注册会计师对地方政府专项债券的财务评估分析

王炜刚

摘要：从历史上发行过地方专项债券的主要省市情况来看，棚户区改造专项债券，土地储备专项债券，收费公路专项债券是主要的发行品类。总体来看，地方政府债券的发放呈现专项债券增加，一般债券减少的总体趋势，本文从注册会计师的角度论述了地方政府专项债券财务评估分析中应注意的事项和存在的问题，并提出了改进意见，对于推动我国专项债券发行的规范性具有重要意义。

关键词：注册会计师;地方政府;专项债券;财务评估分析

引言

我国地方政府债券分为专项债券和一般债券两种类型，其中专项债券主要用于投资一些具有收益性的公益项目，政府性的资金和专项收入是专项债券的偿债资金来源;与之相对应的，一般债券主要用于无收益的公益项目，地方政府的公共收入是一般债券的偿债资金来源。在政府专项债券的发行工作过程中，要求加强会计审核工作，并借由注册会计师出具专业的评估报告已成为工作常态。

一、会计师事务所对地方政府专项债券的财务评估依据

依据财政部2017年89号文件，《关于试点发展项目收益与融资诉求平衡的政府专项债券品种的通知》，要求在专项债券的发行过程中，需由客观的第三方进行财务评价（或财务评估）并出具意见。

财政部2018年发布的第209号文件中规定，省级财政部门在发行新增的专项债券前，应提前5个工作日公布相应信息，其中包括第三方的财务评估报告，同时，评估报告中应重点探讨融资平衡情况和项目预期的收益。这两个文件是注册会计师对地方政府专项债券进行财务评估的主要依据。相关统计数据显示，从2018年开始地方政府发行的专项债券，均有相应的注册会计师和会计师事务所出具评估报告。

二、地方政府专项债券财务评估的主要流程

（一）风险评估、接受委托

注册会计师和会计师事务所在承接地方政府专项债券财务评估之前，应进行相应的风险评估工作，充分收集项目的基本信息，债券主要类型，具体工作内容并在此基础上评判是否能够完成专项债券的财务评估工作，主要包括专业技能和专业人员，在可能的情况下，需引入土地估价时和造价工程师作为外聘专家，在时间节点上应满足债券发行前5个工作日公布相应信息，同时应评估自身工作的公正性和独立性。

（二）熟悉政策、科学计划

我国地方政府专项债券涉及的政策较多，时效性较强，注册会计师应在第一时间熟悉相应的政策和法规，把握其中的关键信息，并搭建评估团队，进行相应的培训。为保证评估的步调一致，要科学制定审计计划和审计程序，拟定材料收集的统一要求，做好评估进度和人员安排，最好制定相应的项目推进时间轴。

在进行地方专项债券的评估过程中，应理清思路，首先确认该项目的合法性，并在此基础上测算项目的收益，必要时参考项目可行性研究报告和资产评估报告，同时测算项目可能的融资成本，最终得到项目收益对融资成本的覆盖情况。

（三）现场踏勘、合理取证

政府专项债券发行的基本要求是未来的收益，并能够覆盖融资本息，实现资金意义上的平衡。为此在取证过程中应注重以下三个方面，首先，要求项目本身是合法的;其次，应客观评估预期的收益，充分参照修正后的历史交易案例数据;最后，准确评判融资资金成本、预期利率变动、实际利率情况等。

如在专项债券发行过程中，涉及实体项目和待开发地块，所以首先派出专业的人员到现场进行勘察，形成文字记录，数据资料和影像资料。其次，应由团队中的专人负责立项审批文件、进度文件、土地历史出让文件、资金来源等文件的收集工作。最后，科学评判专项债券立项的法律意见书，信用评级等辅助资料，确保证据获取的全面和充分。

（四）指标计算、撰写报告

在指标计算和报告撰写过程中，应要求项目收益融资成本的覆盖率大于1，实现项目的资金平衡或收支平衡。

三、会计师事务所的地方政府专项债券财务评估报告要点

财务评估报告是注册会计师对地方政府专项债券进行财务评估的最终成果，是会计师事务所和注册会计师专业的体现，该评估结果应对社会公众披露。评价专项债券财务评估报告质量的依据应是，经得起投资者和监管者的分析和质疑。

（一）内容详实

专项债券财务评估报告内容较多，为便于报告使用者快速定位和分析，建议分为正文和附件两个部分，其中正文部分应详实地论述本次评估采用的方法，收益测算模型及过程，融资本息测算依据及过程，收益覆盖融资成本的费率关系;报告的附件内容应包括基础数据测算过程，项目敏感性分析，测算的假设等。

（二）表述严谨

在表述过程中应注意不产生歧义，不过度修饰，重要的提示内容应在文中着重提出，正文内容与附件内容互为补充不可重复，测算过程要体现思维的逻辑性，借鉴的相应案例应标明来源。

（三）结论明确

按项目分别表述收益、融资本息、收益对融资覆盖倍数，各项目“实现项目收益和融资平衡”的条件。

四、地方政府專项债券财务评估中的主要问题分析

（一）委托方对财务评估认知不足，配合不畅

受政策影响，我国地方政府专项债的评估工作从2018年才开始，一方面部分地方政府财政部门对于该项工作的认识程度不足，以往的地方政府在发行过程中随意性较强，现在需通过律师事务所和会计师事务所进行相应的评估，主管部门尚未适应，特别是当项目被判定不符合条件时，更是不知所措。另一方面，这单位作为地方政府专项债的发行主体，需征集各市级政府部门的项目，并交由市级政府部门具体操作实施。部分地市的财政部门号召力不足、工作力不强，在具体实施过程中存在一定障碍。同时根据政策要求，需在债券发行的5个工作日之前公布相应的评估报告，若在此之前注册会计师提出了不同意见，部分设计单位难以找到解决方案。

（二）分项目分别出具财务评估报告

现阶段的财务评估分析多采用委托方式，其中市级政府部门和项目承担部门委托是两种主要的方式，省级财政部门在信息披露过程中，主要是要求市级单位出具统一的评估报告，对于其中的具体类别不做要求。对于同类别的专项债券，若有一个会计师事务所数据，则应进行合并;若分别委托不同的会计师事务所进行评估，也建议由一个会计师事务所进行牵头。

（三）项目自身缺乏合法性要件

依据现阶段的政策要求，土地储备专项债需取得省级自然资源部门和土地规划部门的批文，在此之前需取得市级自然资源部门和规划部门的检查;棚户区改造专项债券则要求该项目统一纳入国家棚户区改造计划中;其他类型的专项债券是否合法的判断依据是是否取得了主管部门的批文或者是可行性研究报告的批复。当项目本身不具备合法性时，注册会计师应与委托方充分沟通，要求及时补充合法文件。

（四）发债额度与项目投资总额不匹配

地方专项债券投资总额应包括融资和自有资金两部分，一般情况下，主导部门的自有资金有限，总投资增加则必然导致融资增加，项目投资单位经常表现出增加融资的趋向。为此注册会计师应认真核对地方专项债券是否存在超发情况，合理匹配项目的投资总额，与此同时，如果发债的总额超过了政策文件批复的投资总额，过多的融资可能会滋生腐败。如在财务评估中发现投资总额过多，應及时提醒牵头部门调低额度。

（五）项目不符合收益性质

相关政策要求地方政府在发行专项债券时，所投资的项目必须具有一定的收益，在此要求下部分纯公益性的项目会排除在外。注册会计师在进行评估时应仔细审查项目的收益能力，如发现不能覆盖融资成本的项目，应及时提出整改建议。

现实中经常出现以下情况，首先收益性项目和非收益性项目搭配申报，通过专项债资金覆盖财政一般支出;其次，项目的收益与项目本身的相关度不高。注册会计师在进行财务评估时，应高度关注未来收益来源及收入是否与项目本身相关联。

（六）土地出让计划与债券存续期不匹配

现实中地方政府专项债券的主要资金来源是储备土地的出让收入，而现实中经常将整块的土地分次出让或零星出让，土地出让的时间将直接影响项目的合理性，经常导致土地出让计划与债券存续期不匹配的情况。如土地出让时间提前，在专项债券存续期的前几年，土地已全部出让完;同时，大地块（多宗地）在全融资情况下均于债券到期年度出让，未安排前期出让一部分地块用于偿还债券存续期利息。注册会计师应注意土地出让计划与债券存续期之间的关系，及时调整申报项目或者是土地出让时间。

（七）偿债收益计算错误

不同专项在债券的收益内涵略有差别，土地储蓄债券主要收益来源是土地出让金，棚户区改造债券的收益来源包括土地出让和专项收入。现实中偿债收益计算错误主要表现在以下几个方面，（1）收入测算超范围。在计算土地储备专项债券的收入来源时，将以划拨等方式供地（科研单位、学校等）产生成本补偿额入;同时部分项目存在收入重复计算情况;最后部分项目的预期收益不足，使用地方财政进行补贴。（2）预期收入与实际用途不符。一方面部分项目以储备地块的总面积计算预期收入，未考虑土地出让过程中，学校、道路等的占用，一般情况下大宗地块可出让面积比例约在50%～70%之间;另一方面，土地出让过程中测算指标与规划指标不符，主要体现在住宅和商用占比关系、容积率等。

（八）测算融资本息错误

在专项债券发行项目投资总额的来源分析中，从金融机构取得的融资总额应包括在融资本息总额内，如果在计算中忽略了融资所产生的利息将导致覆盖比虚高。已发行专项债券的项目，按照实际利率计算，计划发行专项债券的项目利率应按照预期利率计算，如错误的选用了利率，也可能导致覆盖比虚高的情况。

（九）财务评估分析报告中使用的数据与同期披露的数据不相符

地方政府专项债财务评估报告同期披露的数据主要包括法律意见，债券说明情况，项目信用评级的上述几个文件存在一定的信息交叉性，财务评估报告发布之前，注册会计师应认真比对文件中的具体数值如发现差异，则应找出具体原因。首先，财务评估分析报告与债券情况分析中的收入，覆盖比等参数完全一致，但采用的计算方法不一致;其次，几个文件对于该项目的具体描述不一致;最后，财务评估报告和法律意见中的结论不一致。

五、会计师事务所参与地方政府专项债券建议

（1）在地方政府专项债券的财务评估中，涉及的内容较多，注册会计师应邀请造价工程专业土地估值专业的相关人员参与到该项目中，提供完善准确科学的财务评估分析。

（2）在地方政府专项债券财务评估分析中注册会计师应突出融资平衡和预期收益两方面内容，如在市县基本情况和项目基本情况中花费太多笔墨，必然导致头重脚轻的问题。此外在财务报告中有无须反映项目的年度投资现金情况，相对而言专项债券的存续期较长，投资现金流量的差异性较大。

（3）注册会计师在提供财务评估分析报告的同时，应依托于自身的专业优势，为委托人提供更多的增值服务，例如注册会计师可基于资金平衡方案完善债券说明，针对项目的合并和分立情况提出合理建议，针对债券资金的使用提出科学的意见。

结语

近年来我国地方政府专项债券的发行总额呈现逐年上升态势，一方面专项债券的发行有利于推动地方经济建设，改善居民生活环境;另一方面，全社会对于地方政府专项债券的关注力度不断提升，也促使相关主管部门重视并规范专项债券的发行工作。本文基于会计师事务所对地方政府专项债券的财务评估依据，从财务评估的主要流程入手，结合财务评估分析的要点，重点探讨了现阶段在地方政府专项债券财务评估分析中存在的突出问题，并指出了改进的意见。

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