国土空间规划背景下海南省实用性村庄规划编制探索

郑红玫

【摘要】自2017年10月党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，2018年3月成立自然资源部，规划进入国土空间规划体系，2018年4月，习近平总书记宣布海南设立自贸区（港），海南的乡村发展迎来了新的时期。本文旨在通过对过往村庄规划存在的问题进行剖析，从而探索新背景下海南省村庄规划的编制思路。

【关键词】国土空间规划;乡村振兴;村庄规划

1、研究背景

1.1乡村振兴战略

2017年10月，党的十九大报告提出要以乡村振兴战略解决“三农”问题。2018年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》[1]，规划提出“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”2019年6月，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》[2]，意见指出“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。”作为国家战略，乡村振兴战略为海南省未来乡村的发展指明了方向。而作为实现战略目标的载体——村庄规划，具有其指引性的蓝图意义。

在省域层面，乡村振兴是海南自贸区（港）建设的重要内容。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称12号文件）[3]和习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话（以下简称 “4·13”重要讲话）中明确指出海南发挥热带地区气候优势，做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地，进一步打响海南热带农产品品牌，实现乡村振兴。

1.2国土空间规划

随着国家发展重点和机构的深化改革，自然资源部应运而生，城乡规划迎来了跨时代的变革，步入国土空间规划时代。2019年5月，国务院印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国家至乡镇的“五级三类”国土空间规划体系[4]。

作为规划体系组成部分的村庄规划也迎来了自己的变革期，在“多规合一“的模式下，如何通盘考虑好乡村开发、生态保护和历史文化传承的关系，坚持农民主体地位，编制实用性的村庄规划，是本文探索的主要内容。

1.3“三块地”改革

12号文提出了 “在海南全省统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”的要求[4]。这对于海南村庄规划的国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设提供了新的依据。

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，“坚持土地公有制不動摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，”依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

2、原有村庄规划的问题

2.1对村庄特质认知不足导致编制内容千篇一律或缺乏实际

近年来，海南省村庄规划的编制动机主要有两类。

第一类是由于“土地增减挂钩”政策下，为实现村庄内投资建设的产业化项目落地，而组织编制村庄规划。出于追求土地指标和经济效益的最大化，该类村庄规划往往急功近利，对村庄自身特质认知不足。也不乏出现片面追求村庄规划快速全覆盖的情况，一家设计单位包揽多个村庄的规划设计任务，未对村庄进行认真深入的实地考察，因地制宜的划定不同的村庄分类。导致设计成果简单化和设计内容重复化，未能彰显乡村特色的“城市化”、“套用化”的设计成果比比皆是。也出现盲目追求“一村一品”，力求标新立异，未能从村庄资源本底角度思考，导致设计成果脱离村庄实际，从而缺乏落地性。

第二类是为实现海南省全域旅游的建设要求，打造宜居、宜业、宜游、宜养的美丽乡村示范点，选取具有优越资源条件的村庄编制乡村建设规划。依据海南省政府颁布的《关于支持美丽乡村建设的若干意见》[5]和《海南省美丽乡村建设总体规划（2016-2025年）》[6]，该类型乡村建设规划的编制是针对列入美丽乡村示范村创建名录的村庄，是在村庄现有已经编制的村庄规划基础上，进一步根据省和市县总体规划（空间类）划定的村庄开发边界和《海南省美丽乡村建设三年行动计划（2017-2019）》[7]来组织编制的村庄建设规划，和村庄规划存在编制层级和审批单位不同的情况。在规划体制改革，多规合一的大背景下，该类型的村庄建设规划将成为村庄规划要整合的内容之一。

2.2村民参与度不足导致编制内容不符合在地居民的利益

原有村庄规划是以2011年印发的《海南省村庄规划编制技术导则》（试行）[8]为技术导则，该导则更多的是对技术层面的要求，忽略了实际调研的重要性和对村民需求的挖掘。且编制的村庄规划的数量成为了对地方政府政绩考核的指标，直接导致在村庄规划中应起“引导”作用的政府成为“主导”角色，开发商的话语权更高于村集体和村民。最终许多村庄规划的编制更多的是呈现镇政府和开发商的发展意图，而忽略了村民的实际需求，村民仅仅充当了“被告知”的角色。村民参与度不足也间接导致村庄规划沦为提升政绩或政府招商引资的工具。

2.3土地使用率低导致用地不集约

随着城镇化的进程加快，越来越多的农村劳动力向城镇转移，村民原有房屋被闲置。待外出务工的村民有一定的经济实力后部分会选择回村建房，但由于以前村庄对一户一宅管控不严，不少村民选择异地建房，从而造成一户多宅，且老宅空置的情况，造成了土地浪费。

同时，有些村庄在形成过程中，属于自发性建房，存在村庄建设用地分散不集中的现象，导致土地使用浪费和市政设施敷设成本提高等问题。

2.4套用“城市模式”导致编制成果实施困难

由于村庄层面存在缺乏规划和建设人才和村民平均文化素养较低的情况，编制成果对于村民难以理解和阅读。同时，照搬城市规划建设主管部分的事权管理模式至乡村，未考虑到村庄规划的监管机制和实施机制不健全和缺乏规划专业人士等现实情况，呈现了水土不服的现象，例如《乡村建设规划许可证》落实情况差，村庄集体经营性建设用地管理混乱等。村庄和城市建设用地的开发存在差异，城市建设以划拨或出让方式可进行开发建设，但村庄的建设用地归集体所有，且村庄规划中并未赋予开发指标。这些都造成村庄建设用地的后续开发和管控困难重重。

3、新背景下，村庄规划编制思路探索

基于前文对村庄规划所处的背景和原有村庄规划存在问题的研判，笔者提出了适合海南发展的村庄规划应注重的三大方向。

3.1坚持村民主体地位

3.1.1尊重村民意愿，反映村民诉求

改变以往“至上而下”的规划思维，转变为“至下而上”，让村民参与到规划中。规划师应该走入乡间，倾聽村民的声音，梳理村民的诉求，采取包括入户调查、问卷调查、线下座谈等多样化的方式，真实了解村民面临的问题和对村庄未来发展的设想和建议，实实在在摸清家底。此举也能唤醒村民的主人翁精神，形成良好的村庄发展内动力。最终形成规划前广泛听取村民需求，规划中积极与村民互动，规划后充分征求村民意见的动态良性规划路径。

3.1.2成果表达简单化、通俗化

村庄规划编制成果应考虑其服务对象的类别。有别于城市规划，除了服务于政府主管部门、规划专家、外来开发商，还有当地村民。依据《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》[9]（以下简称“通知”），明确了简明表达成果，规划成果要吸引人、看得懂、记得住。因此我们的规划成果可以更多通俗易懂，针对村民可以制作相应的村民读本、村规民约或者漫画图册。达到村庄规划可以像村民普及推广，促进村民对村庄发展和保护思维方式转变的目的。

3.2坚持底线思维

3.2.1整体空间管控，明确全域用途管控，优化国土空间格局

基于国土空间规划的底线思维，划定“三区三线”的空间管控体系，根据生态环境不破坏、耕地保有量不减少、聚焦提升类外的村庄建设用地规模不增加，落实上位规划确定生态保护红线、永久基本农田保护红线和村庄建设边线，不突破指标要求。并且结合村庄实际，划定森林、自然保护区等生态空间，农、林、牧、副、渔等生产空间，村民生活空间、集体公益性建设用地、集体经营性建设用地、国有建设用地等生活空间，不同空间提出相应的管控要求，优化三生空间格局。

村庄规划的基础数据来自三调，在规划中要注重比对第三次国土调查（以下简称三调）与永久基本农田保护红线的差异图版，调出不适合种植的耕地，保证有效的耕地质量。调入的基本农田，应当优先整理，复耕为耕地。在村庄规划中若涉及到永久基本农田调整，依据《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》[10]，“整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。”

3.2.2土地盘活，整合存量，围绕产业发展，优化布局

摸清家底，实现存量优化，做减量优化，分两步走。

第一，以盘活村民宅基地为抓手，严格落实“一户一宅”规定，按照《海南省农村宅基地管理试点办法》[11]，“对一户多宅、超占面积、华侨离乡及农民进城务工等原因造成宅基地及住宅闲置，根据本人意愿及村集体民主决策，实行有偿退出。”“对村内无主、绝亡户的宅基地或房屋，经村集体经济组织公示3个月无异议的，由农村集体经济组织无偿收回。”第二，比对村庄三调和多规的建设用地图斑，将边角零碎、条缝的难以使用的建设用地指标梳理转移。腾挪出来的宅基地可根据村庄人口增加，预留一定面积的宅基地，其余的指标可以和梳理出来的零碎建设用地指标用于功能置换和提升，例如发展二、三产业用地、建设村民公共活动场地或者土地复垦等。

通过对宅基地和村庄通盘建设用地的梳理，可以调整更合理的村庄开发边界，实现村庄开发的有效集约，腾挪出来的机动建设用地指标，可以探索“留白”机制，暂时不明确规划用地性质[9]，此举让村庄规划更具灵活性。

随着《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》[12]和《海南省自然资源和规划厅关于进一步明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”有关问题的通知（初稿）》[13]的相聚出台，为社会资本注入乡村，发展农旅产业项目、打造美丽乡村、推进全域旅游提供了更便捷和有迹可循的法律依据。

3.3坚持有序推进、务实规划

3.3.1从单一目标迈向“八个统筹”和“一个近期”

以往村庄规划的重点是村庄的用地布局、合理安排住宅、公服、道路、市政等硬件设施，存在目标和内容单一的问题。在国土空间规划的背景下，村庄规划也要转变得更具统筹性，展现其作为乡村尺度的详细规划，如何从空间和时间上对村庄未来的发展进行总体安排，体现全域（生产、生活、生态）、全要素（山、水、林、田、湖、草）、全过程（详细规划+规划许可）、全维度（约束指标+分区准入）的思考，最终实现“通知”[9]中要求的“八个统筹”和“一个近期”，确实指导乡村的发展。

3.3.2从千篇一律到因地制宜分类编制

村庄规划应以需求导向和问题导向为出发点，紧抓村庄定位，对症下药，而非循规蹈矩、千村一面。分析村庄所属类别，若是重点发展的村庄，聚焦产业发展，土地梳理编制综合型规划;若是修复整治的村庄，聚焦生态修复，环境和风貌整治编制综合型规划;若是只进行简单人居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求[9]，突出村庄规划的精准性、实用性。

结语：

基于国土空间规划的村庄规划在新时期迎来新的机遇和挑战，其是村域内国土空间规划管控和开发利用双管齐下的法定依据，是以底线约束理念，整合村域资源发展的思维转变，是新时期实现乡村振兴、海南自贸区（港）建设的载体。近两年，中央乃至海南省相关出台了多个政策，大力支持乡村发展，村庄规划作为一把双刃剑要实在落实其用途管控，而非成为社会资本进行乡村，变相城市化的媒介。我们相信，在新的时期，村庄规划能切实指引村庄未来的发展，谱写海南省城乡转型、融合发展的新篇章。

参考文献：

[1]中共中央国务院.《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》

[2]中共中央国务院.《关于促进乡村产业振兴的指导意见》.国发〔2019〕12号

[3]中共中央国务院.《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中发〔2018〕12号）

[4]中共中央国务院.《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

[5]海南省人民政府.《关于支持美丽乡村建设的若干意见》琼府〔2018〕10号

[6]《海南省美丽乡村建设总体规划（2016-2025年）》

[7]海南省人民政府.《海南省美丽乡村建设三年行动计划（2017-2019）》

[8]《海南省村庄规划编制技术导则》（试行） 琼建村〔2011〕270号

[9]自然资源部办公厅.《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》自然资办发〔2019〕35号

[10]自然资源部.《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》自然资发〔2019〕194号

[11]海南省自然资源和规划厅.《海南省农村宅基地管理试点办法》

[12]海南省自然资源和规划厅.《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》

[13]海南省自然资源和规划厅.《关于进一步明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”有关问题的通知（初稿）》