地方政府投融资平台公司融资风险及防控对策

向阳

摘  要;地方政府投融资平台自成立以来，在城市建设和地方经济发展方面扮演着重要的角色，随着地方政府投融资平台公司的不断发展，与其相关的政府提供隐性担保、违规担保、金融机构违规提供流动资金贷款等问题时有出现。党的十九大报告将防范化解重大风险列为三大攻坚战之首。在新形势、新要求下，随着国家要求投融资平台公司运作规范化及金融监管严格化，当国家经济发展进入了新常态后，从现实情况来看，政府投融资平台公司存在诸多融资风险，如何对风险进行防控是当前地方政府投融资平台公司不得不面对的问题。

关键词： 政府投融资平台;融资风险;防控对策

一、地方政府投融资平台公司发展特征与融资现状

从宏观角度来看，投融资平台、金融机构及政府就是不可或缺的3个重要支点，因此投融资平台与政府、金融机构等有十分密切的发展关系;从微观角度来看，在地方融资平台的发展中，融资的速度较快、规模较大，有的是由地方政府提供的隐形担保，有的是企业自身市场化业务发展需要进行借贷，因此在具体的发展过程中体现出了较为突出的特征。

投融资平台在土地一级开发、棚户区改造建设、城市基础设施建设、招商配套设施建设、中小企业产业园与孵化器建设以及作为政府产业引导基金投融资等业务开展方面均需要大量的资金，这些资金除少部分来自政府的资本金投入、政府债券资金外，更多来自企业的市场化融资，但这些市场化融资由于长债短投、退出机制、投资收益低于预期等多方面的原因，不可避免地带来了一些融资方面的风险。

二、地方政府投融资平台公司面临的风险

（一）负债率高的风险

从对国家财政、审计单位及金融机构的研究情况来看，目前我国的政府投融资平台存在资本不足、资本不实及资本抽逃等问题，甚至有些地方上的投融资平台还会采取一些手段向平台注入不实的资产，企图“滥竽充数”[1]，尤其是地市级政府的投融资平台公司，政府掌控的市场化国有资产资源偏少、财政收入偏低、历史欠账偏大，却由于当前经济发展、产业升级的需要，不得不承担省级重大项目与重大产业的落地工作，以加快发展。此类项目建设与投资所需的资金大，只能通过政府投融资平台筹集，然而很多地方投融资平台的资金、有效资产、资本规模都受制于本级政府的财力，根本无力承担重大项目所需资金的融资工作，但为了当地经济的发展与自身业务的拓展，最终只能使政府投融资平台背负与自身资产不相匹配的高额债务。

（二）融资偿债收入来源单一的风险

政府投融资平台公司在进行园区开发与运营方面的市场化转型时，业务发展是以产城融合为整体方向，主要依托于产业地产，比如开展产业方面的招商、资产运营、产业孵化、企业增值服务及公用事业方面的管理等。而在片区的开发工作中，项目投资主要有以下几个部分：一是征地、拆迁、安置、土地报批等形成的征迁基本成本;二是园区开发建设所需的道路建设、河道整治及景观绿化等基础设施建设项目;三是园区产业招商配套所需要的工业厂房、写字楼等生产、办公配套开发项目;四是园区产城融合所需要的商业和居住功能配套开发项目。从项目开发的全周期方面测算，债务偿还来源主要为园区的商住土地出让收入，政府投融资平台公司过分依赖土地出让收入进偿债，公司受土地出让政策影响很大。

（三）融资渠道受阻风险

投融资平台公司的主要功能就是进行基础设施建设及公用事业建设，而很多以政府资产、信用等为依托成立的投融资公司，本身就不具备较强的造血能力，当资产的负债率逐步提高后，就很难利用借新还旧的模式来维系，其融资的渠道将受阻。2017年以来，财政部等六部委多项关于违法违规融资的政策陆续出台，使得各平台公司的融资渠道受到限制，融资信用也大打折扣，融资难成为限制其以传统政府担保模式运作的主要瓶颈。

（四）融资债务到期偿还风险

从地方政府投融资平台融资项目及建设内容来看，主要是中长期的基础设施建设内容以及政府招商配套的低收益的产业配套与产业基金投资项目，需要投入资金较大、回收周期较长、项目收益不稳定，这些无疑增加了融资的偿还风险。这些项目的投资方向与投资金额的决策更多来自政府的决策，还款来源却是未来所投项目给地方政府带来的税收增加部分，一旦所投项目未来经营失败，将对投融资平台的还款来源造成影响。通常情况下，由地方政府投融资平台承担的公益性质的项目，其债务体量都是比较大的，而能够被纳入政府债务的只是一小部分，随着时间线的拉长，其偿债风险会逐渐变大。

三、地方政府投融资平台公司融资风险的具体对策

（一）利用开发性金融支持

从1998年开始，国家开发银行就逐渐将市场化的运作血液注入政策性的金融机构，在国家信用与机构信用之间实现了有机结合，项目融资开始正向推进市场化建设，发展目标也将以市场化的方式来实现，从而摸索并实践出了具有中国特色的开发性金融理论，使其逐渐成为一种新的金融形式。而在此过程中，开发银行在政府与市场之间搭建起了一座更加稳固的桥梁，融资也激发了政府与市场之间的合作潜力，在实际工作中发挥出了极大的作用。比如国家开发银行、农业发展银行就充分挖掘出了综合性的金融服务潜力，并利用资产证券化、股权投资等金融手段来提高相应平台企业的业务流动性，从而化解了一部分的债务，并推动了地方政府投融资平台公司的市场化转型，提高了自身的市场化运作能力和金融造血能力。

（二）确定市场化转型模式与方向

目前，地方政府投融资平台公司转型的具体途径包括[2]：第一，产权转型，具体表现为，一是吸引了相应的民间资本注入，逐渐从国有体制向混合所有制的方向转变;二是与省属国企或央企合并，促进国有股权结构多元化。第二，功能與业态方面的转型，主要表现为，一是开始推行布局城投外的新实业领域，逐渐朝大健康、大休闲及大旅游等方面转型;二是推进产融结合，向资本运营公司转型，如当前多地政府成为上市公司实际控制人以及新兴产业基金的出资方等。第三，业务拓展模式转型，如采用授权经营模式、联合社会资本参与PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）项目等实践。

（三）实施“去杠杆、防风险”策略

同属国有企业的地方政府投融资平台公司必须采取非常手段及措施来逐步提高企业的经营效益，与此同时还要充分利用项目融资合作、盘活资产经济等运作手段，想尽办法找资金、调结构、降低企业负债，使公司高杠杆状态下的债务能够有所下降[3]。

第一，密切关注资本市场的风向变化，不断提升公司主体的评级、采取增信措施，并主动寻找不同的投资方式，在银行之间的债券市场中争取到融资;第二，充分利用融资租赁的方式，通过筹集资本来盘活企业现有的资产存量;第三，充分发挥出企业产业链的融资平台的作用，利用产业背景来推动融资项目;第四，实现外部独立的融资，以此来增加小额贷款的放款额度，带动企业现有产业链上下协同发展;第五，通过与行业内知名的地产开发商联合开发，盘活公司的土地资源，将资源转化为资金，借此形成强大的市场化现金流收入来防范风险。

（四）建立健全融资风险防控体系

地方政府投融资平台公司的领导层必须从思想根源上增加自我认识，从而更加全面地认识融资方面的风险价值，更好地规避在实际工作中可能出现的风险与问题。建立健全融资风险防控体系主要有以下4个方面：

首先，从组织架构方面，应建立全面高效的内部监控及风险防控部门。制定全面完善的融资制度规章，建立更加完善的融资风险防控体系，并利用该体系来开展对公司的运营及发展过程的监控工作。

其次，对于融资风险的防控范围问题，要实现全范围的融资风险防控布局，必须对融资渠道进行事前风险把控及成本分析，事中资金的使用及事后的整体资金流动等都要纳入风险防控范围，针对企业各个方面构建起更加全面的价值链防控模式，对于特定情况下出现的风险问题要进行科学合理的评测与分类，根据预先设定的风险评估目标及风险控制机构的能力，在全面把控融资环境的大前提下，选择更适合公司内外环境发展需要的合理的风险评估及识别办法，确保风险能够得到有效的识别与分类，准确地确定风险等级，定时监控相关风险的发生，形成全员参与、全方位的风险防控体系。

再次，建立有效的融资风险预警系统与风险预警机制。只有建立起了风险预警机制，才能保障风险预警系统的顺利运行，可以说风险预警系统的核心就是风险预警机制。其主要内容包括：现场核实投融资平台数据，保證数据的准确性;根据各类风险的特征，确定风险等级;通过对入库数据进行定量定性分析，设置不同的预警指标、参数及模型;根据预警的结果，设置不同的预警区域，比如划分为绿灯区、红灯区及黄灯区，针对不同的区域采取不同的应对策略。

最后，建立融资风险防控监督考评制度。在制度建设与执行上，地方政府投融资平台公司应学习优秀企业的经验，结合自身业务方面的运营特点、环境特点等，持续完善现有的融资风险防控措施与制度，对目前运行的融资风险防控制度进行闭环监督，充分分析其中可能出现的问题，针对问题进行修订，争取使风险防控工作更加规范、细致，避免出现管理真空以及制度无法落地执行的情况。

四、结语

本文通过分析地方政府投融资平台公司在新形势下存在的融资风险，提出了针对这些风险的防范措施。我们要以发展的眼光看待地方政府投融资平台公司的融资风险及防范对策，着眼于在地方政府化解政府隐性债务的大背景下，积极推进地方政府投融资平台公司转型发展，在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中，通过市场的锻炼，不断提高竞争力，使投融资平台公司通过发展逐渐做大、做强、做优，为国有资产的保值增值作出贡献。

（作者单位为黄冈实创置业有限公司）

参考文献

[1] 戚加妮.地方政府投融资平台债务融资风险研究[J].企业改革与管理，2020（07）：111-112.

[2] 肖鹏，张斌.地方政府隐性债务成因、化解及开发性金融实践[J].开发性金融研究，2019（06）：93.

[3] 焦汝斌.论《政府投资条例》对国有公司投资行为的影响[J].法制与经济，2020（04）：95-96+104.