社会服务机构治理能力现代化的路径探索

缪保爱，李 伟

1.淮南师范学院法学院，安徽淮南,232038;2.宿州学院管理学院,安徽宿州,234000

民政部于2018年8月公布的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》，已将社会组织分为社会团体、基金会和社会服务机构。“民办非企业单位”更名为“社会服务机构”，这是新时代社会服务机构定位和属性更加明确的必然要求。党的十八大尤其是十九大以来，随着社会治理理念的深入，包括社会服务机构在内的社会组织得到了前所未有的发展。党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，为社会服务机构的发展创造了新的机遇，也提出了新的挑战。

1 社会服务机构发展概况

社会服务机构是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人[1]。国家对于社会组织的发展既有“支持”和“培育”，又有“限制”和“监管”[2]，而管控的手段则是登记审查。《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》明确了四类组织直接登记，而其他社会组织须经过业务主管单位审查同意后登记，实行业务主管单位和民政部门的双重管理。《民政部关于进一步加强和改进社会服务机构登记和管理工作的实施意见》(民发〔2018〕129号)的出台，进一步强化了社会服务机构的登记审查，明确了社会服务机构登记审查重点和重点领域，对于社会服务机构的健康发展具有重要的指导意义。

1998年国家颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，于1999年首次启动了民办非企业单位(后改称社会服务机构,以下简称社会服务机构)登记工作，同年底,民政部门登记的民办非企业单位有5 902个，社会团体达到136 841个。截至2018年底，全国共有社会组织 81.7 万个，其中社会服务机构444 092个，占据了社会组织的半壁江山，而社会团体则有366 234个、基金会有7 034个。

社会服务机构自1999年开始登记后短期内数量增幅较大，到2001年达到11.1万个，之后平稳发展，2012年后数量增长较快，2016年首次超过社会团体数量(见图1)。

图1 2012—2018年社会团体和社会服务机构情况数据来源于民政部2012—2018年民政事业统计公报

2 社会服务机构的发展机遇

2.1 政府职能转变为社会服务机构的发展提供了机遇

改革开放后，随着经济社会的发展，人们对公共产品的需求越来越多元化、复杂化，政府在满足社会公共多元需求、提供充足优质公共产品与公共服务等方面的投入越来越大，负担越来越重，政府意识到自己不再是全能的，政府职能转变迫在眉睫。政府职能转变主要体现在两个方面：一是职责界定清晰，主要是围绕政企不分、政事不分、政社不分的状况进行了一系列改革，实现政企分离、政事分离、政社分离，目的在于激发企业、事业单位和社会组织的活力，从而更好促进经济社会事业的发展。二是职能转向服务，政府的职能不再是无限的，而是着力打造有限政府、责任政府和服务型政府，在社会管理和社会生产中让渡部分权力给企业、事业单位和社会组织，让他们成为主体，充分发挥他们的自我调节、自我管理和自我发展的能力，而政府不再直接从事生产或提供服务，而是转向为其他主体从事生产和服务提供指导、帮助和服务。

2.2 市场供给不足为社会服务机构的发展提供了机遇

市场是对资源配置最有效的手段，从中国改革开放40多年来的经济社会发展成就便可略见一斑，但市场也有失灵的时候，而公共产品供给不足则是市场失灵的表现之一[3]。经济社会生产的产品一般可分为公共产品和私人产品两大类。公共产品具有非排他性和非竞争性，私人产品则具有排他性和竞争性。公共产品除了具有上述特性外，还具有一定的福利性，服务对象免费或少付费使用产品、享受服务。正是由于公共产品的这些特性，达不到帕累托最优状态，市场无法配置更多资源生产公共产品，从而导致市场对公共产品和公共服务的供给不足。

2.3 社会治理的有效供给为社会服务机构的发展提供了机遇

党的十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出，要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。所谓社会治理，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[4]。

从党十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，到十九届四中全会提出共建共治共享的社会治理制度，国家通过社会治理体系和治理能力建设推进社会建设，进行了有益的尝试并取得了显著的成果。而社会组织是社会治理的主体，是“优势互补、资源共享、协同互益的社会治理格局”[5]的重要力量。社会治理逐渐取代社会管理，这不单是名称的变化，更是理念的变化，公共利益至上和公共需求满足成为社会组织发展和治理能力增强的内生动力。当前，我国社会建设和社会治理中还存在着“社会事业供给还不够丰富，社会服务供给还相对单一，基层治理供给还覆盖不全，社会主体供给还发育缓慢”[6]的问题，要解决这些问题，就需要推进社会治理的“供给侧”改革，扩大社会治理的有效供给。而加强包括社会组织在内的社会建设主体，是社会治理的“供给侧”改革的路径之一。

3 社会服务机构的发展困境

3.1 治理体系的困境

主要是指社会服务机构管理体制、运行机制及相关制度安排方面的困境，强调的是组织外部发展环境。

3.1.1 主体地位不充分

改革开放前，社会组织与政府存在着千丝万缕的关系，政社不分，一些社会组织甚至承担了政府的部分行政职能。改革开放后，随着经济社会事业的发展，政府逐步放权，各类社会组织迅速发展，但政社不分状况仍然存在，权责不够明晰。我国社会组织呈现出“政府主导、社会力量相对不足”的发展模式，规模较大、运作比较成熟的社会组织大都是由政府推动成立[7]。民办非企业单位登记制度实施之前，一些社会组织就已经存在并承担相应的管理和服务职能，只是没有纳入民政部门统一管理，他们主要是依托于各自行业行政主管部门，独立性不足、角色认知不足[8],缺乏主体地位，自身的社会服务职能发挥不够。

3.1.2 市场竞争不充分

政府购买社会服务制度的实施为社会组织尤其是社会服务机构的发展创造了良好的条件，但当前市场发育程度不够、竞争不充分。政府购买服务涵盖了基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等，覆盖面较广，这也是政府简政放权的应有之意，但受限于地区经济社会发展的不平衡，社会组织的数量和类型在地区之间分布不均衡。市场发育的不够，如民办社会组织的活动被限制在一定范围之内，导致其对政府的单方资源依赖，而且使其在政府购买服务的竞争中，与事业单位和官办社会组织相比，处于劣势和边缘地位[2]。市场竞争的不充分，不利于社会服务机构的整体发展。

3.1.3 培育引导不充分

党的十八大提出构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，政府对社会组织的管理由行政干预转向放管相结合。随着社会治理的深入，围绕社会组织“自治”进行了一系列的改革和制度设计，尤其是社会组织登记制度的改革和政府购买服务制度的实施，催生了一大批社会服务机构，但这些社会服务机构参差不齐，有的机构甚至连组织的基本要素都不齐全。还有一些社会服务机构因为社会变迁不能满足社会需求，急需转型，而至于如何转则需要组织自己去面对，政府培育和引导不够。

3.2 治理结构的困境

主要是指社会服务机构内部运行、控制、协调等方面的问题，强调的是组织内部结构及其运行机制。

3.2.1 治理结构不够合理

按照《社会组织登记管理条例》规定，社会服务机构的治理结构主要由决策机构、执行机构和监督机构组成，分别由理事会、执行委员会和监事会履行相应职能。在2018年民政部门登记的44.4万家社会服务机构中，有半数是2012年以后成立的，这些社会服务机构一般规模较小。有调查表明，51.39%的社会组织仅有10人以下的核心成员规模；50人以下规模的社会组织占 总量的86.11%[9]。这些新生的小规模社会服务机构，并不能按照治理结构设立相应的决策、执行和监督机构。

3.2.2 治理结构作用机制发挥不够

社会组织治理能力分化，即便有些社会服务机构设立了理事会、执行委员会、监事会，在运行过程中也不按治理机制办事，作用机制发挥不均衡，经常是重执行弱监督、决策执行交叉、监督缺失缺位。治理结构作用机制发挥不够的根本原因是治理理念落实不到位，没有认识到决策、执行和监督三者之间相辅相成的关系，错误地将决策、执行和监督对立起来，从而孤立监督职能，以至于组织章程无法得到有效落实，甚至出现组织的“家天下”现象，不利于社会服务机构的长远发展。

3.3 治理能力的困境

主要是指社会服务机构因自身能力不足而导致的良性运行和协调发展方面的问题。

3.3.1 党建工作有待加强

改革开放初期，国家将主要精力放在经济社会秩序的恢复和经济政治体制改革上，党的领导和党的建设没有延伸到面、覆盖到边，社会组织也不例外。而且社会组织没有实行统一管理的制度，多头管理、多重审批现象比较普遍，这给社会组织党的建设增加了难度。20世纪90年代，民政部牵头对全国社会组织进行了一系列清理整顿，撤销、取缔、合并、注销、整改了一批社会组织，社会组织党的建设逐步重视起来，中央陆续制定了一系列关于在社会组织中加强党的建设的文件。但社会组织党的建设没有跟上业务发展的步伐，存在一些社会组织党的组织建设薄弱、党的领导弱化、党的组织制度落实不到位、党的活动没有经常性开展等。

3.3.2 缺少顶层设计和规划

社会服务机构治理结构不合理，组织的决策功能无法有效发挥，依法决策、科学决策、民主决策制度得不到有效落实。许多组织缺乏全局观念和危机意识，只是着眼于具体社会服务项目，缺乏对组织愿景、组织结构、政策制度、市场风险等方面的考量，不利于组织的长远可持续发展。

3.3.3 人力资源短缺

包括社会服务机构在内的社会组织虽然吸纳了大量就业人口，但专业技术人才尤其是高层次人才短缺是共性问题。服务性、公益性决定了工作人员的薪酬水平、福利待遇、工作强度、晋升空间以及职业获得感，社会服务机构难以有效招聘到适合组织发展的专业技术人才，工作人员离职率较高、流动频繁。

3.3.4 财务风险较大

健康的财务体系是社会服务机构正常运转和发展的前提，而社会服务机构的财务风险主要来自于市场。社会服务机构如雨后春笋般崛起，主要是得益于政府购买社会服务制度的实施。《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)明确规定，政府购买服务的承接主体有企业、社会组织(不含由财政拨款保障的群团组织)、公益二类和从事生产经营活动的事业单位以及其他组织和个人等[10]，社会服务机构要想承接政府购买服务项目并不容易，需要面临其他承接主体资格单位的竞争。如果无法承接到服务项目，社会服务机构就无法正常运转，甚至会萎缩、合并、转型或解体。

4 社会服务机构治理能力提升的路径

从社会服务机构发展的困境看，随着共建共治共享的社会治理制度的推进，政府会为社会服务机构参与社会治理创造良好的外部环境，而社会服务机构则需要加强自身建设，不断提升治理能力。

4.1 加强和改进党的建设

充分认识社会服务机构加强党建工作的重要性，坚持党领导一切。加强政治和思想建设，强化马克思主义理论武装，充分发挥党组织的政治引领作用，确保组织政治站位不落后、政治立场不动摇，确保社会服务机构服务于党的治国理政、服务于人民、服务于社会主义现代化建设。加强组织建设和制度建设，规范党内政治生活，重视党员发展，加强制度和制度执行力建设，理顺党的建设与组织业务开展之间的关系，加强和改进党对组织业务工作的领导和指导，提升组织合力，确保组织始终秉持社会责任意识和社会服务的公益性。加强作风建设和纪律建设，充分发挥党员的先锋模范作用，提升服务水平，增加组织的竞争力和凝聚力，用优良的作风促进组织的健康可持续发展。

4.2 优化组织内部治理结构

按照国家有关规定，建立包括决策、执行和监督功能的组织结构，理清决策、执行和监督的职能边界，逐步建立起政社分开、权责明确、依法自治、管理科学的现代社会组织体系。将党的领导融入到治理结构和治理过程之中，充分发挥马克思主义理论的指导作用。理顺出资人或发起人与组织的关系，充分发挥理事会的议事决策功能。加强组织议事决策制度建设，规范议事决策程序，做到民主决策、科学决策。根据组织规模和业务发展需要，采用综理制或分理制科学设置内设机构。加强组织执行力建设，以效率为核心，保证组织的决策能够得到有效落实。实施多元监督，重视发挥主管部门、组织成员、服务对象和社会大众的监督职能。创新监督方式，推进信息公开，充分发挥督导和评估的作用。

4.3 做好顶层设计和发展规划

现有社会服务机构大部分成立时间较短、组织规模较小，组织现有的资源主要集中在承担的具体服务项目上，组织无意也无力进行中长期发展规划尤其是远景规划，不利于组织的长远发展。随着社会治理的深入，政府购买社会服务项目的类型和数量会越来越多，如北京2018年政府购买服务涵盖10大领域7 433个项目，涉及金额143亿元[11]。另外，一些社会组织如基金会也会发布一些公益类社会服务项目。社会服务机构不能贪大求全，要坚持有所为有所不为的原则，立足于社会服务项目，同时又能跳出社会服务项目，充分发挥决策机构的作用，广泛征求行业主管部门、专家学者等方面的意见，根据组织特点做好顶层设计和长远发展规划。规划要能体现出前瞻性、时代性和可行性，能够指导组织切实提升发展水平。加强组织文化建设，以高质量的组织文化提升组织的凝聚力和吸引力。

4.4 加强人才队伍建设

人才是社会服务机构发展的重要基石，要根据组织规模及业务需要，做到因事设岗、因岗择人，以专业技术人员为重点，统筹做好各类人才队伍建设。要根据组织发展规划，做好人力资源储备。要加强工作人员的培养培训工作，有针对性地开展项目化培训以提升服务技能。对于急需而市场又无法有效供给的专业人才，可加强与高等院校合作，实行订单式培养。坚持持证上岗，鼓励和支持工作人员考取相关职业资格证书。要控制人员规模，合理设置志愿者、实习生等短期工作岗位，充分发挥志愿者和实习生的作用，降低人力资源成本，弥补人力资源供给不足。要加强各类人员的考核，建立起以工作业绩为导向的考核评价体系，激励各类人员实干作为。

4.5 构建健康的财务体系

健康的财务体系能够为组织活动的开展提供有力的资金保障。社会服务机构的筹资来源主要有政府资助、接受捐赠、服务收费、国际组织资助和投资收益等五个方面[12],而政府资助是主要来源。社会服务机构要增强筹资能力，开拓资金来源渠道，确保有可持续的经费来源。要理顺资金来源渠道和方式，合理控制项目数量和资金来源数量，防范和降低因项目实施带来的财务风险，提高项目的执行完结率和实施效果，提高组织的公信力。要坚持“鸡蛋不能放在一个篮子里”，适度扩大服务规模，承接多元服务项目，最大限度降低资金来源风险。要加强财务预算管理，科学编制财务预算，严格预算执行。加强内部控制制度建设，开源节流，降低服务成本，提高资金使用效益。

5 结 语

新时代，共建共治共享的社会治理制度对于推进社会治理，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。包括社会服务机构在内的社会组织，是社会治理的重要力量，在新的社会治理体系中肩负着新的使命和责任。社会服务机构要想深度参与社会治理，在共建共治共享的社会治理格局中占有一席之地，必须勇于自我革新，按照现代社会组织体系的要求加强自身建设，破除发展困境，提升治理能力，强化服务保障功能。