文化治理视域下的公共文化服务体系建设

2020-09-12 14:08:43 现代商贸工业 2020年28期

康璇

摘 要:文化治理从治理角度为公共文化服务体系建设提供了新的思路,公共文化服务作为文化建设的重要组成部分则促进了文化治理现代化。在文化治理的视角下,公共文化服务体系建设要推动公共文化服务的“多中心制”,要提高公共文化服务生产和供给效率,要优化公共文化服务的布局,要推进公共文化服务技术手段的变革。

关键词:文化治理;公共文化服务;治理能力

中图分类号:F2     文献标识码:A      doi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.012

进入新时代,党和国家发展站在新起点,治国理政的任务之重和任务之艰对党和国家机构设置及职能配置提出了新的要求。更少的统治、更多的治理,既是人类政治发展的普遍趋势,也是解决实际问题的现实需求。党的十八届三中全会和党的十九届四中全会把治理理论上升到国家政策层面是适应时代之变的必然选择。其中,推进文化治理体系和治理能力现代化是新时代文化建设的战略任务,也是实现文化强国的有效途径。文化治理从治理角度为公共文化服务体系建设提供了新的思路,公共文化服务作为文化建设的重要组成部分则促进文化治理现代化。

1 文化治理和公共文化服务体系建设的关系

1.1 文化治理为公共文化服务体系建设提供了新的思路

新中国成立以来,我国公共文化服务设施不断完善,服务能力和水平逐步提升。与此同时,公民的文化意识逐渐增强、文化需求快速增长。但是传统文化管理体制下的政府一方承受“管理全能”之重,公共文化服务脱胎于这种体制下的文化事业,受到管理主体、供给方式、供给手段、运行机制、管理体制等“遗传基因”的影响,“供给效率”和“需求速度”不相适应,公共文化服务效能和公共文化满意度不高。

“治理”视角下的多元主体是对传统“管理”背景下政府单一主体的突破。多元主体的介入必然会带来权力配置和行为方式的转变,与之相适应的配套制度和设施也会发生相应的改变。文化治理理念在治理主体、治理方式、治理目标、治理结构等方面与过去的文化管理存在差异。比如,文化治理强调参与式和互动式管理,有利于激发社会文化创造的活力;文化治理需要搭建包容性的平台,有利于促进政府职能转变。文化治理作为国家治理体系和治理能力现代化的组成部分,它为公共文化服务体系建设提供了一种新的思路:逐步摆脱我国公共文化服务“文化行政”和“文化管理”的思维,更突出“治理的柔性”以及公民和社会的自主性。

1.2 公共文化服务体系建设促进文化治理现代化

文化治理是国家在文化生活领域进行社会管理的路径选择,其目的是厘清政府与市场、企业、社会组织、个人的关系,充分调动一切力量特别是政府以外的其他力量积极参与到文化建设中,发挥公民参与文化创造的积极性和创造性,保障公民文化权利。文化治理何以实现?依赖于文化体制机制创新、文化市场体系建立和公共文化服务体系建设等。公共文化服务体系建设作为文化治理的主要内容,一方面立足于“需求”,切实保障公民公共文化权利,不断满足广大人民群众日益增长的对美好生活的需要;另一方面立足于“供给”,按照公共文化服务的定位,为公民提供内容丰富、形式多样、品质优良的公共文化服务。文化治理价值的实现离不开基本公共文化服务的供给,完善公共文化服务体系建设是促进文化治理的必然选择。

2 公共文化服务的发展历程

文化治理走过了从传统管理向现代治理转变的历程。我国公共文化服务承继于文化事业,但不等同于文化事业,“是一种基于市场经济环境的公共文化发展模式的重构”。

2.1 改革开放前“办文化”阶段的文化事业

新中国成立之后的计划经济时代,一方面,我国实行高度集权的政治经济体制,文化建设作为国家巩固国家政权、加强社会整合的工具,在计划经济思维惯性下文化领域呈现出“去产业化”的特点。政府把文化作为一种“事业”,实行“统包统管式”的文化政策和体制;纳入计划体制进行管理的文化领域都被称之为“文化事业”;所有的文化活动由政府负责、经费由国家财政支付,国家文化部门集文化服务生产者、管理者和供给者于一身,文化生产、分配、消费等依附于政府或文化单位来操办和决定;文化管理人员和从业人员都属于全民所有制或集体所有制事业单位的职员。当时,文化唯一的作用就是服从和服务于政治,文化政策直接体现国家意志,文化被当作传导国家意志和意识形态的宣传教化工具,具有很强的“政治化”色彩。另一方面,由于经济落后、物资匮乏,政府只能基于计划经济体制构建简单而平均、极其有限的集体福利制度。当时,政府借助高度组织化的“事业单位”整合社会资源,成为“办文化”的唯一机构,垄断性的资源配置结构导致了对民间力量的排斥,自上而下的配送方式具有單一性、计划性,无法兼顾社会群众多元化、多层次的广泛需求,其结果就是文化生活贫瘠、文化事业发展迟缓、民间文化力量成长不足。但是新中国成立之初确立的国家文化事业体系为后来的公共文化服务体系建设搭建了框架、奠定了基础。

2.2 过渡时期“管文化”阶段的公益性文化事业

随着改革开放的深入和市场经济的发展,政府大包大揽的社会管理方式显然已不适应。1980年开始,文化领域借鉴农村经济改革中的“承包制”做法。同时,各地文化事业单位尝试开展“以文补文”活动,改革开放前政府全权统揽的文化事业逐步面向市场。但是因为文化自身特性决定不是所有的形式都能被市场化,文化领域的改革道路走得并不顺利。1988年9月,《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》正式提出的“双轨制”标志着在国家政策层面上公益性的文化事业与经营性的文化产业分途发展的思路已经基本形成。但是,事业体制下的管理方式和市场经济下需求导向之间的割裂使得“双轨制”改革步履维艰。直到14年后,2002年党的十六大报告中首次将文化发展分为“文化事业”和“文化产业”两个方面。市场机制的介入进一步优化配置文化资源,公民被赋予了更多的文化产品选择权、消费权。但与此同时,尽管市场机制进入文化领域,政府和市场协同合作为人民群众提供多样化的文化服务和产品,但政府和市场的地位不完全平等。政府占据了主导和主体地位,遵循着“行政的逻辑”而非“服务的逻辑”的方式,政府仍然通过行政、法律、经济手段对文化活动进行监督、控制、协调等。

2.3 新时期“治文化”阶段的公共文化服务

进入21世纪,随着新公共管理理论和服务型政府理念的提出和发展,以及经济社会发展的现实需求,公共文化服务作为一种现代服务型政府的职能延展在2005年后的中央文件中被正式提出。2013年是中央在十八届三中全会上正式提出国家治理体系和治理能力现代化的政策主张,我国正式进入“管理治理并举时代”。随着治理理念的出现,在文化建设的过程中国家越来越重视人民群众对于公共文化服务的获得感,越来越重视人民群众在享受公共文化服务中获得的国家认同感。这是一种把文化领导寓于公共文化服务的文化治理方式。公共文化服务的提出是把触角延伸到了市场和社会,寻求更大范围上的公益性、共享性,这既是新时期政府职能转向的体现,也是国家治理体系现代化在文化领域的体现。

3 公共文化服务体系建设面临的主要困境及原因分析

经过长期的发展,我国公共文化服务体系建设取得了长足进步,但由于文化建设底子薄、基础弱,公共文化服务体系建设滞后于经济社会发展,并且与人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应。

3.1 强弱不均衡

公共文化服务的第一性——公共性决定了其实现模式是以政府为主导、以公共财政为支撑。在各级政府的全力推动下,公共文化服务体系框架基本搭建。在治理背景下,鼓励市场、社会、公民的参与并不是彻底要把政府力量排除在外,而是作为开放式的服务体系,社会广泛参与、市场深度介入、公民积极参与才能够更好地激发供给活力。近年来,从中央到地方都在提出“加大社会力量参与公共文化服务体系建设的力度”,然而实践过程中政府以外的各种力量在参与构建公共文化服务体系中仍然只是配角。在实践中,依然是按照以公益性文化事业为骨干的发展路径惯性前行。与政府力量相比,市场力量相对弱,社会更弱。政府在发挥市场机制作用、鼓励引导社会力量参与公共文化服务建设的思路不宽、方法不多、渠道不足,社会力量参与公共文化建设的广度与深度有限,主体多元、依法办文的治理意识、治理氛围、治理格局并未真正形成。

究其原因,一是政府管理理念有待转变。受制于计划经济和传统行政管理思维,政府文化管理思路仍然是“管理”而非“服务”。国家针对公共文化服务体系的构建出台了一系列的政策法规,但依然没有明确具体的操作办法。目前大多数文化主管部门引入社会力量的方式都是通过购买第三方服务成果来实现的,但受制于人员编制、利益纠葛、观念保守等问题,市场在资源配置中的决定性作用未充分发挥,缺少相应制度和政策来激活和保障市场参与的方式多样性和灵活性。二是公民主体意识有待觉醒。绝大多数公民对自身的定位仍习惯于公共文化服务的“受惠者”角色而非“创造者”,因此其主体意识、参与意识、服务意识均较薄弱,主动参与的内生动力不足。三是社会组织发展有待完善。社会组织在参与公共文化服务中是“配角”而非“主角”。我国社会组织自身发展还不成熟,还存在着承接主体数量不足、专业化程度不高、人员流动性过大等问题,其自治和法治观念、契约和公益精神尚不成熟,尚难承担公共文化服务社会化、市场化的重要参与者的社会责任。

3.2 供需不匹配

公共文化服务供给着力要解决两个问题:公平与效率。公平是前提,效率是关键。公共文化服务如果只是在数量、种类上“做加法”,而未在质量、效率上形成与之匹配的供给,是难以真正满足公民日益增长的文化需求。现在有一种误区,认为“当前公共文化供给不足的主要原因是资金投入不足,增加公共文化投入就会增加公共文化供给”。公共文化的投入在财政投入的比例中历来处于弱势,增加对公共文化服务投入的想法很难实现。况且,即使一味增加投入,而没有提高投入的产出率,其结果也是无益的。

具体表现在几点:一是重设施轻内容。文化基础设施建设在中央财政的大力支持下得到了显著改善。公共文化设施面积、文化活动场次、接受或参与人数等具有显性,而价值建设、内容建设和服务方式建设等具有隐性,在行政主导下公共文化供给更倾向于设施建设而非内容建设,从而造成了设施空置、项目遇冷、服务空转的情况。二是重供给轻需求。从政府供给角度生产、输送文化产品和服务导致供需脱节是我国基层公共文化服务生产供给过程中的一个“痼疾”。如“朝九晚五式文化供给服务”与“群众长天候文化消费需求”的不匹配、“政府端菜式的文化产品服务招标购买”与“群众多样化文化需求”的不对口、“大水漫灌式的基层送文化”与“群众实际文化需求”的不适应。三是重方式轻功能。目前的公共文化服务特别是基层公共文化服务主要還是定位在读书、看报、看电视、看电影等基本文化需求方面,而对于文化价值导向的传递、维持秩序、文明传承上的功能发挥还不足,比如对于迷信、非法教会等现象缺乏应有的介入和回应,对民间文化活动和非物质文化遗产等缺乏应有的延伸和发展,对群众自发性精神消费缺乏有效的引导和规范。

3.3 布局不科学

公共文化服务设施的布局直接影响其使用效果。实践中,由于缺乏应有的公共服务和文化的视野,文化设施作为城市公共空间的重要部分对城市公共文化形成的价值和意义没有得到足够的重视。

具体表现在以下方面:一是实体设施布局与人口需求匹配度不高。设施建设的目的归根到底是要满足人的需要。由于文化建设底子薄,在有限资金投入下,我国强调推进基本公共文化服务标准化、均等化,公共文化设施基本实现了按行政层级“全设置”。其益处是从总体上扩大了公共文化服务的覆盖面,其弊端是在行政主导下过于僵化了“标准”“均等”的要求,过于强调“设施标准化”下,而对“需求均等化”重视不足。公共文化服务设施总量偏低,对于人口密度、人口结构、流动人口需求等因素考量不充分。二是大型设施建设与小型设施协调度不高。有些地方热衷于建设标志性的文化场馆,建设资金投入很大,但有效利用率却不尽如人意。另外,一说到“公共文化设施”,联想到的就是类似图书馆、美术馆、博物馆这样宏大的建筑,而政府有些闲置的、零散的文化资产或资源却没有被充分利用起来。

3.4 技术不先进

随着经济社会的发展,我国的公共文化需求正在向更高层次发展,但是公共服务平台建设的步伐总是滞后于文化科技融合发展的趋势。

具体表现为几点:一是“线上+线下”有待加强。随着数字信息技术的日新月异,大部分人民群众获得公共文化服务的方式已经转移到移动互联网上。公共文化服务如果仍然停留在物理空间而不向数字空间延伸,那么基层公共文化服务将处于“技术边缘化”的位置。二是“文化+科技”有待融合。随着科技水平的提升和移动设配的普及,科技能为文化提供更好地支撑,但是现在文化资源通过技术手段实现电子化使用的程度还很低,立体、便捷的技术手段在公共文化服务范围内还没有得到广泛的转换和应用。三是“圈内+圈外”有待调整。受财力、人力、管理思维的限制,公共文化服务常常被局限在听广播、读书、看报、看电影和使用公共图书馆、公共博物馆等范围内,而事实上公共文化服务供给应该因时而变、因人而异。

4 文化治理下公共文化服务体系的实现路径

公共文化服务是衡量群众获得感、幸福感的重要标尺,是体现群众生活质量的显著标志,从治理角度来思索公共文化服务更契合目标。

4.1 各展所长:从“独角戏”变“大合唱”

在法国著名学者罗西瑙看来,治理是区别于统治的一系列活动领域里的管理机制。多元主体的介入会带来方式手段上的多样化,摆脱过去完全依靠国家强制力量来实现的方式。文化治理下的公共文化服务体系建设必须推动公共文化服务的“多中心制”,通过多元主体参与和集体决策,既壮大参与力量,又给政府松绑:从包揽全局的“独角戏”变为搭建平台的“大合唱”。

(1)政府角色:从事必躬亲到掌握全局。文化治理的出现并不意味着政府角色的全面式微或最终退场,而是政府角色将会有所转变。一是方向从管微观向管宏观转变。管理理念下,政府事无巨细地直接承办公共文化事务、提供公共文化产品政府;治理理念下,政府在公共文化服务供给中仍然要承担起做好规划、引导方向、政策保障、财政保障、规范市场、创设环境的责任。二是职能从办文化为主向治文化为主转变。管理思维下,政府是旧体制下的“全能主义”政府,其传统的职能是办文化,如办图书馆、办博物馆、办艺术院团、办文艺演出等;文化治理下,政府要建成所谓的“有限政府”,对于基本公共文化服务,政府要更好的地发挥兜底线、保基本、管覆盖的作用;对于非基本公共文化服务,政府的职能是划定非基本公共文化服务开放目录,清理和规范涉及文化部门的审批事项,变事前审批为事后监管,推行政务公开。三是方式从直接参与到间接参与。对于基本公共文化服务,政府要托底,但是可以运用市场化手段,如政府购买服务、定向补助、委托经营、服务外包等方式实现生产和供给;对于非基本公共文化服务,政府要大力培育公共文化服务主体,引导和鼓励市场进入公共文化服务各领域。

(2)社会组织角色:从舞台边缘走向中央。社会组织应是政府以社会化机制和方式提供公共文化服务的主要依靠力量之一。但是我国社会组织发育不全、力量不大,其始终徘徊在文化治理的边缘。国家治理现代化不仅要有政府“在场”,更要依赖社会力量、社会组织的成长、壮大。一是从依靠政府资源生存转向依靠自身能力在市场竞争中生存。在我国,政府在政社关系中始终处于政治力量和权力资源配置的绝对优势地位,社会组织与政府之间有着千丝万缕的联系,诸如行业协会等社会组织与政府文化部门存在父子或依附关系。文化治理下,社会组织参与公共文化服务首先要切实推进政企分开、政事分开、管办分离,削弱社会组织对政府的依赖度,培养其独立承接公共文化服务的能力。二是从发展缓慢向大力培育转变。发育成型的社会组织才有能力提供持续健康的公共文化产品和服务。因此,根據《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等政策法规规定,对符合登记条件的文化类社会组织,依法予以登记,简化登记手续。同时,制定相应的政策优惠,吸引更多的社会力量参与到公共文化服务中来。三是从松散管理向规范运作转变。文化治理向社会组织敞开大门的同时,文化类社会组织自身要建立健全内部治理结构,完善财务、资产、人员、绩效等制度,建设形式多样、结构合理、能力专业、治理规范的承接主体组织,依法依规承接、提供公共文化服务。同时推动相关法律和制度建设,明确社会组织准入和退出公共文化服务体系的机制;强化行业监管和服务,建立征信体系,提高其文化服务的专业性和规范性。

(3)公民角色:从共享者向共建者转变。善治是公共利益最大化的社会治理过程,公民是多元治理主体的一部分。在公共文化服务体系中,公民不应被视为文化权益的被动接受者而忽略其自主性价值。一是鼓励公民参与公共文化服务管理。这依赖于公民意识和公民权利意识的觉醒,并伴随公民参与和共建公共文化服务能力和素质的全面提升。在此之上,充分重视公民自办文化的潜力、调动公民自办文化的热情,特别要注重挖掘传统文化和乡村文化中的有益成分和深厚底蕴。二是保障公民参与公共文化服务供给。健全政策法规体系,保障公民参与公共文化服务供给,进一步完善公民文化需求利益表达机制和政府反馈机制。三是积极培育文化志愿者队伍。鼓励各方面人才成为文化义工,建立并规范文化志愿者管理运行工作机制,充分发挥文化义工在公共文化服务领域的重要作用。

4.2 事半功倍:从“一厢情愿”到“精准供给”

提高文化生产和供给效率,是推动公共文化服务精准供给的关键。过去,国家在公共文化服务供给中往往以“国家视角”或“行政视角”出发,“一厢情愿”开展公共文化服务供给导致文化服务供给与群众文化需求之间无法无缝接轨。

(1)重视内容建设,全面提高内容适应性。公共文化服务内容具有的趣味性和新颖性、吸引力和感染力是其生命力和持久力所在。因此,政府在提供公共文化服务时需要因地、因时、因人制宜,不否定差别、不排除个性,分类指导、梯次推进公共文化服务体系建设。应充分挖掘民族传统文化和传承民族精神,开发富有本地特色或民俗特色的文化内容;利用传统文化中的精髓为公共文化服务建设注入新的血液,包括利用非物质文化遗产保护、民族文化传承保护的经营活动、乡村广场群众文化活动、非政府投资的民俗文化馆、农家文化大院、农村群众文化演艺重点户、地方特色文化产品展览馆等,让公共文化服务通文脉、接地气。

(2)改变供给视角,全方位对接百姓文化需求。新时代,人民群众对美好生活的向往中包含了更多文化期待。以百姓文化需求为向导,是开展和创新公共文化服务模式的价值皈依。傅才武和李延婷在《公共文化建设为什么不能强化供给侧财政投入方式:一个解释框架》提到文化行业供给侧投入模式推动文化存量供给会存在一些阻碍,而“以文化消费侧政策创新引导文化供给侧的模式”从总体上更符合市场经济下公众消费自主权不断成长的大趋势。因此,要着眼于“需求(消费)”,在覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立的基础上,找准文化供给与不同区域、不同人群文化需求的适应点,制定公共文化服务提供目录,建立以群众需求为导向的公共文化服务供给模式,按照群众需求推出定制性配送菜单,推动文化供需有效对接。

(3)发挥文化功能,发挥引领时代风尚的作用。公共文化服务体系是传导社会主义意识形态的重要渠道,蕴含着政治和社会功能。只有创新公共文化服务内容和形式,让具备正确价值导向的文化有效融入群众的日常生活,才能使其在意识形态建设中发挥引领作用。这就需要挖掘和彰显地方文化特色。“十里不同风,百里不同俗”,地方文化资源的存在有其历史渊源,是公共文化服务与民相亲最好的桥梁。应遵从当地群众文化生活方式,找到传统与现代的结合点,实现公共文化服务与当地文化生态相契合。比如结合乡村振兴战略,利用乡村资源、生态和文化优势,发挥“新乡贤”带动作用,充分呼应群众所需,从根本上实现文化的经济资源价值、回归文化治理功能。

4.3 优化布局:从“遥不可及”到“触手可及”

公共文化的布局直接影响人民群众享受公共文化服务的可及性。因此,要充分考虑公共文化服務的距离、场所、内容和方式是否便于人民群众便捷地、有效地享受服务。

(1)优化规划布局,增强文化获得的可及性。城市规划的本质是公共政策,其政策属性主要表现为对空间利益的权威分配。因而,城市空间规划在推动城市社会治理发展进程中扮演着重要的角色。一是把公共文化的布局嵌套在公共政策中。即是要充分考虑公共文化服务场馆的选址是否便利城乡群众、服务设施是否能满足城乡群众需要、服务程序是否符合城乡群众文化习惯、服务内容是否贴近城乡群众生活等。二是规划布局中把可及性具化。依据城市规划和公共文化政策体系要求,按照服务人口半径和服务内容范围,科学合理规划、布局和建设各类公共文化服务设施,大力推进公共文化服务设施向消费终端延伸拓展,提高公共文化服务的覆盖率和可及性。

(2)统筹整合资源,提高各类设施的利用率。一是统筹利用部门、行业内的分散资源。推进诸如体育部门管理的体育场馆、文化部门管理的图书馆、科技部门管理的科技馆、教育部门管理的青少年宫、工会部门管理的工人文化宫、博览部门管理的会展场馆等公共文化服务资源统筹利用、协同发展。二是整合闲散资源。充分利用比如中小学节假和学生放学以后的场地资源,面向社会开放,提高利用率。

4.4 技术融合,从“实体供给”到“虚实相接”

在数字化时代,数字技术、信息技术是公共文化服务的后盾。推进公共文化服务技术手段的变革,势必能拓展公共文化服务的服务半径。

(1)线上与线下互相支撑。随着移动互联网、大数据等新科技的广泛运用,传统公共文化服务及其设施也在通过智能科技的驱动下构建数字化、智能化、无人化、个性化为特征的新型发展空间形态,走实体渠道、电子商务渠道、移动电子商务渠道协同发展之路,才能形成线上线下互相支撑的文化体系。

(2)科技与文化互相融合。科技作为一种技术手段,为公共文化服务供给提供更广阔的空间、更舒适的体验、更高效的服务。要加快公共文化资源的数字化,运用大数据、云计算、人工智能等技术手段,精准分析文化消费方式、需求内容、获取渠道等,调整供给内容和方式,提高公共文化服务供给的精准度。

(3)圈内与圈外融会贯通。基于管理的视角,传统的公共文化服务主要定位在“5+1”,内容过于单一和机械,不能满足新形势下公民多样化的文化需求。在非基本公共文化服务方面可以更多地发挥市场主体的作用,依据优惠有偿服务的原则生产和提供多元化的公共文化服务。比如许多百度、搜狐、爱奇艺、优酷、腾讯、虾米、酷狗、喜马拉雅、当当、卓越等网络媒体以及一些民营实体店向社会提供了良好的、有差别的、个性化的阅读、音频、视频及信息服务等公共文化服务,公共文化服务的范围不必完全局限于传统基本公共文化服务范围之内。

参考文献

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