公司绝大多数企业身份的员工来说，他们本没有公职身份，但在合法获得授权行使公权力后，就成了《监察法》第一条规定的“行使公权力的公职人员”。

对照“是什么人”的静态维度后，没有行政管理职责的专业技术人员、科研人员等不应纳入检查对象范围，但是，如果临时参加与职权相联系的管理事务，比如作为评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价小组、招聘小组的组成人员，参加招标采购、评标会商、招聘评审等，就应纳入监察对象。

参照这个范围，集团公司及各分、子公司的技术岗、助勤岗、工班长等岗位，一般情况下不纳入监察对象范围，但参加合同会审、评标等工作时，须将其作为监察对象实施监督。比如，建设分公司技术管理中心技术管理岗，负责各专业的设计管理、技术支持等专业技术工作，在参加招投标项目技术评审时就应纳入监察对象范围。

需要强调的是，为了防止对监察对象列举不全的情况出现，避免挂一漏万，《监察法》规定的第六类监察对象是一个兜底条款，更多的是采用动态维度。但是，不能对此兜底条款进行无限制地扩大解释，即违背立法本义把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围。

三、对监察对象进行监察监督的难点及建议

根据《监察法》及《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，除央企外，其他层级的国有企业目前尚未给授监察权，《监察法》也没有明确国有企业内是否存在监察主体。在实际工作中，监察审计部委（机关纪委）作为公司内设纪检监察部门以履行纪委职责、开展党内监督为主，所谓行使监察职权，要么是难以开展监察工作，要么是行使监察职责师出无门、无法可依，監督的时效性和有效性均有所制约。

要实现监督全覆盖，应进一步推进监察体制改革向基层延伸，在市属企业上破题，赋予市属国有企业一定程度的监察权，设立监察专员办公室，与纪委合署办公，监察专员由纪委书记兼任，可行使包括谈话、查询、调取等不限制被调查人人身、财产权利的调查措施。改变过去同时接受市纪委监委、市纪委派驻机构、企业党委等多头领导导致的工作体制不顺，强化上级纪委对下级纪委“三为主”领导机制，打通监察全覆盖的“最后一公里”，充分发挥“全覆盖”的震慑效应，促使企业公权力规范行使。

参考文献

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[2]丛建利.做好国有企业党建与纪检监察工作融合的思考[J].现代商贸工业，2020，41（17）：127-128.