政府会计改革背景下预算单位全面实施预算绩效管理研究

张树红

[摘 要]预算绩效管理与政府会计结合能够提高国家财政资金利用效率，但是目前仍然存在许多问题。文章分析了政府会计、预算绩效管理与政府治理的关系，分析了预算单位全面实施预算绩效管理过程中存在的人才基础薄弱、信息不对称、没有合适的政府会计制度等问题，并提出了相应对策，旨在为相关研究提供参考。

[关键词]预算绩效管理;权责发生制;政府会计

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.011

[中图分类号]F810.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）14-00-02

0     引 言

我国目前实行的预算会计以收付实现制为基础，还没有建立完善的以权责发生制为基础的政府会计体系。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，拉开了政府会计改革的大幕。

1     政府会计、预算会计与政府治理概述

1.1   政府会计

在我国，政府会计是用于明确、记录以及计量中央人民政府受到人民委托进行保护管理的国家资源、财产等，采用报告的形式展示政府公共财政资源管理的执行情况和业务绩效专门设置的会计。目前，政府会计制度下，预算会计与财务会计一定程度上相分离。在具体核算内容上，财务会计与预算会计核算内容不同，由财务会计具体核算收入、费用、资产、负债等内容，而预算会计则核算预算支出、预算结余以及预算收入等。但在报送报表时，由部门决算报表与政府部门的财务报告相结合进行报送，不仅可以体现在权责发生制下的财政资金盈余情况，还可以体现在收付实现制下的预算具体执行进度。政府会计制度能够合理评价政府绩效，使事业单位的财务管理人员从强调成本与费用的概念，转变为更加关心资金利用效率问题，关心资金的成本与收益、投入与产出，提升事业单位的资金

管理效率。

1.2   预算绩效管理

预算绩效管理是全面绩效管理中的重要一环。预算绩效管理不仅考虑利益增加，还要考虑随着资源的投入，实际效益增加的幅度等，即考虑资源利用率。在实际操作过程中，许多项目金额没有随着大环境变动而变动，造成资金浪费。还有部分预算只考虑了资金投入，没有预计资金投入的效果，造成资金投入产出比较低。2018年11月，财政部印发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，提出要对预算编制过程进行改革，要形成以績效为导向的预算管理体系。预算管理体系需要做好事前、事中、事后的绩效管理与绩效评估。事前，需要针对调研评估结果进行定量与定性分析，制定相应的绩效目标;事中，面临突然紧急的资金缺口时，进行绩效监控，反馈目标的完成程度;事后，在预算决算过程中进行项目自评，再将项目自评绩效结果与项目绩效目标相比较，进行总结汇报。

1.3   预算绩效管理与政府会计的关系

相较于收付实现制，权责发生制更加有利于反映成本与收益，能够强化实际资金运用者的责任意识，有利于更好地实现绩效目标。预算绩效管理与政府会计相结合，即结合了部门决算、部门预算、政府部门财务报告以及政府会计，使预算编制更加科学可靠。

1.4   预算绩效管理、政府会计与政府治理的关系

政府治理离不开预算，预算是国家财政的核心，同时也是国家治理的重要工具。而预算绩效管理能够提升预算资金利用效率，加入了绩效后，以绩效目标为指引，使国家效用最大化，提升国家资源利用率，尽可能实现资源的最优配置。政府会计记录、计量国家管理的资产、资源等，拥有统一的计量标准，能够为体现资金的使用效率提供会计核算标准支持。全面实施预算绩效管理需要以政府会计核算为基础，并作为预算的科学依据。高质量的财务报告有利于人民更好地监督政府，提升财务透明度。政府会计核算能够体现收入与支出，也能够体现政府的财务现状，使政府决策更加科学、有效，使人民信服。

2     政府会计助推预算单位全面实施预算绩效管理过程中遇到的问题

2.1   缺乏完善的适合实施预算绩效管理的政府会计制度

2018年，中共中央 国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，意味着政府预算绩效管理将正式走入政府财政管理的大门。与此同时，政府会计管理制度没有发生相应变化，逐渐无法与大环境、预算管理体系相匹配。大的客观环境在不断改变，在政府债务堆积并出现膨胀的情况下，政府会计制度的计量标准难以体现累积的行政成本、隐性债务等，使政府治理效率低，效益得不到提高，资源得不到最优配置。除了政府会计制度没有发生相应改变以外，政府的其他制度，如内部控制制度、信息报告制度等还不完善，存在监督主体缺位情况，绩效评价效果不好。内部控制制度不完善将导致内部员工控制不力，出现人员懈怠、资产管理不规范等问题，增加政策落实以及预算执行的难度。信息报告不规范会增加部门间的摩擦成本，降低预算执行效率，难以真实反映实际情况。

2.2   信息不对称

公民与政府之间存在委托代理关系，公民委托政府代为管理国家资产等，政府接受公民的委托，代为管理属于国家的财产。首先，在委托代理关系中，由于代理人是后行动方，实际代理人的执行情况与委托人的监督具有很大关系，然而只要代理人选择隐瞒、说谎，则委托人将很难获得正确的信息，即双方存在信息不对称问题。且在委托代理关系中，存在道德风险问题。政府机关的行政人员由纳税人组成，实际上不存在严格的委托代理关系。而人是容易受到各种诱惑影响的，人是有限理性的个体，行为趋于利益最大化。预算上是否选择说真话是一个小范围的博弈，由于说假话时公民监督难以形成，个人受贿等利益增加，使揭发官员的难度增大，故说假话的收益容易大于成本。当监督主体缺位、评价缺失时，预算执行程度会受到影响，绩效评价难以展现实际效果。透明的政府财务报告是解决政府与公民间信息不对称问题的重要途径。

2.3   从业人员专业基础薄弱

专项工作需要专项人才，同时要求人才拥有专业的知识技能，撑得起专项工作。改革也是如此，改革过程需要大量高质量、高素质的专业人才，然而就目前政府会计从业人员情况看，这样的人才较少。目前，就业人员多依据经验或经过简单培训就上岗工作，难以具备相应的会计学原理知识以及更深的专业理论知识。人才质量不高，则难以推动改革，难以实现高质量的预算编制。

3     政府会计改革推动政府绩效管理

3.1   建立以权责發生制为基础的核算制度

随着经济的高速发展，我国诸多公共领域开始变革，且政府的角色不断转变。目前，公共财政管理出现效率低下的问题。要想改变这种局面，政府必须进行改革，建立以权责发生制为基础的核算制度，全面反映政府各个部门的财务信息状况，使财政事务公开透明，避免出现政府官员贪污腐败的问题。无论是在资金预算方面，还是资产消耗方面，以权责发生制为基础的核算制度都能将财务风险的损害值降到最低，同时引起政府相关部门的重视，制定合理措施应对财务风险，使制度更加系统化与科学化。众所周知，权责发生制通过权利和责任的发生确定收入和费用，相比过去使用实际收付为依据的方法，权责发生制可以更加精准地计算单位成本，为政府提供更加有效的信息，提升政府财政信息的质量，这是促进财政长期稳定发展的必要条件。

3.2   加快财政信息一体化建设

随着科学技术的进步与发展，信息化在财政领域的应用效果日益凸显。信息化具有高效、便捷、智能、严谨的特点，可以与财政结合，形成财政信息化、财政一体化。推进财政信息一体化建设不仅是一项信息化工程，更是一场技术引领下的财政业务管理革命。财政信息一体化有利于提高政府财政部门的工作效率，推动人们科学理财，故相关部门应重视财政信息一体化建设。只有建立完善的财政信息服务系统，推进财政信息一体化改革，才能从根本上解决财政管理的整体性与分散建设模式不相适应的情况，才能解决财政信息安全问题。加强推进财政信息一体化建设是财政信息化建设的基础保障和必然要求。

3.3   合理利用计算机技术

运用计算机技术不仅能为政府行政机构实行预算绩效管理提供稳固的技术支持，还能为预算绩效管理工作提供有效的科学决策反馈，有利于事业单位更加快速高质量的发展。由于计算机技术具有运算速度快、逻辑运算能力强、自动化程度高的特点，将其运用于预算绩效信息管理中，能够更加高效快速地开展数据采集、储存、加工以及分类等复杂工作，辅助管理者提高工作效率和决策水平，方便预算绩效管理工作开展。

3.4   加强对相关人才的培养

习近平总书记指出：“人才是创新的根基，是创新的核心要素。创新驱动实质上是人才驱动。为了加快形成一支规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新型人才队伍，要重点在用好、吸引、培养上下功夫。”一个国家的发展、社会的发展离不开人才。政府预算绩效管理与相关人员的业务素质水平息息相关，有关财政成本的计算、绩效等方面都对会计人才的能力提出了更高的要求。因此，政府应加强培养会计人才，提高相关人员的综合素质，把发挥人才作用放在首要位置。根据人才多层次、多样化的特点分别进行系统培养、分类培养以及个性培养等，着手培养高端人才，做好人才接力，力求质量，不求数量，让人才精通财政业务，使政府会计工作做得越来越好。

4     结 语

全面实施预算绩效管理与政府会计相结合，使部门决算、部门预算以及政府财务报告等相结合，可以提升财务报告透明度，减少信息不对称问题。同时也需要完善相关管理制度，加强人才培养，更好地构建政府会计体系。

主要参考文献

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