关于安徽省全域土地综合整治工作的思考

谢正秀

摘    要：为实现农业经济可持续发展，推进全域土地综合整治工作，创新土地整治工作方式与思路，发挥农村土地综合整治积极作用，2019年自然资源部出台了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，接着安徽省自然资源厅下发了《关于组织申报我省全域土地综合整治试点乡镇工作的通知》。基于此，本文就我省全域土地综合整治工作的必要性、存在的问题、及相关对策作一表述，旨在对推进我省农村土地综合整治工作起到积极推进作用。

关键词：农村;全域土地;综合整治

1  全域土地综合整治含义

全域土地综合整治是指按照山水林田湖草系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。相比传统土地整治模式，全域土地综合整治有明显优势：一是能够承担土地整治转型升级的历史使命，实现土地整治向规划管控和空间治理的转变;二是能够解决农村用地碎片化、无序化、低效化的问题，提高土地利用效率与效益;三是能够积极回应基层对土地管理和发展用地及政策的需求，激活宝贵的土地资源要素;四是能够成为大力推进乡村振兴战略实施、生态文明建设、城乡融合发展的重要平台和政策工具。

2  开展全域土地综合整治工作的必要性

2.1  有利于推进乡村振兴战略实施

土地是农村最大的资源和最重要的生产要素。开展全域土地综合整治，就是以土地政策为平台，激活农村存量土地资源，为农村农业生产、村庄建设和产业发展优化空间布局，精准配置各类各业用地，通过全域土地综合整治，为美丽乡村和乡村振兴产业融合发展用地进行集约精准保障，提升农业产业链、价值链，激发乡村内生发展动力。

2.2  有利于强化耕地保护

我省耕地后备资源目前已严重匮乏，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，迫切需要通过开展全域土地综合整治，拓宽补充耕地来源渠道，缓解耕地占补平衡压力。而且，通过建设性保护，加强农田基础配套设施和高标准基本农田等工程建设，有利于提高耕地质量和综合生产能力，构建以耕地为主体的生态景观格局。另一方面，我省农村居点散乱化、耕地碎片化问题比较突出，这些都成为制约农业规模化经营的瓶颈。开展全域土地综合整治，能够整合永久基本农田、零星耕地以及其他宜耕土地资源，提高耕地质量和连片度，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件，从根本上促进耕地保护。

2.3  有利于优化土地整治模式

以前开展的土地整治主要包括宜耕土地开发、建设用地复垦、农用地整理等，模式单一。全域土地综合整治的内容则更为丰富，它以村土地利用规划编制为契机，对一个乡镇、一个行政村或若干个行政村的山、水、林、田、湖和村庄统筹实施综合整治，从而彻底破解过去整治“零敲碎打”、整治与利用“脱钩”、用地空间制约等问题。做到整合各类土地整治资金，整治一片，见效一片，适应对“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护新要求。

2.4  有利于解决建设用地瓶颈

笔者所在的区属大别山革命老区，也是国家级贫困县区，近年来随着国家脱贫攻坚战略和振兴大别山革命老区战略的实施，各项基础设施项目和省市重点项目用地需求量大，加之占补平衡要求高的新趋势，急需走充分挖潜、可持续的全域土地综合整治之路，统筹产业发展、公共服务、公益事业、基础设施、生态保护等各项用地。

土地整理工作的开展利国利民，不仅是一项民生工程，更是国家经济发展的重要组成部分。它推动着乡村振兴战略的实施，同时也很好的优化配置了土地资源，保护了耕地资源不受浪费和滥用。为了坚持保护人民群众的合法权利、坚持城乡统筹发展、控制用地规模、坚持因地制宜的保护土地资源，为此建议如下。

3  坚持维护和保障农民的合法权益

开展土地综合整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。坚持公开透明、规范操作，全程吸收群众代表参与，保障农民的知情权、参与权和收益权，切實让广大农民群众共享城镇化和新农村建设的发展成果。

4  坚持统筹城乡发展

以土地整治为项目依托，推动城乡资金和土地资源的良性互动与优化配置，打通统筹城乡土地资源配置的通道，优化城乡用地结构和布局，把各项支农资金集中投入到土地综合整治，发挥土地整治的综合效益，为工业反哺农业、城市支持农村打造良好平台，开辟新农村建设的资金渠道，并通过公共服务和配套设施向农村的延伸，推进城乡公共服务均等化过程，实现城乡一体化发展。为我区的城镇化进程跨了一大步，间接地提升了我省群众的经济生活水平。

5  坚持严格控制城乡用地规模

按照土地利用总体规划确定的指标，严格控制城乡用地规模，实施土地用途管制和空间管制，优化用地结构，提高用地效率。努力转变用地方式，防止用地浪费，加快由粗放低效向集约高效转变，以土地利用方式转变推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。按照严格控制城乡用地总规模的要求，在确保可控、有序、渐进、稳妥的前提下，鼓励各地开展用地模式探索创新。促使着我省的土地管理和利用更加严谨和科学，也很好地保护了基本农田保护红线。

6  坚持耕地数量、质量和生态保护并重

土地综合整治要始终把增加有效耕地面积、提高耕地质量、增强粮食综合生产能力放在首要位置，确保耕地占补平衡，确保国家粮食安全的土地资源基础，立足发展现代化农业。要对腾退宅基地和废弃地合理开发利用，要以复垦还田增加耕地为原则。同时正确处理土地整治与生态环境保护的关系，坚持“在开发中保护，在保护中开发”坚持土地整治与农田水利建设相结合，改善农业生态环境。

7  坚持规划先行、因地制宜、循序推

根据我省经济社会发展水平，明确土地整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施，分类指导，既要考虑当前，又要为未来发展留足空间。土地整治规划要充分与城乡建设、产业发展、生态建设、美丽乡村建设等规划衔接。以满足农民生产生活实际需求为前提，优先安排农民住宅、农村基础设施和公共服务设施。同时土地整治应从当地实际出发，适应地形地貌，保护传统文化。

8  完善工作机制

全域土地综合整治工作是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，难度大，必须构建“党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动”的工作机制，以政府为主导，自然资源部门负责业务指导，相关部门共同参与，合力推进全域土地综合整治实施。同时应充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，调动农民的积极性和主动性，确保全域土地综合整治工作顺利推进。

参考文献：

[1] 《土地管理法》.

[2] 《土地管理法实施条例》.

[3] 《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》

[4] 《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）.

[5] 《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发[2008]176号）.

[6] 《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（国土资发[2012]108号）.

[7] 《安徽省人民政府办公厅关于推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》（皖政办[2013]6号）.

[8] 《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发[2019]194号）.

[9] 《安徽省自然资源厅关于组织申报我省全域土地综合整治试点乡镇工作的通知》（皖自然资修函[2020]7号）.