政府性担保机构内部控制体系建设探析

李青梅

摘要：随着我国经济结构不断调整以及国内外经济环境的变化，很多中小微企业出现资金困难却难以融资的问题。这时候以政府为主导，主要服务于中小微企业担保机构的作用就更加凸显。政府性担保机构在一定程度上解决了中小微企业融资难的问题，但政府性担保机构的内部控制体系建设普遍不够完善。本文主要讲述我国政府性担保机构内部控制体系的现状并探讨改善建议。

关键词：政府性担保机构;内部控制体系;建设意见

引言

政府性担保机构是由政府出资、不以营利为目的、具有特定的服务对象、为实现政府政策性目标而设立的，它的存在虽然有利于在以市场为基础的前提下，为中小微企业的发展解决一些资金问题，但是小微企业资质普遍都较差，盈利水平较低，偿债能力不足，存在较高的失信风险，为了避免大量代偿给政府性担保机构带来经营失败的风险，建立和完善内部控制体系是非常有必要的。

一、政府性担保机构

（一）政府性担保机构主要的服务对象

政府性担保机构主要的服务对象是那些实力较弱，经营管理不太规范、经济效益比较差、很难得到商业担保机构或银行的支持的企业，同时其所从事的行业或涉及的领域应符合国家或地区政策导向。

（二）政府性担保机构内部控制体系建设的主要“元素”

1.以风险为导向

在实际工作中可以发现，小微企业一般资金需求额较低，资金需求期限较短，但对资金到账的及时性比较重视，一般这些企业因为自身条件很难直接从银行融资，这时候政府性担保机构就可以为它们的融资需求提供一定的帮扶支持，以解决其融资难的问题。但是中小微企业一般偿债能力较弱，存在很高的失信风险，而政府性担保机构主要以扶持为主，保本微利，一旦政府性担保机构发生大量代偿就可能产生高风险甚至破产。所以政府性担保机构要以风险为导向，首先保障自己的安全，才能让自己持续发展[1]

2.内部控制体系目标明确

内部控制体系建设必须明确控制目标。一般情况下，经营合法合规、资产安全、财务信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现战略目标，是企业实施内部控制的主要目的[2]。而政府性担保机构在实施内部控制时需要重点控制被担保企业提交资料信息的真实性准确性、自身以及被担保企业提交的资产的安全性、担保程序的合法合规性，同时要保证担保机构的经济效益和持续发展。

3.内部控制体系建设要循环

政府性担保机构在内部控制时，要保证内部控制体系在遵循制衡性原则的前提下有序循环，各层级、各岗位以及各环节能有效衔接，内部控制机制能持续改进并实施。同时还应保证内部的资产循环，比如固定资产、资金、抵押物或者融资担保控制循环。

（三）政府性信用担保内部控制体系建设的现状

1.政府性担保机构对内部控制理解不到位

通常，政府性担保机构对风险控制的理解较为片面，一般只是简单地认为风险控制就是控制担保业务的风险，很少意识到除了控制外部风险，还应注重内部控制，提升内部控制环境，加强管理层、业务部门和非业务部门对风险的全面控制。虽然担保机构的风险大部分来自担保业务，但是人员职业道德操守缺失、担保业务流程不合理、管理层决策失误以及职能部门间无有效的沟通机制等也会给担保机构带来极大风险。在整个担保机构中任何一个部门都可以带来风险，“比如说担保业务调查评估、风险管理、业务审批等环节未形成有效的制衡机制，环节之间存在职能交叉，岗位未能相互分离，容易出现内部人员伙同客户进行造假，隐匿风险点，给担保机构埋下巨大的代偿隐患，一旦发生代偿就造成担保机构严重的经济损失，如果后续处理不当甚至有可能造成担保机构的破产。”

2.政府性担保机构内部控制实施不到位

政府性投保机构一般由董事会、监事会、管理层和各职能部门构成，但是很多担保机构仅仅是为了应付监管而设立的，未能发挥各自在内部控制中的作用，缺乏良性运行机制。甚至，董事会作为最重要的决策人，不重视内部控制体系的建设和实施，未能对内部控制体系的建立健全和有效实施负责，上行下效，其他职能部门因此可能抱着更加敷衍的态度来对待内部控制，那么担保机构产生风险的概率必定成倍地增长。虽然发生代偿后，担保机构可以通过处置抵押物等方式进行追偿，但是如果能加强担保机构内部控制，加强内部控制的执行力，减少代偿的发生概率，节约追偿成本，这对于保障担保机构的效益是事半功倍的。

3.政府性担保机构内部控制制度不完善

目前，很多政府性担保机构的内部控制制度都是根据《融资担保公司管理条例》（国令第683号）及四项配套制度来制定的。这个文件对担保机构的规范运行进行了宏观指导，忽略了各地经济发展水平以及市场环境的差异，实际应用性不强。很多政府性担保机构未根据自身实际情况以及当地市场环境专门制定内部控制相关制度，所以导致政府性信用担保的内部控制制度不完善[3]

4.政府性担保机构内部控制监督不到位

政府性担保机构主要的监管部门是政府机构，但是由于各个地方政府结构不同，经济发展水平以及市场环境存在较大差异，对政府性担保机构的重视程度也不尽相同，对于政府性担保机构的监督无统一标准，不能做到对政府性担保机构进行全面性的、综合性的监督。甚至个别地区还没有专门的机构对政府性担保机构进行监督，再加上担保机构自身内部控制监督机制的缺失，担保机构只能自己摸索方向，吸取教训与总结经验，自我改进，无形中增加了政府性担保机构的风险。

二、政府性担保机构内部控制建设建议

（一）把握全局，提升内部控制環境

政府性担保机构应完善组织架构，注重企业发展战略的制定，制定内部控制相关制度，使内部控制形成一个闭环。制定合理的人力资源政策，加强企业文化的建设，同时，还应重视对内部控制的宣传工作，定期开展培训，培养企业每个层级对内部控制的意识和认知，注重各层级、各部门间的信息有效沟通。

（1）政府性担保机构应建立完整而科学的担保机构组织架构，权责合理分配，保证每个职能部门都能正常运转。政府性担保机构应明确各部门岗位的职责权限、工作程序，为避免推诿扯皮，在权责分明的前提下，可设置风险共担、部门捆绑的考核机制，以保证内部控制良性运行。担保机构还应注重信息系统及沟通机制的建立，使各部门保持紧密联系，信息及时交流，同时要根据制衡性原则做到不相容岗位相互分离，形成各部门各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制，提高管理效率，从而降低风险[4]。董事会和管理层还应对各层级各岗位在内部控制实施过程中的权威性予以支持。

（2）政府性担保机构内部控制应遵循全面性原则，实现全过程、全员的控制。管理层应起带头作用，带动影响整个团队，自上而下高度重视内部控制，严格遵守规章制度。担保机构应搭建一个覆盖经营管理全部业务、事项和人员的内部控制体系，形成各岗位、工作环节之间的制衡机制，使内部控制形成一个闭环，不存在内部控制盲点。还应根据经营规模、竞争状况、市场环境、风险水平以及政策法规等实际情况的变化及时调整内部控制策略，修订各项制度，对发现的内部控制漏洞及时修正。同时可以建立起内部控制学习培训平台，员工可以通过这个平台全面学习内部控制所有制度，并采取奖惩措施提高全员的学习积极性，保证内部控制制度的推广与实施。

（3）政府性担保机构应遵循可持续发展的原则，建立健全人才选拔考核机制。选拔人才时，应遵循德才兼备、以德为先、公平公正的原则，并重点关注人员的价值观和责任感;建立健全绩效考核机制和晋升机制，将机构全员纳入考核体系，设置科学的业绩考核指标体系，注重定量与定性指标相结合，注重员工工作态度、思想品德方面的考核，将考核结果与薪酬、晋升挂钩，实行优胜劣汰;建立持续培训机制，注重后备人才储备，促进全员知识技能与时俱进;同时可建立定期轮岗制度，形成人员有序流动[5]一方面可将固定模式下易被掩盖的问题得以暴露进而改进，另一方面可全面提升员工素质。

（4）政府性担保机构应该加强企业文化建设，培育积极向上、创新协作、诚信经营、遵纪守法的价值观和企业精神，形成员工对企业的认同感、集体荣誉感以及归属感，培育国有企业的高度社会责任感。

（5）政府性担保机构还应建立反舞弊机制。为避免担保机构从业者出现道德风险，利用职权谋取不法利益而损害机构利益，应当对于容易出现舞弊的领域和环节重点关注，如担保业务审批环节、资金支取环节、自身财产及被担保企业提交的抵质押物的保管使用环节，应加强预防，合理设置岗位职责，形成制衡机制，做到不相容岗位相分离，不能一人办理某项业务所有事项，重大事项集体决策，严格控制特别授权。特别地，为保证财产安全，应定期或不定期进行盘查，做到记录、使用、盘查人员相分离。出现舞弊事件时，及时进行补救，以避免损失继续扩大，同时对相关责任人进行严格追责、索偿。

（二）加强对内部控制的监督，完善评价体系

避免为应付监管单位的检查而进行内部控制体系的建设，实际却未有效实施，最后内部控制流于形式的情况出现，应注重对内部控制实施情况的评价监督。

对于政府性担保机构内部控制的监督，政府有关部门应该建立完善的监督机制与评价体系，结合当地政府性担保机构的实际情况，将内部控制体系的建设和实施纳入企业业绩考核，并与企业负责人薪酬挂钩，可对各个政府性担保机构进行评分并排名，定期汇总公示。对于政府性担保机构内部控制缺位的情况，要求限期整改，这样可以增加政府性担保机构重视内部控制建设与实施的约束力。同时，担保机构也应该建立内部监督机制。根据自身实际情况制定专门的监督评价制度;建立有效的预警方案和信息反馈机制，定期或不定期开展管理层与员工的内控测试，将测试结果纳入考核体系，加强员工学习。

结语

随着我国经济的快速发展，越来越多的企业成立，政府性担保机构也成为越来越多企业融资的必要选择，政府性担保机构也面临越来越大的机遇与挑战，既要战胜挑战又要抓住机遇，政府性担保机构就必须拥有完善的内部控制机制，只有不断地创新完善政府性担保机构的内部控制机制，才能适应经济市场的不断转型，才能在担保行业中站稳脚跟。

参考文献

[1]卞薇，梁婉婷.浅析政策性信用担保机构现状及其面临的问题[J].大众商务，2010（06）.

[2]王晖，郑宏涛.政策性信用担保机构内部控制体系建设探析[J].征信，2010，28（003）：35-37.

[3]魏晓燕.担保机构内部控制体系建设实践探讨[J].经济研究参考，2013（70）：101–102.

[4]時代美.中小企业政策性信用担保机构的特质及问题分析[J].华北金融，2016，000（011）：56–58.

[5]刘宇峰.政策性信用担保机构发展与困境[J].中国经贸导刊，2010（03）：67.