我国国有资本授权经营体制研究

摘  要;检视国有企业授权经营的历史和逻辑，探究其间的问题和症结，重点围绕完善授权放权清单模式，强化委派董事职责管理，理顺经理层、党委会、董事会关系和决策流程，推进经营者专业化、职业化、稳定性，为优化协同监督的分工和协作等方面提出针对性建议，旨在从操作层面缓解逻辑紧张，改善制度运作空间，以求对实践有裨益。

关键词： 国资管理;授权经营;公司治理

2019年4月19日，国务院印发《关于改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称《方案》）。这是坚持以管资本为主完善国有资产管理体制，推进国有资产监管机构职能转变，进一步破解政企不分、政资不分问题，做大做强国有企业的重要举措。1996年9月11日，国家国资局发布《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》（以下简称《意见》），亦是转变计划管理方式和行政隶属关系，依托产权纽带确立核心企业与紧密层企业归属关系，培育和做强一批企业集团的重要措施。从90年代末国有资产授权经营到如今国有资本授权经营，一字之差，20年曲折，时移事易，意趣迥异，值得研究。

一、两次授权经营比较分析

（一）授权经营概念沿革及分析

我国国有企业授权经营概念较早见于1986年民法通则，其民事权利篇之财产所有权和与财产所有权有关的财产权章第八十二条：全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。1988年全国人大颁布《全民所有制工业企业法》，将国有企业放权让利的改革成果用法律形式规定下来，实为通过组织法立法进一步明确授予经营权之权利义务内容。1992年国务院制发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第二章企业经营权第六条：企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利，沿袭了民法通则和企业法的授权规定。1992年国家国资局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办印发《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》（国资企发〔1992〕50号），启动了第一批企业授权经营试点。1996年国家国资局发布《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，对授权经营规范操作和具体实施给予全面指引和有力推进。

授权经营，从规范意义而言，是指一方将特定资产授予另一方营业，并获取特定利益的行为。依法律概念，授权经营至少有3个要件方可实施：一是主体适格，主要指授权方享有此等权利，被授权方具备相应行权能力;二是客体适当，主要指授权内容清晰、确定、可行使，得为授权目的之必要条件;三是归责机制，主要指授权行为和结果的救济安排。授权经营实质上是经营权的限定条件让渡，是所有权与经营权分离的一种制度安排。从伯利和米恩斯所有权和经营权分离公司革命以来，西方企业管理理论一般用委托代理制度或信托制度来解释公司所有者与经营者的权责关系。因此，就公司组织和行为层面而言，我们所谓的授权经营与西方公司理论的委托代理制和信托制并无不同，在此层面面临的问题和解决方法也是基本一致的。所不同的是，外部股东不同，政治体制不同，或许正是这些不同使得桔生南国为桔，生于北国则为枳。这也是我们分析我国问题必须处理的重点。

（二）《方案》与《意见》授权经营比较分析

无论1996《意见》，还是2019《方案》，实际上都是围绕放权让利改革破冰。其主要逻辑是相通的，改革思路也是一致的。前者是改变行政管理的思维和方式，建立资产管理和产权管理关系，推动企业形成一批大的企业集团。后者是发挥市场机制作用，用市场的思维和方式推进国有企业改革，探索形成中国特色国有企业治理制度。这些与政企分开、政资分开转变政府职能的要求和目标也是一致的。并且改革的方法和路径也是相同的，都是先有针对性选择企业集团进行试点，然后总结经验面上出台指导方案，依照指导方案稳妥规范全面推开。

当然，由于发展阶段不同，所处形势和目标追求自然不同。1992年邓小平南方讲话后，党的十四大确立了中国特色社会主义市场经济的改革目标，与之相适应的微观经济主体和运行机制必须尽快改革调整到位，但现实是行政干预普遍存在，政企不分成为国有企业经营权不集中、效率不高的主要原因，极大地制约了市场经济体制的形成。因此，1996《意见》授权经营应运而生，旨在通过产权纽带转换传统行政管理消解政企不分，建立核心企業与紧密层企业之间的产权纽带，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司;通过企业组织结构改革推动产品产业结构优化调整，巩固和发挥资产产业整体优势，推动形成一批国有企业集团，从而初步确立较为适应的基础性微观市场主体。2019《方案》授权经营则是在党的十九大确立的国有经济管理体制和国有企业改革目标下进行的配套制度改革，是在国有企业基本确立市场主体地位，国民经济较大融入世界经济的背景下，通过出资人代表机构加快转变职能和履职方式，国有企业依法建立规范的董事会，赋予企业更多的经营自主权，切实减少对国有企业的行政干预，使出资人代表机构与国家出资企业的权责界定清晰，国有企业经营效能和国际市场竞争力明显增强的重要举措。并以此为基础，探索形成中国特色的国有企业管理体制和经营机制，形成此领域较为成熟稳定的治理体系。

二、本次国有资本授权经营体制改革的要义、问题或难点

2019《方案》主要明确了国有资本授权经营体制的基本原则、核心内容和操作思路，重点是国资监管机构履职行权改革，被授权主体行权能力建设，协同监督监管体系、加强党的领导4个方面。以下分别阐述其内涵、问题或难点。

（一）国资监管机构履职行权改革

国资监管机构履职行权改革是授权经营的前提和关键，主要包括简化优化履职方式和分类明确授权事项，要义所在是授予哪些权，以什么形式体现。从《方案》及以后出台的授权清单可知采用的是清单管理，强化章程约束。所谓清单管理，主要是两类：一是出资人权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以外事项大幅度减少审批或事前备案。二是国务院国资委授权放权清单35项（2019年版）。其中权力责任清单采用的是所谓负面清单模式，即除规定上报监督事项外，企业依法自主决策。而授权放权清单则是正面列举授权企业可自主决策事项。其实从解决政企不分，国资监管行政化问题，负面清单管理是可行的。既然负面清单管理可行，那么正面授权放权清单就意义不大了，因为正面授权放权不过是负面清单的细化版，只要厘定负面清单事项并将其纳入公司章程，并依法工商备案，则自然可以达到管得少、管得精的目的。同时，董事会享有剩余决策权，自然可以在负面清单限制下自主行权。之所以造成二者并存局面，恐怕和出资人监管逻辑与行政审批体制逻辑混同不无关系。目前，我国对国有资产的监管采取行政权力运作体制，国资委是行政机构，以权力（POWER）审批为主要形式，其行为及结果皆置于公司法人治理的股东会之外，作为行政权力监管前提存在。出资人或股东行权逻辑则不然，出资人或股东对公司财产有剩余索取权，承担最终风险，因此出资人或股东对董事（授权代理人）采取的是有限授权，非经授权的重大事项最终决策权则在出资人或股东，董事或董事会不具有剩余决策权。以此而论，目前的做法主要在于国资委传统行权体制和出资人权能建设纠缠混同身份交错权力边界不清所致，这也是造成所谓国有资产监管越位、缺位、错位现象时有发生，政企不分、政资不分问题依然存在的原因。

（二）被授权主体行权能力建设

被授权主体行权能力建设，主要是推动国有企业进一步完善公司治理结构，强化基础管理，优化集团管控，确保各项授权放权接得住、行得稳。其核心是按照建设中国特色现代国有企业制度的要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。基于此，可以认为授权放权主要不是授权放权给某个人（产权代表），而是授权放权给公司治理机关董事会。其实质是出资人（股东）与公司治理层的委托授权管理契约，通过董事会有权决策高效运转推动整个国有企业增强活力和竞争力。

一直以来，受制于计划体制和官僚习惯，国有企业行政化的固化思维始终如影随形，国有企业的行政化治理习惯与公司治理的集体决策机制存在制度紧张。此次授权经营体制改革，亦须防止公司治理结构行政化配置，决策体制和运营机制一如从前。监管部门当摒弃授权放权恐惧心理，先放后善，边放边善。董事会的建设尤为重要，更重要的是真正确立董事会集体决策、专业决策、契约管理的决策机制，符合市场原则和商业规则。出资人管资本的权能落于董事会，以责任和效能验证，形成闭环监管，授权经营体制方可得以相对实现。

（三）协同监督监管体系

从国有企业九龙治水多头管理，到国有资产集中管理分工监督，到政企分开政资分开管资产与管人管事相结合，到管资本为主授权经营协同监督，国资监管体制改革不断深化和调整。授权经营体制的协同监督体系主要包括出资人监督和审计、纪检监督、巡视监督、社会监督以及国有企业内部监督，加快建立全面覆盖、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，切实增强监督的有效性。依上分析，时下至少有5类监督，其目的归结于形成全面协同监督体系，实现监督有效。以效果校验监督确乎一语中的，其间的问题，我们可从国资监管逻辑和公司治理结构阐释。一般而言，公司治理结构本身即为三权分立的内部决策、执行和监督闭环逻辑，董事会司职决策、经理层负责执行、监事会专责监督，理论上或理想上掌管公司运营和目的实现。在所有权和经营权分离之下，这种理想结构主要受制于股东和代理人的代理权分配及风险控制。德国社会学家卢曼认为，我们的生活是由不同的信任系统构成的。社会环境和自然环境太复杂了，必须找出一些简化机制来对应。信任也是基于人的生存策略的一种简化机制，信任将周围复杂的环境和千差万别的人的性格简化为二元预限，即可以相信和不可以相信。信任并没有帮助人们消除风险，但可促使人们勇敢地进入不确定性当中，不会使人犹豫。因此，虽然监督是基于不完全信任的设计，没有制度约束好人亦可变坏，但是委托代理的底层逻辑仍是信任。就国有企业而言，国资监管是专司监管，换言之，国有资产监管机构的专门化本身即是为了解决委托代理的风险不对称而建构的监督专职化系统。那么，国资监管机构定位和职能当然就是出资人职责的分解和落地，即主要是对公司治理主体的建设和监督，而不是各种行政审批。否则必然打破或脱离公司治理机制，造成过度制度障碍或徒费资源。如此，在监督专职化之下，其他监督自然是分工协同的关系，以缓解历史上多头监管问题。分工监督的设计应该是职责不同，各有侧重，相互印证，督促整改，而不是变成叠床架屋，重复深入，反复翻转，常态应付。国有企业的存在和目的应相对明确简单，一旦陷入多目标考核，多头监管，整个经营逻辑和任务追求都会发生改变，偏离不信任的基础仍是信任这一制度机理，协同监督很容易滑入各负其责、各行其是，各走流程的运动，干扰国资监管主线和经营的根本目的及要求，最终效果不得而知。

（四）加强党的领导

党的领导是中国特色国有企业制度的重要特征。1959年毛主席在读苏联《政治经济学教科书》时讲：“一切资本主义国家的企業，都是实行一长制的。社会主义企业管理的原则，应当同资本主义企业有根本区别。我们实行党委领导下的厂长负责制，这就使我们同资本主义企业的管理制度严格地区别开来了。”党委会与厂长负责制的关系问题，一直是我国国有企业领导体制必须妥善处理的核心问题，新时期中国特色现代企业制度必须从理论和实践上有效解决这对关系。党的十八大以来，由于此前国有企业党委领导和党建弱化问题，国有企业党的建设被持续强化。党委的中心作用是领导作用，即把方向、管大局和保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项，并作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序。从公司治理体制而言，即党委会和董事会的关系，有人进一步将其收缩为党委书记和董事长的关系。关于后者，目前中央已有定论，即推行兼任，党委书记和董事长一肩挑，避免多头争斗。与此同时，鼓励交叉任职，即党委成员推荐进入董事会，董事会成员选为党委委员。其目的在于实际上维护企业只有一个决策中心，而不是两个决策中心。但这里面其实亦有问题影响实际操作，尤须注意。因为董事会外部董事占多数意在制衡内部成员的决策权，倡导内外结合治理，强化出资人外部监督。但重大决策党委会前置又决定了企业内部成员主导决策，实际上党委会通过的决议董事会很难推翻，反过来则强化了企业内部成员对出资人权威的限制。在党委书记与董事长一肩挑的情况下，该制度设计直接强化了一人权威，使得党委会和董事会制度执行受制于个人，不利于发挥经营层的主动作用，对党委会和董事会集体决策机制造成潜在风险。因此，在两会并立的情况下，如何形成有效制衡治理结构和公司良好经营局面，就变成一个选人的问题，似乎主要是选择党委书记和董事长这一个人的问题。择人问题掩盖了治理问题，党建问题遮蔽了经营问题。自古以来，吏治重要，亦难治理。组织配置与市场选择的二元矛盾仍是当前路径和未来理想之权衡主题。

三、深化国有资本授权经营体制改革的若干建议

一个社会在不同的时代对政治有不同的需求，有为的政治并不都是对的好的，有时候反而让这个社会不得休息，没办法让民间自主地变化和发展。商业判断规则与企业决策环境亦是如此。企业的绩效是所谓严密制度可以规范出来的吗？主要看你追求的是什么，保守安稳则可，若追求产业与盈利，则相去甚远。企业经营，特别是市场竞争优胜者的经营，终究还是企业家精神和团队努力。而企业决策者表现出来的品格、能力、追求、偏好，与改革、发展和监管环境的适应性调整实在是不得不为之。因此，太频繁的改革轮动，太有为的监管，反而干扰了企业经营的重心，不利于企业长远经营、经济发展和社会积淀。以此对照，作为建议的逻辑。

（一）完善授权放权清单模式，回归出资人监管本位

此前国资委先后发布了权力和责任清单，此次为推进国有资本授权经营体制改革，再配套发布授权放权清单2019版，以此推论，接下来会根据授权经营进展，继续发布授权放权清单2020乃至顺推。上文已经提到，这种方式适用于负面清单管理，与授权放权的正面逻辑有所不同。就国有资本监管体制改革而言，授权经营体制逐步构建的是董事会中心主义，即董事会承担授权契约不完备下的决策权和责任承担，出资人保留重要决策权和监督权，并视情况将部分出资人权责授权于董事会。当前的授权经营改革，一部分原因是国资委越权，干扰了董事会自主决策权，一部分原因是缺位或错位，出资人内涵权责履行不到位或未履行。以此而言，授权经营改革一部分任务是返权于董事会，出资人和董事会权责归位。出资人职责定位有必要进一步准确和精练，即使部分出资人权责可以授权于董事会，但出资人自身的重大权责，必须监管的权责却不可授权，到位而不越位，这是出资人的主业主责，否则机构的专职化就远离初衷了。因此，国资监管机构推进授权经营体制改革的过程，同步就是回归出资人监管本位的过程。就国资监管管少管精管好的要求而言，出资人监管欲要权责清晰，规范运作，实际中采取负面清单管理模式，比起正面授权的列举更为可行。

2019《方案》对出资人履职方式转变调整思路是3个归位：将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。以下从具体操作上加以分析并提出建议。出资人授权经营主要对应解决的是出资人职责定位和行权方式存在的一些问题。配合承担的公共管理职能，由于此事涉及政府对该类事项委托，原则上只要政府职能授权规则允许，相关部门都可以承担，此处不做分疏。《方案》调整的内容主要体现在35项授权放权事项，涉及资产重组变动、投资管理、融资担保、规划批准、主业管理、混改与激励、工资总额、创新发展等等。这些事项有的是延伸到子企业的，涉及国资委和集团审批权限划分;有的是公司法和章程规定股东事项，涉及股东对董事会授权。从企业集团法人治理结构而言，前几年对国资委“老板+婆婆”诟病颇多的主要原因在于审批过多。这种审批过多，一是体现在行权方式，比如股东会对公司年度投资计划的批准，国资委审核是股东行权的方式和过程。诸如此类事项还有不少。这是行权方式行政审批制造成的认知误解。二是对子公司事项的审批，比如下属上市公司股份管理，下属公司混改或股权激励方案等，这是针对特殊事项或者权能批准，这类事项本属于企业集团审批范畴，国资委认为必要可出台一些规则指引或者操作意见即可，没必要直接审批方案。这类事项比较频繁和琐细，也是造成“婆婆”印象加重的原因。因此，优化国资委履职授权，涉及子企业管理事项的归位，本来属于企业集团的权责，一定要将决策权力和责任落于企业集团董事会，出资人可就重要且必要事项从制度上加以规范和指导，做好制度落实的监督。涉及国资委行权方式事项的归位，可采取委派董事内部报告行权方式，不做行政审批处理;或分类分权授权委派董事自主行权报备制度;尽可能弱化或改变行政审批模式。涉及国资委股东权利的授权，还有一部分权利本来属于公司法规定的股东权利，可以通过公司章程授权公司董事会决策并承担责任，国资委做好授权监督和评估，权利行使不利必须依约收回。

（二）强化委派董事职责管理，推行公司章程法定授权

董事会中心治理的成效取决于董事会的结构和功能，在分类监管和授权经营体制下，由于国有独资公司的单一股东结构，出资人监管很大程度上内化为委派董事（包括执行董事和外派董事）管理，尽管现行监管方式仍是监管机构（国资委）和授权实体（公司）之间的机关运转形式。由此，我们一直说的管资产与管人管事相结合，或者说以管资本为主加强监管，其实质成效就落到对委派董事（董事会）的授权管理，董事（董事会）是公司的治理机关，听取股东意志，代表公司法人利益。因此，加强委派董事的选聘、培训、管理和考核确实关乎授权经营体制改革效果，有必要从专业化、职业化、社会化、稳定性等健全董事和董事会建设。与此相应，董事会治理的法定规则主要是公司章程，公司章程的契约化和特殊性对于出资人和董事会的授权管理至关重要，强调一企一策，实际上就是通过公司章程载体体现分类差异和具体而微。

（三）理顺经理层、党委会、董事会的关系和决策流程，在内部强化党委会事前参与决策的基础上夯实董事会责权利

这是一个敏感但又必须处理好的关系，处理不好势必影响公司治理机制的效能，达不到改革的预期目标。国有公司本质上是经济性目的组织，从法律上是企业法人，一切以此为出发点，安排优化治理结构，理顺三会关系方为正当。既然是企业法人，在出资人授权经营范围内，董事会当为决策中心和最终权力机构。那么，如何安排和运行党委会前置程序。主要细化两个方面的操作制度。一是党委会决策事项的具体化，根据党章、有关规定和企业情况，落实“三重一大”要求，列举党委会前置决策重大事项，使其可操作。二是党委会决策前置程序的具体化。公司经营管理重大事项，党委会决策前置于经理层、董事会决策规定，有两种操作路径。其一，党委会决策皆前置于经理层决策。经理层研究提出方案，提交党委会。党委会通过后，经理层开会决策，属经理层授权范围内则进入实施，属董事会决策事项则提交董事会审议后实施。其二，党委会决策根据事项分类，属经理层授权范围内事项则前置于经理层决策，属董事会授权范围事项则前置于董事会决策。本着简便易行和董事会治理原则，其一路径更好一些。

（四）以市场化为导向加强专业化、职业化、稳定性经营人才体制机制建设，逐步消解国企行政化、机关化积弊

授权经营体制改革的实质是市场化改革，建立与社会主义市场经济相适应的国资监管体制和企业治理机制。市场化改革主要体现在国（下转第页）（上接第页）有企业主体的市场化，市场主体并非空泛概念，而是有通行的市场标准和实际的市场同行存在。这么多年来，国有企业无论在困难期还是繁荣期，最多的诟病仍是资源垄断和管理效能，归责原因主要是政企不分和官僚体制。在笔者看来，这与我们长期以来对国有企业的组织化人员配置以及行政化管理体制密切相关。虽然国资委成立以来试行了大量市场化选聘经营管理人才改革，但总体上尚未形成持续稳定的制度。市场化更关键是管理者的市场化、管理者观念的市场化。進一步深化授权经营体制改革，要求我们更加有力地推进国有企业经营人才的专业化和职业化，建立一批稳定流通的专业化人才队伍，以此激发企业家精神、专业管理、职业素质在国有企业的土壤和文化中发扬和成长，逐步消解传统的行政管理旧习和机关化官僚作风。

（五）优化协同监督的分工和协作，减少不必要的重复和形式，增强监督的针对性和有效性

对国有企业而言，监督就是指挥棒，监督机构和内容构成了国有企业非常重要的工作内容。这项工作内容的方向、重点和尺度直接影响了企业目标经营的内容。深化授权经营体制改革，有必要进一步优化分工负责协同监督体系。对此，我们还是要收缩目标、聚焦主线，把监督的重点放在国有企业的经营目标和党建目标上，授权经营改革后，出资人应更加注重监督职能建设，以出资人监督为主，整合和协同政府审计、纪检监察、巡视巡查等监督力量。同时，推进国有企业遵守行业监管和接受社会监督建设，提升透明度，承担社会责任。

（作者单位为上海城投<集团>有限公司）

[作者简介：汲广林（1974—），男，山东莒南人，研究生，哲学博士，上海城投（集团）有限公司副总经济师，主要从事产权管理和企业改革等研究。]

参考文献

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