治理的二元逻辑：精准扶贫与农村公共服务的复合关系*
——基于湖北的表述

毛 铖

（湖北省社会科学院，武汉 430077）

税费改革后的农村公共服务陷入多重困境。供需脱节并严重激化的矛盾，使农村公共服务“效难发挥”“力难汇聚”“发展难续”（毛铖，2018）。但农村公共服务遭遇的多重困境及面临的各种矛盾，尚未诱发社会问题，究其原因在于一种缓和力量发挥了重要作用。稳定的政治与行政结构，re拥有较强的适应能力与应对能力（周雪光，2017），同时也拥有较强的矛盾缓和能力。

这种力量来自于政治与行政的赋予，符合中国历史发展规律，精准扶贫即为此种力量。在精准扶贫与农村公共服务多重互动关系中，蕴含着本土治理话语与行动的理论精髓，深刻诠释非常规治理与常规治理之间二元逻辑关联。

一、问题的提出

治理既存在西方主导的话语（徐勇，1997），也存在古已有之的本土话语。作为本土话语，治理一词早在1956年便已正式出现在党和国家重要文件中（景跃进，2014）。党的十三大之后，治理话语盛行不衰。治理是行为、过程、理念，也是方式、方法，本义虽不包含主体却具有潜在主体指向：国家统治者与统治体系、管理者与管理体系。治理突出统治、管理和治国理政的功能属性（毛寿龙等，1998）。

历经中华人民共和国成立以来的历史变革与发展，本土治理衍生出常规治理与非常规治理（Whyte等，1973），并分别对应两种行动逻辑。进入中国特色社会主义新时代，常规治理与非常规治理并存，成为本土治理显著特征和集中体现（周飞舟，2009）。依赖非常规治理与行政“条块”体制主导下的常规治理治国理政，是中国特色社会主义治国理政体制客观存在的事实，既有历史延续性，也有现实偶然性。随着改革开放深入推进，在法制框架下运行的非常规治理，作为与行政“条块”体制主导下的常规治理共生并存、相互作用的一种有效治理方式（冯仕政，2011），被各级党委政府视为不可或缺的治理方略与行动，尽管二者之间存在根本的内在矛盾（周飞舟，2009）。如何在常规治理与非常规治理之间寻求平衡，以期实现二者间良性互补、有序转换，仍是国家实现治理现代化的重点与难题。

党的十八大以来，国家扶贫事业实现从传统常规治理到以非常规治理与常规治理相结合为基础，更突出非常规治理主导作用的转变。精准扶贫有自成一体的指导思想、目标任务与系列举措（习近平，2015），改变过去粗放式扶贫，在有效破解传统常规治理存在的不作为、组织低效等问题方面取得巨大成效（司静波等，2018）。

非常规治理主导的精准扶贫，客观上突破以常规治理为主导的农村公共服务自身束缚，为其注入强有力“药剂”。依靠政治与行政动员方式，精准扶贫带动农村水、电、路等各类基础设施；教育、医疗、卫生、社保等各项社会民生事业质与量的双提升，客观上推动农村公共服务跃升，缓解农村公共服务异化与悬浮之危。随着精准扶贫不断深入，其匹配的特殊性体制机制与农村公共服务固有的行政“条块”体制机制之间冲突日渐增多，即非常规治理与常规治理之间互斥日渐增强。

二、非常规治理效应：精准扶贫与农村公共服务的互促逻辑

在非常规治理与常规治理多重互动关系逻辑中，由非常规治理动能驱动的精准扶贫与由常规治理动能驱动的农村公共服务之间，呈现紧密关联。在多重互促关系共同作用下和双重动能共同驱动中，潜在的稳定关系结构显现（见图1）。此种关系结构始终贯穿于整个互动过程中，即精准扶贫整个时期。

图1 精准扶贫与农村公共服务的多重互促关系结构

第一，“时空”维度趋同与叠加。精准扶贫与农村公共服务共处相同时期，互动于同一地理空间之中。从时间维度而言，2012 年以来，农村公共服务进入“换档升级”发展时期。发展从“有与无”向“好与坏”问题转变；从追求供给量增长、平均水平与整体水平提高向追求供给质量提升，重点解决区域间、地区间、城乡间供给不均衡问题转变。与此同期，党的十八大以来，中华民族伟大复兴事业进入向第一个百年奋斗目标冲刺，向全面建成小康社会发起总攻的关键时期。党和国家领导全国人民开启宏伟的精准扶贫壮举。时间维度上高度趋同和叠加，使精准扶贫与农村公共服务之间紧密关联。

从地理空间维度而言，进入新时代，农村公共服务区域、地区及城乡之间发展不平衡、不协调问题仍十分突出。立足全国，当前农村公共服务最为欠缺地区仍是经济较落后、欠发展的中西部偏远山区，革命老区及自然环境恶劣、生产与生活条件受限地区。比较农村公共服务区域性、地区性发展，越富裕地区公共服务越趋于健全和完善，农民可获取公共服务渠道越多元，也越有保障。相反，越贫困地区公共服务越亟待健全，可获得公共服务越贫乏，农民对公共服务需求和依赖也越强烈。换言之，公共服务最为欠缺、最亟待完善偏远山区、革命老区及发展受限地区，正是精准扶贫重点关注、着力扶持地区（钱思锦成，2018）。对公共服务需求和依赖极为强烈，享受公共服务极为欠缺的农民，也是精准扶贫最关心、关切的扶持对象。

第二，目标任务一致与融合。精准扶贫与农村公共服务目标任务一致，且相互融合。农村公共服务是以满足农民服务需求为中心，为农民供给具有非竞争与非排他特性，包括物质与非物质型各项服务。要实现的目标任务是紧紧围绕农民生产、生活提供有效综合保障。农村公共服务既包括水利、道路、电网、通信、学校、医疗卫生场所、文化活动场地等各类基础设施，也包括教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、文体娱乐等生活类的直接性服务。既包括动植物检疫、病虫害测报、农机安全审查、生产资料市场监督、农产品质量检测等生产类的直接性服务，也包括兼具生产、生活类的司法援助、治安维护、环境整治等直接性服务多个方面（毛铖，2016）。

精准扶贫迫切需要解决制约贫困地区、贫困农民脱贫致富的关键因素，除了与经济发展密切相关的系列因素外，最主要和最关键是与公共服务相一致的基础建设问题、社会保障问题，所涉及具体内容也与公共服务各项目标任务重合。党的十八大以前，扶贫开发基本是粗放式扶贫，尽管与农村公共服务存在联系，但不紧密，所发挥促进作用也极为有限（习近平，2016）。党的十八大之后，精准扶贫以来，紧密的关联与促进作用日益增强。在举国上下强力推动之中，各级党委和政府借助政治与行政动员方式，将农村各项公共基础设施与各项服务纳入精准扶贫目标任务当中，并将其作为评估考核、脱贫验收的核心指标。

以湖北省贫困户脱贫标准与细则、贫困村出列标准与细则为分析对象，足见精准扶贫与农村公共服务目标任务一致性与融合性。湖北省专门制定出台了精准扶贫验收标准与考核细则（见表1）。贫困户脱贫标准包括11项，每项皆明确具体细则和相关权重。从与公共服务目标任务相关性而言，除了有达标收入、有一项以上增收致富产业、有创业增收技能3 项与经济发展直接相关指标；贫困户满意度、脱贫核定程序及档案管理3项与管理考核直接相关指标外，其余7项指标皆与公共服务目标任务高度一致并重合。统计显示，7项指标在整个指标体系中权重占比超过40%。

贫困村出列标准共计13项，涉及20项具体细则，并逐一明确指标与细则权重（见表2）。从与公共服务目标任务相关性而言，包括入户的安全饮水、安全的农村电网、硬化的通村公路、入户的广电宽带网络、教育文化活动场所、医疗保障、党员群众活动中心、住房保障8项指标，皆与公共服务目标任务高度一致并重合。8项指标权重占比高达78%。简言之，提供健全的农村公共服务保障，成为精准扶贫核心目标任务，是精准扶贫完成与否的关键验收标准与考核指标。

表1 2018年湖北省贫困户脱贫标准及与农村公共服务关系

表2 2018年湖北省贫困村出列标准及与农村公共服务关系

第三，主客体互为与重合。精准扶贫与农村公共服务主体相同，客体重合，且存在互为客体特征。首先是主体相同。农村公共服务供给主体包括政府、市场与社会。其中，政府为“责任”主体，同时与市场、社会按照有序分工，共同构成“行为”主体（毛铖，2016）。此处所指政府可以是中央政府或省、市级政府，也可以是县、乡级政府。理论上，具体是哪一级政府取决于实际行政管理体制和与之相配套的财税管理架构。从当前基层实际情况看，所指政府通常为县、乡两级政府。而实际工作中，农村公共服务“责任”主体和“行为”主体并无明确区分和清晰界限，县、乡两级政府既是主要“责任”主体，也是主要“行为”主体。市场与社会主体主要是指参与公共服务供给的市场个体、经营主体、社会群团等。精准扶贫主体同样包括政府、市场与社会，但差异是，政府始终是精准扶贫的核心“责任”主体与“行为”主体，市场与社会主体则是重要参与主体，是“行为”主体辅助力量。精准扶贫所指政府既包括中央、省、市级政府，也包括县、乡级政府。实践中，县、乡两级政府处在扶贫攻坚“前线”，成为“先锋”和“主力”。其次是客体相同。农村公共服务客体自然是广大农民，既包括在籍农民，也包括非在籍但在村从事农业生产的农民。另一角度而言，农村公共服务客体既包括贫困农民，也包括非贫困农民，贫困农民为重要但并非唯一组成部分。精准扶贫客体显然是有针对性的一部分农民，主要指处在国家和省级贫困线以下的农民。但因精准扶贫外延性与辐射性影响，许多非贫困农民也享受精准扶贫带来的部分实惠，尤其被认定为贫困村的农民。贫困村出列必须完成精准扶贫目标任务，有一部分是让全村农民皆可直接受益的普惠性行动，主要是公共服务涉及的目标任务。因此，作为精准扶贫客体，贫困农民享受到部分特惠性公共服务；作为公共服务客体，贫困农民与非贫困农民同等享受到所有普惠性公共服务。同时，从目标任务角度出发，存在互为客体等特性，农村公共服务常被视为精准扶贫客体，反之亦然。

第四，行动机制勾联与契合。精准扶贫与农村公共服务行动机制相互勾联，且深度契合。精准扶贫行动策略与实践路径突出两方面。一是借助于产业扶持带动贫困县、贫困村经济发展，进而带动贫困农民增收，重点是引导、鼓励和支持贫困农民自主发展产业，提升持续、稳定增收能力。二是依托完善社会保障制度与政策体系，匹配相应人、财、物，实现“社会兜底”。前者是针对经济问题而采取的扶持措施，后者是针对社会问题而采取的托底保障措施。就后者而言，所涉及各项目标任务、具体措施，主要围绕农村公共服务开展，行动策略与实践路径也立足农村公共服务的行动机制之上。

在非常规治理与常规治理多重互动之中，在前者主导与后者响应的双重动力驱动之下，精准扶贫与农村公共服务不仅紧密相联，且在某些领域高度融合，农村公共服务成为精准扶贫重要组成部分。而在多重关联中，非常规治理的行动与动能起着决定性作用。正是在举国上下、全面动员席卷与激励之下，精准扶贫迅速而高效地带动农村公共服务跃升，实现数量与质量双提升。贫困户脱贫和贫困村出列的过程，就是贫困农民享受到较完善公共服务、贫困村构建起健全公共服务体系的过程。

仅以通村公路为例，精准扶贫实施以来，湖北省累计投入以奖代补建设资金400多亿元。2018年全省农村公路总里程达23.5万公里。2019年全省完成新建改建农村公路3.3万公里，新改建农村公路里程全国第一，建设进度位列全国第一方阵。全面完成通20户以上自然村公路建设任务，提前一年实现攻坚目标。建成美丽农村路1.1万公里；完成农村公路提档升级工程1.6万公里；累计整治销号乡镇和建制村“畅返不畅”路段1.4万公里；完成公路安防工程2.9万公里。2020年将基本完成国道、省道、县道、乡道及通客车村道共计8万公里的安全隐患治理（石斌等，2019）。广大农村，特别是贫困地区交通基础设施因精准扶贫得到根本改善。

三、非常规治理与常规治理矛盾：精准扶贫与农村公共服务潜在的互斥可能

在非常规治理与常规治理多重互动关系逻辑中，由非常规治理动能驱动的精准扶贫与由常规治理动能驱动的农村公共服务之间，也存在多重互斥可能（见图2）。多重特性之间张力、非常规治理行动与常规治理需求之间的紧张，构成另一种相反关系结构，并可能诱发多种困境与风险。该关系结构同样贯穿于互动过程中，即精准扶贫整个时期。

图2 精准扶贫与农村公共服务潜在的多重互斥关系结构

非常规治理本身具有特殊化系列特性，存在治理困境（周飞舟，2009）。如若缺乏更有效和持续的常规性应对之策，予以及时“补位”，就会诱发新的矛盾与危机。尽管在非常规治理与常规治理多重互动之中，在前者主导与后者响应的双重动力驱动之下，精准扶贫带来农村公共服务跃升，有效缓和农村公共服务异化与悬浮的危机。但精准扶贫并非公共服务可持续性发展动力来源，其本身不具备为农村公共服务提供可持续性发展动力机能。健全的农村公共服务与良性的运转机制，不是精准扶贫要实现的目标愿景。可将农村公共服务作为精准扶贫考核重要参考指标，无疑是实际需求，倘若将精准扶贫视为从根本上化解农村公共服务困境与矛盾的有效方法、路径，忽视农村公共服务自身变革与发展规律，将陷入“本末倒置”误区。

以精准扶贫为代表的非常规治理，差异性、区隔性、时效性、带动性与高效性特征，导致其不可避免地遭遇治理性困境，呈现多种样态（见图2）。以农村公共服务为代表的常规治理，强调协调性、普惠性、可持续性、公正性与有效性，本身具有多元化治理需求，无论是对治理行动的主、客体，还是对治理行动的策略、路径，皆有明确指向与相应标准。

非常规治理的特性与常规治理的特性差异较大，甚至显性对立，使二者之间互斥成为可能。而非常规治理本身不可避免的治理性困境，极可能进一步增强这种互斥性，导致二者动能产生相对的反作用力，以致互相损耗。非常规治理与常规治理的矛盾传导至精准扶贫与农村公共服务上，带来双重负面影响。一方面，影响精准扶贫最终成效；另一方面，一定程度上拖延农村公共服务重构进程，可能引起农村公共服务矛盾爆发。

第一，精准扶贫差异性与农村公共服务协调性存在互斥可能。精准扶贫依赖的非常规治理及围绕治理逻辑探寻的路径、构建的体制与机制、形成的一整套政策与制度（刘碧强等，2018），同以行政“条块”体制为主导、以科层化运行为核心、以市场化、社会化变革为目标的农村公共服务之间存在冲突。精准扶贫依靠整体动员及匹配的体制与机制、政策与制度、人事与资源配备，实行非常规化、非制度化供给，注重特殊时期、特殊任务的特殊办理。精准扶贫实施以来，在中央与地方“动员—响应”相互配合之中，非常规治理确实带来农村公共服务跃升，但主要依赖输血式照顾与帮衬。以行政“条块”体制为主导，以科层化运行为核心的农村公共服务依赖规范化、制度化体制与机制，突出稳定与协调治理特性。这种常规治理在实践探索中逐渐形成习惯，与相对稳定的组织、人事架构，相匹配的政策、制度体系相适应。

精准扶贫突出精准，要求因人、因村施策，注重扶贫过程中个性化和差异性，突出某个或某些专门领域引领作用。在具体实施过程中，各地要求财政扶贫资金主要用于特色产业、易地扶贫搬迁、改善小型公益性生产与生活设施条件等方面，且项目资金必须直接用于贫困户。为此，湖北省于2017年专门制定下发《财政专项扶贫资金管理办法》，对精准扶贫资金支出范围作出明确规定，要求重点围绕特色产业、改善小型公益性生产与生活设施条件等方面，并明确指出教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出不在此范围内。

Y县2019年第二批中央和省级提前批财政专项扶贫发展资金分别为12 373万元、999万元。其中，直接用于贫困户易迁贴息资金分别为2 853 万元、999 万元，分别占中央和省级资金总额比23.1%和100%。2020年中央和省级提前批财政专项扶贫发展资金分别为21 748万元、997万元。其中，直接用于贫困户易迁贴息资金分别为8 986万元、997万元，分别占中央和省级资金总额41.3%和100%，即该县2019年、2020年中央和省级提前批财政专项扶贫发展资金主要用在易迁贴息上。就财政专项扶贫资金实际使用情况看（见表3），Y县2019年财政专项扶贫资金主要用于产业发展、异地扶贫搬迁、连片开发和劳动技能培训，占比分别为35.7%、50.3%、4.1%、9.9%，产业发展和异地扶贫搬迁为两个主要领域，占比超过80%。

表3 Y县2019年财政专项扶贫资金项目使用情况

农村公共服务建立在协调性发展之上，强调农村经济社会整体协调发展，注重服务公共性、普遍性与整体性。相比产业发展、异地扶贫搬迁，农村地区在农业生产与农村建设过程中，对公共排灌沟渠、仓储物流等基础设施和教育、医疗、卫生等基本社会保障服务的需求更加迫切，这些属于农村公共服务的基础设施建设、社会保障服务项目，也是托实底、稳根基、促发展的关键，迫切需要协调财政资金投入，且需要以镇、村为整体，集中财力，协调建设。精准扶贫遵循的以某个或某些专门领域扶持为主，直接到户、到人的治理行动策略，使直接到户资金无法协调用于基础设施、社会保障服务项目，发挥不出资金集约效应，无法从整体上破解基础设施欠缺和社会保障服务不足的现实难题。

第二，精准扶贫区隔性与农村公共服务普惠性存在互斥可能。精准扶贫扶持对象有显著群体区隔性，这种区隔性诱发明显“门槛效应”，客观上导致相对不公平与不平等，造成新的农村公共服务供需矛盾。尤其是贫困农民与次贫困农民、非贫困农民之间群体矛盾。“门槛效益”源于两种较强行动偏好。一方面，精准扶贫涉及到农村公共服务内容有偏重，重在生活救助、居住条件改善等与农民生活密切相关的各项服务，与农业生产直接相关的各项服务则相对有所偏废。事实上，这些服务正是当前农村公共服务亟待建立和健全的内容。另一方面，精准扶贫对涉及的农村公共服务供给对象有偏重。在救助、医疗、教育等社会保障服务方面，有明确供给对象偏重，设置严格准入“门槛”，对非认同群体排斥性很强。

精准扶贫明确纳入贫困户和贫困村的标准。湖北省基于此标准，明确规定纳入贫困户和贫困村需满足的条件，如人均可支配收入低于同期国家扶贫标准；吃、穿发愁；教育、医疗、住房无保障；行政村贫困发生率比全省发生率高一倍，全村农民人均纯收入低于全省平均水平60%；无集体经济收入等。同时，专门制定“八有”政策，即有余粮、余钱、安全住房、安全饮水、基本农田、增收产业、至少一项技能、基本社会保障，并明确要求各地根据贫困地区各方面实际困难和需要列出“需求清单”，对贫困户按照因病、因灾、因学、因婚、缺资金、缺技术、缺劳力等精准分类致贫原因。然而，“八有”政策必须满足贫困条件的农民和村庄才能享受。但从农村实际出发，未纳入标准范围的农民和村庄同样具有强烈服务需求，也渴望享受精准扶贫政策惠顾。尤其是那些属于次级贫困农民和贫困村范围，挣扎于贫困标准临界线附近的农民和村庄。农村公共服务追求普惠性，强调无论是贫困人群还是非贫困人群皆可同享公共服务，精准扶贫这种特殊区隔及由此诱发的“门槛效应”，无疑与农村公共服务本质特性相背。

第三，精准扶贫时效性与农村公共服务可持续性存在互斥可能。精准扶贫具有较强时效性，起于2012年，将结束于2020年。至2020年底，全面建成小康社会的伟大时刻即将来临，处在精准扶贫主战场的各县、市必须在极为有限时间内，争分夺秒、攻坚克难。但在一线实践中，倘若急功近利、不惜代价，就有可能诱发“超前”或“短视”行为，留下发展遗患。

贫困地区，尤其是深度贫困县、市，地方财政运行能力本身十分薄弱，基本靠财政转移支付维持。2019年湖北尚未脱贫的9个深度贫困县转移支付补助占财政总收入来源80%，远高全省平均水平。尽管湖北省专门加大对这些深度贫困县的财政专项扶持，2019年在每县每年1 000 万元扶持资金基础上追加9 000 万元，同时对每个深度贫困村每年单列专项扶贫资金20 万元。但与经济下行财政收入大幅缩减的压力、年年加码的扶贫资金配套压力、纷至沓来的考核压力相比，仍是杯水车薪。今年又遇突发的新冠肺炎疫情，更是雪上加霜。

财政虽入不敷出，但精准扶贫各项支出却不能“打折扣”。以安排贫困户就业的公益性岗位为例，该项目并未纳入财政预算安排，但上级文件要求按照一个村几十个、一个乡镇几百个规模设置，仅此一项一个贫困县就要支出近1亿元。再以低保保障为例，H县2015年低保保障财政资金安排中，县级财政支出占比10%，一年共计需支出约1 000万元，尚能承受。2019年该县支出占比提高至50%，一年支出近2亿元（程士华等，2020），这对深度贫困县而言，仿佛“泰山压顶”。

非常规治理突出时效性，可有效突破常规治理的行政组织系统、政策与制度体系的束缚，迅速整合分散的人、财、物资源，集中精力在规定时限内完成目标任务。但在短期内快速整合资源，集中精力完成颇有挑战的目标任务，本身具有一定“超前性”，超出现有常规治理的“责任”能力与“行为”能力，可能诱发“短视性”行为。在特殊性政治压力传导之下和注重时效性的行政工作思路引导之下，贫困地区各级党委政府克服困难完成精准扶贫各项目标任务，有时通过“拆东墙补西墙”方式，推进涉及的各项农村公共服务项目建设。一般情况下，各项目标任务均能按时完成，但不少项目建设面临相同的窘境，即一旦通过验收与考核，便不再持续关注后续运行维护、升级改造等问题，导致一些项目建设具有较明显“短视”行为特征，通常建成不久就落后、运行不长就废弃。当前一些贫困地区通村公路、农田水利和其他基础设施失修、欠管护等后续问题已突出显现。

第四，精准扶贫带动性与农村公共服务公正性存在互斥可能。精准扶贫突出带动性，尤其在产业扶贫方面，强调先富带后富、能人带弱者。但倘若监管不力，有可能诱发“搭便车”与“精英俘获”行为。其中最突出的是“精英俘获”。少数人依靠自身经济、政治或社会地位优势，打着先富带后富、能人带弱者旗号，侵占本应该惠及大众、归属他人的资源，破坏公正性、公平性，严重损害他人利益。

在有关产业扶贫项目建设方面，现有政策偏向于经济基础较好、容易出效益的村庄、经营主体及对应的产业项目。本意是通过“门槛”设置，让有条件、有发展的村庄、经营主体及对应的产业项目得到扶持，实现快速发展，进而带动其他村庄、农民及对应的产业项目发展。但在基层，现实中却诱发一些“扶富不扶贫”“越富越要扶”的现象。究其原因既在于监管不力，更在于少数“精英”通过“搭便车”“寻租”行为，抢占政策惠顾，侵占他人利益。

A区2019年验收2017年、2018年的扶贫产业奖补项目27项，其中20项获最终通过，拨付奖补资金共计349.619万元。统计显示，获通过的20个项目主体皆为新型农业经营主体。同属于一个地区的N县，2019年特色农业产业扶贫政策资金共计拨付17.11万元，其中针对非贫困户的新型农业经营主体拨付4.18万元，占比达24.4%。不能武断地判定这些新型农业经营主体一定存在“搭便车”与“精英俘获”行为。但从调查信息反馈看，新型农业经营主体占比很高，显然获得更多利益。本地农民更愿意相信“搭便车”与“精英俘获”行为的真实存在。

公共服务非竞争性与非排他性本质，决定其难以克服“搭便车”行为。在精准扶贫过程中，一些地方因监管不力导致农村公共服务“搭便车”“寻租”风险增加。精准扶贫涉及的农村公共服务皆以“项目制”形式，通过“条块”体系，将财政资金、优惠政策分配到各村庄、各主体和对应的具体项目上，这种分配有一定标准，基本建立在公平、公正基础之上。但在实际操作过程之中，有些政策“门槛”或标准难以明确量化、难以厘清权利义务边界，还有一些政策“门槛”或标准制定与执行不规范或不严格，为少数“精英”“搭便车”“寻租”行为留下可钻的“空子”，严重影响农民平等享有农村公共服务的公正性。如基础设施建设项目、以奖代补资金的申报，有些“精英”本不在享受范围之内，却运用弄虚作假方式申报成功，最终套取项目和资金。

第五，精准扶贫高效性与农村公共服务的有效性存在互斥可能。精准扶贫具有高效性，是非常规治理突出特点，但立竿见影的显著成效让农村公共服务有效性黯然失色，可能诱发对精准扶贫这种非常规治理的双重路径依赖，产生对农村公共服务的“负向激励”。双重路径依赖表现为以各级政府为主的治理主体对非常规治理的路径依赖和以广大农民为主的治理客体对非常规治理的惰性依赖。非常规治理的产生逻辑基于现有常规治理难以快速发挥显著效用，无法保证目标任务按期、按质完成。而非常规治理之所以能够快速见效，在于这种治理行动突破常规治理的行政组织系统、政策与制度体系束缚，具有很强特殊性。更具有权威性和传导力，在短期内也能有效应对常规治理的失效或低效，表现更高效率。可能对治理主体和治理客体产生误导，使二者形成对非常规治理共同依赖。当治理主体和治理客体更加相信非常规治理的力量和作用时，对常规治理而言就是一种合法性危机。精准扶贫涉及的有关农村公共服务的目标任务主要通过非常规治理实现，前文所述贫困户脱贫和贫困村出列考核标准即有力佐证。当前，一些贫困县、市在公共服务项目建设中，已形成对非常规治理的路径依赖，并逐渐照搬至地方经济社会建设的其他领域。

对农民而言，过去依靠的农村公共服务体系并未带来立竿见影的实惠。精准扶贫的出现，让这种实惠成为现实，促使其对精准扶贫这种非常规治理产生信任和依赖，加剧对传统农村公共服务体系这一常规治理的不信任，形成不利于常规治理的“负向激励”。“负向激励”会诱发另一种不利表现，产生对精准扶贫和农村公共服务双重不利。精准扶贫与农村公共服务的初衷，均涉及通过健全的服务保障改善贫困农民和非贫困农民的生产、生活条件，激励贫困农民和非贫困农民依靠自身发展，谋求脱贫致富。但在非常规治理作用下，精准扶贫为贫困农民提供“衣食住行、生老病死”全方位无偿照顾，滋生少数“懒汉”，产生严重“等”“靠”“要”思想。这些贫困农民，既不寻求通过自身努力改变一贫如洗的现状，也不愿承担任何细微的发展风险，将“帮扶”视为理所应当的“特权”，坐享其成。目前尚缺乏有效机制破解该难题。

非常规性双重路径依赖及“负向激励”，还会给农村公共服务带来另一种负面效应，严重束缚农村公共服务变革进程。农村公共服务亟待多元化变革，既要求供给主体多元化、市场化与社会化，又要求供给体制与机制多元化、市场化与社会化。但在精准扶贫过程中，政府这一“责任”主体作用凸显，对各级政府这一“行为”主体过度依赖，阻碍市场与社会主体参与，使市场与社会主体难以发挥应有作用，束缚市场与社会主体自身发展（左停等，2017）。同时，因非常规治理机制通过“条块”体制渠道，基于行政化分配手段，主导面向贫困农民的部分农村公共服务，使贫困农民疏离农村公共服务的市场与社会主体，很大程度上封闭了农村公共服务市场化与社会化通道（公丕宏等，2017）。

四、余论：治理有序转换与复合关系调适

在本土治理话语与行动中，非常规治理与常规治理并存是显著特征，这是本土治理话语与行动集中体现。中国特色社会主义治国理政体制，即是非常规治理与常规治理二为一体。基于治理二元逻辑，由非常规治理主导的精准扶贫和一直以常规治理形态存在的农村公共服务二者间复合关系，是对本土治理话语与行动的深刻诠释。

非常规治理与常规治理共存，带来互促性发展，取得互促性成效。但不可否认，与之相伴而生的互斥性影响与困境也客观存在。改革开放40年来，有中国特色社会主义治国理政体制的发展与变革，即是非常规治理与常规治理不断转换与调适的过程。如何在二者之间寻求平衡，实现无缝对接、良性互补，是实现乡村治理现代化的重点与难点。

从现有认知看，非常规治理终究是一种替代性或纠错性治理，实行的是非常规化、非制度化行动。为适应和应对这种时效性治理行动而产生的各种非常规化、非制度化政策、制度与措施，往往是抽离于现实的常规治理所形成的特殊产物，难以与常规治理体系融为一体，也为后续政策、制度延续带来挑战。当各项目标任务完成之时，非常规治理行动及与之相伴随的非常规化、非制度化政策、制度与措施，常会迅速削弱或直接终止。当前，精准扶贫一系列有关农村公共服务的政策、制度与措施，在全面脱贫后的延续上将成为难题，亟待破题，也将直接影响农村公共服务后续发展。

历史经验证明，有中国特色社会主义治国理政体制有其非常规治理与常规治理转化与接续、演化与发展规律，应当正视并遵循。非常规治理目标任务得以实现时，迫切需要新的、更有效的常规治理接替，推动非常规治理向常规治理平稳过渡，确保治理稳定、延续与发展。此过程的实现，称之为治理有序转换和系统性调适（见图3），且须更加注重和突出常规治理在转换和调适中的主导作用。

图3 治理行动有序转换——精准扶贫与农村公共服务复合关系优化调试路径

全面脱贫后，中国进入全面实施乡村振兴战略的关键时期（郑瑞强，2017），精准扶贫将与乡村振兴有机衔接，以乡村振兴的某种崭新形态接续推进。乡村治理现代化的使命并未完成，农村公共服务仍亟待建立健全。应对这一重大历史转变，迫切需要在全面实施乡村振兴战略新背景下，对精准扶贫与农村公共服务复合关系加以优化调适，且更应注重在农村公共服务建立健全上寻找突破。在此过程中，以非常规治理为主导的精准扶贫和一直以常规治理形态存在的农村公共服务均须做足充分准备。

无论是攻坚克难决胜时期，还是全面脱贫之后新时期，应尽快从精准扶贫体制机制入手，有效克服非常规治理先天不足，努力降低潜在负面影响，破解各种可能困境。更为重要的是，应在治理的有序转换过程中以精准扶贫与农村公共服务复合关系优化调适为中心，加速推进农村公共服务以农村社会化服务体系为目标的重构（毛铖，2019）。从农村公共服务角度或常规治理角度，主动且高效应对精准扶贫带来的互斥影响，着力化解非常规治理诱发的风险，确保治理转换平稳过渡。无论是精准扶贫应对与转接，还是农村公共服务本身的体制机制重构，均应凸显常规治理主导作用，继续沿着农村公共服务变革与发展的历史轨迹向前迈进。