行政事业单位内部控制现状SWOT分析

孙宁

摘  要;我国行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，是掌握公共权力的重要机构。随着国家治理体系的不断发展和完善，行政事业单位内部控制已经成为国家治理机制的重要组成部分。从目前行政事业单位建立和实施内部控制制度的进展情况来看，还存在部分单位重视度不够、内控制度流程化不足、风险防控能力不高、评价监督欠缺等问题。本文运用SWOT分析法，从我国行政事业单位自身存在的优势、劣势及面临的机会和威胁等多个角度，分析行政事业单位内部控制现状。同时根据分析得出的结论，提出一些具有针对性的建议，以提升行政事业单位的内部治理水平和公共服务效能。

关键词： 行政事业单位;内部控制;SWOT分析

中共十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社會主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。一个完整的国家治理体系既要有激励机制，也要有制衡约束机制，而内部控制正是制衡约束机制的重要组成部分。有效的内部控制能够规范政府部门行为，预防贪污腐败，提高风险防范能力，促进国家治理目标的实现。当前，行政事业单位内部控制的有效性还未得到充分的发挥，建设水平与内部控制规范的要求还存在一定的差距。

一、行政事业单位内部控制现状SWOT分析概述

（一）行政事业单位内部控制的含义

内部控制是行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，是单位管理工作的重要组成部分。

（二）SWOT分析的含义

SWOT分析法，也称态势分析法，在20世纪80年代初，由美国旧金山大学国际管理和行为科学教授海因茨·韦里克提出，被广泛应用于战略制定领域。SWOT分析是通过分析被评价对象内部的优势和劣势、外部面临的机会和威胁，即在现有的内外部环境下，如何最优地配置资源，进而做出战略选择的一种方法。本文运用此方法，对我国行政事业单位内部控制现状进行深入、全面的分析。其中，优势和劣势主要着眼于行政事业单位自身在建设、实施内部控制过程中的经验和不足，而机会与威胁则注重分析外部环境对内部控制的影响。

（三）对行政事业单位内部控制现状进行SWOT分析的必要性

第一，有利于全面系统地分析内控。采用SWOT分析法划分影响内部控制的各要素，并按照影响程度进行排列，将内部和外部要素组合，可以得出不同的内控方案。第二，有利于管理层的科学决策。通过指标分析的结果，找到内部控制中内外部要素的结合点，有效调整内控方案，为管理层决策提供依据。第三，有利于风险控制。每个单位都面临来自内部和外部的不同风险，而SWOT分析法是常用的一种风险识别方法。当内外部环境发生巨大变化时，风险最容易发生，及时进行风险识别和应对，是提高内部控制效率和效果的关键之一。

二、行政事业单位内部控制现状SWOT分析

建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的内部控制管理体制，是当前行政事业单位首先要研究的重要问题。深化内部控制的改革必须坚持问题导向，强化主体责任，认真剖析认识和实践上的差距，促进制度建设和治理效能的转化融合，有效应对风险和挑战。

（一）内部控制的优势

1.廉政风险的有效防控。党的十八大以来，廉政风险防控工作在全国范围内广泛开展。建设廉政风险防控机制，就是将内部控制的原理引入反腐倡廉领域的具体实践。加强内部控制建设，有利于规范权力运行，防止权力滥用，形成不敢腐、不能腐、不易腐的有效机制。

2.内控制度的规范建立。内控制度是行政事业单位开展内部控制工作的基础。在全国范围内，行政事业单位内控制度建设情况普遍较好。财政部发布的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》指出各级行政事业单位业务层面的制度建立比率均超过90%。

（二）内部控制的劣势

1.内部控制环境有待优化。内部控制环境是内部控制建设的关键。现阶段行政事业单位内部控制环境不佳，主要表现为：一是单位领导的重视度不够。领导作为内部控制环境要素的主体，对内部控制的认识和态度直接影响整个单位员工对内部控制的认识和态度。二是全员风险意识不足。由于缺少内部控制培训，大部分人员均缺乏风险防控专业知识，尤其是内部控制关键岗位人员，对风险的识别、分析和应对能力较低。三是岗位制衡不足。由于人员编制紧张且对重要岗位的任职资格和能力要求较高，在具体实务操作中，存在一人多岗、不相容岗位兼职、关键岗位没有实行定期轮岗等问题。四是内部控制信息化建设落后。现阶段行政事业单位虽然在财务核算、预算管理、资产管理、政府采购等方面都实现了信息化，但各个管理系统相互独立，基础数据不能做到集成共享，数据的上报仍依靠传统的手工填报。

2.内部控制实施有待加强。一是内控制度没有流程化。内部控制是以流程为基础、以风险为导向的制度系统化梳理与流程再造的过程。很多单位出现制度上的问题，就是因为没有进行制度的梳理、将制度变为流程去执行。二是风险管理机制不健全。缺乏对各项经济业务全流程的细致梳理，对关键风险点的控制不到位，尚未形成较为严格的风险防控体系和评估机制。三是业财未有效融合。在数字科技飞速发展的今天，行政事业单位的财务与业务在内控流程、数据共享方面仍处于各自的信息孤岛上。财务人员往往只注重业务报销是否符合单位制度、报表数据是否准确，而忽视与业务的沟通交流和数据信息对业务有用性的分析。

3.内部评价监督机制不健全。一是内控评价不完善。目前行政事业单位在进行内部控制自我评价时，没有制定较为科学、具体的评价标准，如何具体进行内部控制评价、采用何种方法来评价也尚不明确。二是内控考核欠缺。没有将内部控制考核与评价机制有效结合，将责任具体落实到个人身上，引起全体人员的重视。三是内部监督不足。行政事业单位普遍缺乏独立的内部审计机构，内部审计人员的专业水平不高。内部审计工作未实现制度化、规范化，未有效发挥实质性的监督作用。

（三）内部控制的机会

1.内部控制全球化趋势。从全球范围看，加强内部控制建设是政府部门有效履行公共受托责任，杜绝舞弊浪费、滥用职权，开展内部改革的重要保障。以美国为例，在20世纪40年代，审计总署就提出要将内部控制作为联邦机构会计系统整体的一部分。进入21世纪后，联邦政府的内部控制逐步趋于完善。我国政府部门内部控制起步较晚，随着国家治理体系的完善和治理能力的提高，行政事业单位的内部控制已经成为政府财务领域的重要改革之一。

2.经济发展转型。中国经济的新常态要求政府部门自身要加强内部控制建设。我国经济在进入新常态以后，经济由高速增长转变成中高速增长，经济结构不断优化升级，经济发展方式转向创新驱动。为了坚定不移地推动高质量发展，政府需要在预算管理、资产管理、绩效管理等各方面加强内部控制，在保增长和控风险之间找到平衡。

3.政府职能转变。随着政府职能的转变，政府工作需要确保廉洁高效。行政事业单位作为管理社会公共事务、掌握公共权力的重要机构，一旦出现贪污腐败、违规违法的情况，就会对公共资金造成浪费，损害公共利益。因此，行政事业单位必须加强内部控制管理，遏制乃至消除腐败现象。

4.财政改革不断深化。行政事业单位内部控制建设是深化财政体制改革的重要内容之一。2012年底，为了进一步提高行政事业单位管理水平、加强廉政风险防控机制建设，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。之后，在2015到2017年期间，财政部又陆续出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和规范内部控制报告管理的制度规定。目前，内部控制已经成为行政事业单位的一项重要的常规工作。

（四）内部控制的威胁

1.经济形势严峻。受世界经济增长放缓的影响，国内经济下行压力加大。政府一方面要大力优化财政支出结构，保障基本民生、重点领域支出，另一方面要坚决压减一般性支出。这就使得政府在自身内部控制建设上投入的每一笔钱都要目标明确、精打细算、切实有效。

2.外部监督不够。行政事业单位经常会接受各类审计、检查。但大部分审计是站在查错纠弊的角度，很少从内控角度对单位内部控制设计和运行情况提出审计意见。在实际工作中，政府部门外聘的會计师事务所往往大多从事企业审计，对行政事业单位内部控制建设、实施和评价方面都缺乏经验。

三、完善行政事业单位内部控制的建议

行政事业单位内部控制工作开展以来，虽然取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题，阻碍着内部控制的发展。通过研究SWOT分析的情况，提出以下建议：

（一）建立廉政风险内控机制

在推进内部控制建设的过程中，要将单位风险管理和内控机制与廉政风险防控工作结合起来;定期排查关键岗位、重点业务流程的廉政风险点;科学设置权力清单，实现对权力的有效制约;将公开透明贯穿决策、执行的各个环节，实现内部控制与廉政风险同落实、同检查、同考核。

（二）优化内部控制环境

控制环境直接影响内部控制的实施，是单位整体战略目标实现的重要保障。一是要促进和提高领导对内部控制的正确认识和重视程度。上级部门要组织对高级别领导层的培训，强化其内部控制意识，提高其内控水平。在进行业绩考核时，将内部控制作为一项重要的任职指标，引起领导的重视。二是行政事业单位组织机构设置要实现权力制衡，确保单位决策机构、执行机构、监督机构相互分离、相互制约和相互监督。三是要培养内控人才。将内部控制有关培训列入单位年度培训计划，按期组织开展，逐步增强全员的风险防控意识。同时加强对人员的技能培训，使更多的人具备内部轮岗的能力。四是要加快内部控制信息化建设。在进行内控信息化建设时，要结合制度管控重点和具体流程情况，进行科学合理的设计。通过打通基础数据链，建立具有联通预算、资产、采购、建设项目、合同管理等各项功能的内部控制系统，逐步实现内部控制一体化、智能化的新格局。

（三）加强内部控制实施

一是要梳理和完善各项制度，结合流程管理，使制度变为流程，真正有效运行。通过制度的系统化、流程化，将各项风险管控点融入单位的业务和管理活动。二是健全风险评估机制。行政事业单位管理层应增强风险管控意识，成立风险评估小组，定期进行风险评估。对重点业务的风险管控要提前规划，做好风险防控预案，在风险发生后第一时间加以落实，将损失控制在最小。三是促进业财融合。行政事业单位的财务人员要转变工作作风和思路，不能仅停留在审核、报销、核算等基础工作上，要深入业务活动。只有站在业务和财务结合的角度思考问题，才能进行客观的分析，为管理层提供切实有效的建议。四是不断推进业务层面内控建设。行政事业单位内部控制包含的六大业务是具有普遍性的重点内容，各单位还应结合自身情况进行拓展分析。在制度建设方面，六大业务从国家层面到单位层面都有较为规范的制度，因此控制的重点是在具体的执行环节。要以风险为导向，从制度、流程、岗位3个层面进行梳理，将控制重点嵌入具体业务活动，使制度得到有效实施。

（四）抓住内控发展的历史机遇

随着社会的不断发展，内部控制在理论和实践方面都发生了深刻的变化。20世纪90年代以来，世界范围内对内部控制的研究层出不穷。我国政府也在自身内部控制的建立和健全上投入了大量精力，在吸取外国优秀经验的基础上，立足于我国国情，对相关理论进行了拓展和创新。各级行政事业单位必须清楚地认识到内部控制的全球化趋势和国家治理现代化的要求，把握历史机遇，将内部控制作为一项长期工作抓紧抓实。

（五）完善内部控制评价和监督

行政事业单位内部控制评价和监督包括自我评价、内部监督和外部监督。在实践中，单位自我评价和内部监督通常由内部审计部门或独立的内控评价机构负责。首先，单位在进行自我评价时，应以内部控制规范和相关的法律法规为依据，结合自身实际情况，必要时也可以委托专业机构协助评价。其次，内部审计部门在进行内部监督时，要关注单位年度工作重点、关键岗位履职情况、制度执行情况等多方面内容，提出有利于单位加强内控建设、提高风险防控能力、促进业务发展的意见和建议。最后，财政部门和审计部门在进行外部监督时，应聘请熟悉行政事业单位内部控制的会计师事务所。审计重点要关注被审计单位内部控制制度设计和运行缺陷，有针对性地提出内部控制改进意见和建议。

四、结语

内部控制是一项系统工程，也是一项长期的工作。行政事业单位要站在全局的角度考虑内部控制建设问题，深刻认识新形势下内部控制工作面临的挑战;继续巩固前期内控成果，切实发挥内部控制在防范风险和预防腐败方面不可替代的作用;坚定不移地推进内部控制工作，全面提升行政事业单位的内部治理水平，促进国家治理体系和治理能力的现代化发展。

（作者单位为中国建筑文化中心）

参考文献

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