便利化与防风险:服务贸易外汇管理路径探索

2020-09-12 14:11:20 金融发展研究 2020年8期

宋宏远

为进一步推进贸易投资便利化、促进服务贸易发展,国家外汇管理局于2013年实施服务贸易外汇管理改革,出台《国家外汇管理局关于印发服务贸易外汇管理法规的通知》(汇发[2013]30号,以下简称新法规)。新法规推出后,极大地便利了服务贸易外汇业务办理,受到广大银行和企业的一致好评,但从近年来运行的情况看,便利化提升的同时也给个别违规资金流出提供了可乘之机,如何实现便利化与防风险的平衡和有机结合,是需要深入思考的课题。

一、便利化:服务贸易新法规的落实

2001年,我国正式加入世界贸易组织,极大地激发了我国企业和宏观经济活力,在世界经济中的贡献度迅速攀升。2008年,全球金融危机爆发,世界经济发展进入调整期,不可避免地对我国经济发展产生一定的影响。在此背景下,为进一步与全球接轨、满足日益完善的社会主义市场经济建设需求,国家外汇管理局着力提高外汇管理服务水平,为涉汇主体减负和提高便利性。2010年,时任国家外汇管理局局长易刚正式提出“五个转变”理念:从重审批转变为重监测分析,从重事前监管转变为强调事后管理,从重行为管理转变为更加强调主体管理,从“有罪假设”转变到“无罪假设”,从“正面清单”转变到“负面清单”。“五个转变”既是对当时外汇管理工作思路作出的总结,又为外汇管理工作的开展指明了方向。按照“五個转变”的总体思路,作为外汇管理体制改革的重要组成部分,服务贸易新法规以贯彻落实国务院关于金融支持实体经济的有关要求、推进贸易投资便利化、促进服务贸易发展为宗旨,全面清理服务贸易相关法规、大幅简政放权和简化单证审核,具体包括:

(一)深度清理法规文件

加入世界贸易组织后,我国深入推进服务业改革,着力扩大服务业开放,服务贸易业务规模和种类不断增加。为保障服务贸易外汇管理,国家外汇管理局陆续配套出台涉及无形资产、利润股息红利、旅游、远洋海运等若干细则法规,这些法规散落而不成体系,并且部分法规时效性较短,导致市场主体存在一定看不懂、不会做、不敢做现象。新法规对服务贸易外汇业务相关法规依据进行了系统的梳理,清理废止历年来服务贸易相关法规52项,为金融机构办理业务提供了清晰简明的依据。

(二)全面取消行政审批

新法规出台前,单笔等值10万美元以上的特殊服务贸易售付汇业务均需到外汇局经过审批取得核准件后方可到银行办理相关业务,新法规取消了所有服务贸易售付汇业务核准,相关业务可在银行直接办理,极大节省了企业的时间和人力成本。

(三)大幅缩减审核资料

新法规出台前,服务贸易外汇业务不论金额大小一律需要在外汇管理局或银行进行真实性审查。新法规出台后,单笔等值5万美元以下的服务贸易业务原则上可不审查交易单证,据统计此类业务约占服务贸易业务总量(笔数)的88%,此政策大大方便了小额服务贸易外汇收支,突出服务贸易便利化原则。仍需审核单证的业务,所需审核单证也得到了简化和合并,取消了包括对外付汇税务证明在内的绝大部分主管部门核准、备案文件的审核要求。

服务贸易新法规的出台顺应和贯彻了我国《服务贸易发展“十二五”规划纲要》精神,致力于进一步助推经济发展方式的转变,深化改革开放,使服务贸易外汇业务办理得到了极大的便利。

二、防风险:新法规催生的监管新需求

服务贸易外汇管理改革不断释放政策红利,切实促进了贸易便利化水平,提升了外汇管理服务涉外经济发展的能力。但同时,受利益的驱动,个别企业和个人为了私利铤而走险,钻政策、法律法规空子,借道服务贸易实现资金的跨境违规摆布。

(一)资金跨境违规摆布的目的和表现

违规目的和行为主要表现为:一是因我国资本项目尚未实现完全可兑换,部分性质的资本项目资金被禁止跨境流出入或审核资料较多、流程相对烦琐,行为人虚构合同和相关证明材料,借道服务贸易流出入资金实现其可行性或便利性;二是因货物贸易在进出口关税、退税方面政策影响,且货物贸易资金常需要有金额相对应的进出口关单进行匹配,行为人虚构合同和相关证明材料,借道服务贸易流出入资金以享受税收优惠或避免提供相应的业务审核资料;三是因单笔等值5万美元以下的服务贸易业务原则上可不审查交易单证,且单笔等值5万美元以上的大多数种类的服务贸易业务付汇均需要进行税务备案,为避免提供相关证明资料或规避后续的纳税义务,部分行为人将单笔大额业务分拆至5万美元以下的多笔业务;四是不排除个别地下钱庄通过虚构合同和相关证明资料借道服务贸易实现境内外资金的平衡。

就新法规出台后服务贸易外汇业务可能出现的监管风险,国家外汇管理局也早有预料。2013年政策出台伊始,国家外汇管理局答记者问就提到了下一步服务贸易工作重心之一就是强化均衡管理和事后管理:加强对服务贸易外汇资金流入、流出的双向监测,建立由宏观分析、中观监测、微观核查紧密结合的非现场监管体系,并辅以必要的现场核查、检查,加强风险防控。

尽管如此,跨境资本的逐利性决定了其必然是由低回报国家地区向高回报国家地区流动。这些异常资金的跨境流动在一定程度上降低了我国国际收支统计的准确性、影响国际收支平衡、增加了资本市场泡沫、加大了金融危机爆发的可能性,进而也影响到我国金融、经济决策的制定。

(二)典型案例

2017年,外汇管理局服务贸易监测系统高频累计大额预警指标自动预警,XY公司在一定时间段内服务贸易外汇支出频繁且合计金额较高。通过对该公司外汇业务的整体分析发现:2016年7月至2017年6月,XY公司在一年内,以代付6家淘宝网店数据库服务费的名义向丹麦A公司支付服务费37笔,金额共计1054万克朗(约合154万美元),且每笔金额均小于5万美元,存在分拆嫌疑。通过跨境资金流动与监测分析系统对该企业外汇业务延伸分析发现,除服务费支出外,该公司未发生其他外汇收支。

经过业务系统查询、互联网调查、侧面了解和调阅银行留存购汇资料了解到,XY公司成立于2015年8月,经营范围为国际贸易及佣金代理、咨询服务等。该公司与丹麦A公司签订合作协议,作为其境内服务公司,为丹麦A公司代付其境内客户服务费。丹麦A公司分别与境内6家淘宝店铺签订了服务协议,服务项目为国外实时视频采购费、国际及国内邮政服务费、咨询服务费等;XY公司分别与6家淘宝店铺签订了代付协议。M银行售汇时审核了XY公司提供的协议和发票。XY公司业务相关留存资料在逻辑和流程等方面不存在任何问题,但综合分析上述信息,发现该公司业务存在以下疑点:一是对外付汇业务单笔均不超过等值5万美元,存在通过分拆规避税务备案和避免提供更加翔实证明材料的嫌疑;二是作为一家县域公司,在开业后资金流水迅速扩大,业务规模与服务费资金规模匹配度存疑。综上,外汇管理局决定将该公司相关业务列入现场核查。

外汇管理局对XY公司开展现场核查伊始,该公司坚称其对外支付均为淘宝业务产生的服务费,单次金额不超过5万美元的原因是其境外客户要求其按照1周左右为一个周期进行集中付汇;而业务规模较大的原因是其总公司原本就有客户积累,现将部分客户分流在其公司名下。现场核查工作一时陷入僵局。

经过统筹考虑,核查人员分别从资金和业务两个角度寻找漏洞:一是从银行调阅企业资金往来流水,从交易时间、交易金额和交易对象几个方向与购付汇业务进行印证,发现企业购汇资金来源与购汇事实存在不符,大部分购汇资金非6家协议淘宝店铺划款。二是进一步延伸查阅企业提供的支付宝流水、淘宝店铺销货清单等资料,发现店铺业务量较少,与付汇规模相比单笔服务费畸高,不合常理。

掌握了上述线索后,外汇管理局对XY公司法人贾某进行了约谈。贾某承认其服务贸易项下购付汇存在造假行为,其大部分付汇资金属性为货物贸易:XY公司与丹麦A公司、6家淘宝店铺为关联企业,对外支付服务费的人民币来源大多为贾某个人账户资金。1054万人民币购汇资金中6家淘宝店铺服务费仅为94万元,其余资金多为货款。将货物贸易付汇以服务费名义对外支付的主要目的是可节省其境外公司的税款。同时通过将单笔金额设定为均小于5萬美元,无须税务备案,逃避向国内税务部门缴纳服务贸易项下的税款。

根据《中华人民共和国外汇管理条例》(以下简称《外汇管理条例》)第四十八条“有下列情形之一的,由外汇管理机关责令改正,给予警告,对机构可以处30万元以下的罚款,对个人可以处5万元以下的罚款:(一)未按照规定进行国际收支统计申报的;(二)未按照规定报送财务会计报告、统计报表等资料的;(三)未按照规定提交有效单证或者提交的单证不真实的;(四)违反外汇账户管理规定的;(五)违反外汇登记管理规定的;(六)拒绝、阻碍外汇管理机关依法进行监督检查或者调查的”,外汇管理局对XY公司予以罚款处理。鉴于该公司存在分拆逃税嫌疑,外汇管理局同时将XY公司可疑线索通报当地税务部门。

M银行在办理业务过程中审核资料流于形式、未尽职开展客户调查,使XY公司在短期内以虚假单证频繁分拆,将海外代购货款借道服务费名义汇出境外,存在一定过失。鉴于该案例的隐蔽性,综合考虑后,外汇管理局对M银行进行了约谈警示,未予以罚款。

服务贸易种类繁多,新业务层出不穷,多为“无形”服务,随意性和可构造空间较大,许多时候仅审核合同、发票等凭证材料较难确定交易的真实性。且随着科技的发展、违规者应对能力的提高和经验的逐渐丰富,违规行为必然有针对性地日趋隐蔽,表面存在“硬伤”的外汇业务减少,监管部门通过监测核查要发现问题的难度与日俱增,本案例即带有多个典型特点:一是业务涉及跨境电商等贸易新业态。随着跨境电子商务发展,部分企业的贸易模式由B2B逐步向B2C转变,贸易进出口由低频大宗批量变为高频小额碎片化,并且货物贸易与服务贸易业务的交叉融合进一步深化,贸易新业态派生而出的监管真空带和薄弱带被不断发现和利用。二是业务境内外双方为关联公司。其在构造贸易方面存在较大的便利性,构造成本极低。三是企业“反侦查”能力日益增强。随着应对银行和外汇管理局调查、检查经验的增多,企业构造业务的框架日渐合理,细节方面不断完善。该案例在被外汇管理局确认违规之前,银行已多次对业务真实性和合理性产生怀疑,但均被当事企业搪塞过关。

三、便利化与防风险的平衡

一系列改革举措虽然优化了服务贸易外汇管理方式,但并不意味着完全取消外汇管理,便利化与防风险相结合是服务贸易外汇管理改革的重要原则。2017年,时任国家外汇管理局副局长方上浦在对我国跨境资本流动的新变化进行研究的基础上指出:便利化和防风险是外汇管理的两条主线,必须统筹兼顾,不可偏废。通过落实主体监管思路,建立一体化监管模式,促进跨境资金有效监管与促便利的有机统一。既要减少行政干预,促进管理更加开放、便利,提高市场经济活力;又要提高防范风险的意识和水平,真正做到放得开、管得住,以达到既不干扰企业正常经营活动,又能够提高外汇管理针对性和有效性的目标(徐珊,2014;盛捷,2015)。

想在浩如烟海的业务中对此类“表面真实、实际虚假”的构造贸易业务实现“大海捞针”,必然要求外汇管理局和银行及时总结经验规律,充分开发和利用科技手段,逐步形成一套完整的监管防御体系并不断进行优化。

(一)进一步强化银行事前事中审查能力

一是外汇管理局应压实银行审核责任和义务。银行作为外汇业务风险防控的第一线,责无旁贷地承担着业务真实性审核义务。对于银行责任的落实,外汇管理局首先要从银行制度落实入手,定期检查银行内控制度执行情况、操作规程更新情况、自查和内部检查情况等。同时定期不定期开展银行业务专项检查和抽查,对于发现的问题,外汇管理局应加大处罚力度,对情节严重的银行网点,应及时责令其停止经营相关外汇业务,通过相对严厉的惩罚措施来强化银行的责任心。二是银行应主动强化业务风险防控意识。对于新客户,银行在为企业办理首笔业务前,应做好尽职调查,整体掌握企业的业务范围、业务规模、发展态势等基本情况,并在后续的业务合作中保持持续的监测,对企业可能“合理发生”的业务种类和业务规模要有所预估。在业务办理过程中,银行务必不能拘泥于单证表面一致,应切实履行“展业三原则”,结合前期尽职调查对企业的业务合理性进行评估,在此基础上,再加强对企业提交业务材料真实性、一致性和合规性的审核。同时应提高敏感性,对偶发大额、交易频繁、特殊类型业务、阶段性规模大增等异常交易加大审核和自查力度,及时将有关情况向外汇管理局报备。

(二)外汇管理局作为业务监管部门应做好事后筛查与核查

外汇管理局在服务贸易业务事后核查中应找准突破口,不能满足于业务的表面真实,在审核业务留存合同、发票等档案资料时要融入资金流和业务流匹配分析,充分利用比银行更加便利和全面的数据优势,统筹分析业务相关企业全部资本项目和经常项目外汇业务规模和趋势,做好人民币与外币资金的勾稽关系分析,强化交易背景合理性核查。例如本文所涉及案例,仅从购汇留存资料表面看,协议发票表面齐全,只有延伸核查其购汇资金的真正来源,并查阅网店交易流水,才能发现企业购汇资金来源与购汇事实不符,不具有真实交易背景。同时,外汇管理局应进一步优化监测指标、异常评估体系和预警模式,广口径采集主体信息,尽可能补充交易背景判断信息,不断强化一体化动态预警监测机制。

(三)切实加大随机抽查比例

2015年8月国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,要求全面推行“双随机、一公开”监管模式。双随机监管的初衷是避免执法部门选择性执法、对经济主体造成过多影响。从实践来看,“双随机”逐步发挥着更大和更完善的作用。目前,服务贸易外汇业务监管无论业务经办银行事前审核和事后自查还是外汇管理局的事后监管,工作重心都是放在大额、高频、特殊项目等重点特征业务方面,受此影响,部分违规业务存在向“非重点业务”转移的可能。此外,不排除“非重点业务”本身就存在监管漏洞,所以除对上述重点特征业务要予以重点关注外,应按企业、按业务类别等定期开展随机抽查,实现对所有银行、企业和业务的全覆盖“随机普查”,避免有漏网之鱼,这是重点监管之外的有效、必要补充。

(四)深挖典型优秀案例,实现举一反三

一个案件的发生少有是独立的,大多代表了同一类资金运作的需求和偏好。外汇管理局应做好核查检查案件的倒向推演和分类汇总,形成典型案例及时对内部和银行进行分发以供学习,确保查实一个问题、总结一类特点、杜绝一批违规。同时,要着力将典型案例实现标签化,例如上述案例可以总结提炼出“新设企业”“规模迅速增长”“高频”等多个关注标签,通过对标签的积累和重新组合应用,以实现对高风险企业的实时监测和及时预警。

四、政策建议

监管是手段,而便利化是目的。在支持服务贸易长足发展进程中,外汇管理局需要做的是通过“管得住”来维持秩序稳定、保障公平竞争,在此基础上进一步实现便利化。要从根本上实现防风险与便利化的有机结合,仍需要在宏观和政策层面进一步优化:

(一)进一步从立法层面提高违规犯罪成本

实践来看,违规犯罪行为仅仅是少数企业和个人的行为,从经济发展需求和监管成本、监管效率考虑,“无罪假设”前提下的便利化监管是大趋势。监管部门应适当考虑通过加大处罚力度、提高犯罪成本来减少违规犯罪行为的发生。作为外汇管理的上位法,《外汇管理条例》最后一次修订于2008年,笔者认为,相对于目前有些类型的严重违法违规行为,其部分处罚条款设定较轻,已无法完全适应当前的外汇管理处罚需求。例如其第四十八条规定六種违规行为对企业封顶罚款30万元人民币,对于大额、巨额违规来说,缺乏有效的威慑力。所以应考虑在适当的时机对现行《外汇管理条例》进行再次修订,实现对外汇管理领域实质性违规的高压打击态势,保持震慑效果,使社会主体的行为习惯由不能违规向不敢违规转变。

(二)实施正向激励机制,探索施行服务贸易主体分类管理

为提升服务贸易外汇管理的针对性,引导企业积极遵守服务贸易外汇管理政策,可考虑借鉴货物贸易主体分类管理模式,实现服务贸易主体分类管理。鼓励银行积极构建综合评价指标体系,筛选出符合本行条件的优质企业,为此类企业真实合法合规的经常项目购付汇、收结汇及划转等业务提供更加便利的服务。同时,银行对于有违规前科等风险综合评价指标较高的企业则可提高单证审核标准,切实加强风险防控力度,进一步提高此类企业的违规成本。

(三)完善服务贸易联合监管机制

服务贸易外汇管理改革在给予市场主体更多便利的同时,也对监管能力提出更高要求。服务贸易数据与外汇、商务、税务、海关等部门息息相关,均有较大的利益关联,例如外汇部门的资金往来、商务部门的政府奖励、税务部门的税收优惠、海关部门货物贸易与服务贸易业务的交叉等等,如果监管部门间数据往来不畅,极易被不法分子钻空子,在各部门数据真空带游走。外汇部门应切实加强同商务、税务、海关、工商等多部门的协作和配合,重点加强沟通协调、信息共享、调查研究和联合检查等工作,形成管理合力、提高监管效率。同时,探索实现部门间监管互认和联合惩戒,通过“一处违规,处处黑名单”的“大监管”模式,切实提高违规成本,也为合规守法企业营造更加便利和正向的营商环境。

(责任编辑    刘西顺;校对   XS,GX)