分类探索撤县设区不同路径

2020-09-12 14:14:40 小康 2020年25期

行政区划作为行政体制的空间投影,是构建现代国家治理体系的基本载体和重要手段。作为县级行政区划调整的一种类型,撤县设区是指将县(县级市)改设为相应城市的市辖区。撤县设区主要发生于城乡接合部,主要目的是扩展城市的发展空间,减少协调成本,统筹市域发展,推动城镇化进程。

近期,随着抗击新冠肺炎疫情的阶段性胜利,我国的行政区划调整工作也开始步入快车道。2020年6月至7月,国务院先后批准了山东烟台、四川成都、河北邢台和安徽芜湖四个城市的撤县设区方案,短时间内新设立了6个市辖区,引起各界的广泛关注。

撤县设区曾经历两次高潮

实际上,包括近年来的撤县设区热潮在内,改革开放以来我国先后经历了两次撤县设区高潮:从改革开放以来一直到2003年,随着经济的持续快速发展和城镇化的加快推进,尤其是市管县体制的普遍推行,大量新设立的地级市通过撤县设区的方式增设了市辖区,引发了第一次设置高潮。在这一阶段,市辖区数量增加了437个。但在2004年至2012年,相关审批被收紧,市辖区数量仅增加了15个。

近年来,随着新型城镇化的快速推进,部分大中城市由于中心城区人口、资源的过度聚集,规模不经济现象开始凸显,产业和人口纷纷向周边区域扩展。而通过撤縣设区等形式扩展城市的发展空间,被认为有助于区域协同发展和基础设施的统筹规划,促进城市功能疏散和产业转移。于是,从2013年开始,撤县设区的第二次高潮出现,并迅速成为县级行政区划调整的主导类型。

赵聚军南开大学政府发展联合研究中心研究员,民政部行政区划调整论证专家

截至2020年7月,我国城市市辖区的数量已经由1978年的488个增加到了970个,增长近一倍,其中绝大多数是通过撤县设区而来的。目前,北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京、苏州、镇江、无锡、常州等大中城市的原辖县(县级市),已经全部通过撤县设区的方式改设为市辖区。与之相伴的,则是1978年以来“县”数量的持续下降,以及县级市数量的先扬后抑。

值得注意的是,2013年以来的撤县设区高潮存在一定的区域差异:东部发生频次最高,西部次之,中部和东北最低。具体来看,2013年至2019年,东部共出现了50起撤县设区案例,西部为32起,而中部和东北则分别只有20起和5起。东部地区出现较多的撤县设区案例,主要源于自身较高的社会经济发展水平和活力,尤其是较高的城镇化水平。而西部地区较高的发生频次,则在较大程度上源于重庆、成都等少数大城市较高的撤县设区强度。不仅在西部地区,在全国范围内,从撤县设区的强度来看,直辖市、副省级市和其他省会城市都要明显高于一般的地级市。

有序推进撤县设区彰显我国制度优势

通常来看,城镇化的持续推进,必然导致城市,尤其是大中城市在空间和人口规模上的继续扩张。中国改革开放以来城市发展的实践也证明:不宜将城市规模作为制定城市发展战略的主要依据,长期以来对大城市规模扩展的严格控制,已经无法适应新时代社会经济发展的要求。尤其是近年来天津、武汉、西安、成都等特大城市纷纷加入“抢人”大潮,同时对比部分中小城市面临的人口和经济收缩,一定程度上可以被视为我国城镇化发展的一个重要节点:城镇化进程已经开始步入大都市区化的阶段,区域中心城市和城市群无疑已成为经济增长的主要动力源。在这种情况下,大中城市通过撤县设区等途径扩展发展空间,也就成为一种必然的调整。

从另一个层面来看,适时的行政区划调整也是提升城市,尤其是大都市区治理效能的必要保障。大都市区的产生和成长是现代社会城镇化进程中的一个重要特征,也是全球性的普遍态势。就西方国家的普遍情况而言,长期以来大都市区在行政区划设置方面存在的主要症结之一,就是地方政区数量繁多、种类庞杂所导致的地方政府“巴尔干化”(又称“零碎化”“分散化”),并由此引发区域统筹发展困境、公共服务和施政效益低下等问题。相比西方国家,由于行政区划手段得到了有效和适时的运用,我国的中心城市和城市群能够始终坚持单中心广域市制。在有序的行政区划调整下,各类城市,尤其是大中城市的辖域普遍比较广阔,发展空间比较充足,从而避免了政区结构体系的零碎化趋势,消除了大都市区有效治理的一个潜在体制性弊病。

当然,也应该看到,虽然说必要的行政区划调整有助于解决城市发展空间不足、统一的区域发展规划难以实施等问题,但过犹不及,城市空间和人口的过度聚集也有可能诱发“大城市病”。总体来看,我国自上而下的行政区划体制具有一定的制度优势。在政府职能转变不到位的情况下,考虑到行政区划的相对稳定性,为了更好地提升中心城市和城市群的承载力,优化资源配置,更好地发挥其辐射作用,适时推进撤县设区,也是改革的题中之义。

图1  2013年以来的县级行政区划调整情况

图2  1978年以来的县级政区变化情况

图3  2013年以来撤县设区的区域分布差异

应以优化城市空间规模为基本目标

整体而言,改革开放以来,我国行政区划调整的制度红利得到了充分释放,提升了要素的流动效率,为城镇化,特别是大中城市的快速发展創造了良好的外部条件。同时也应看到,虽然撤县设区能够在短期内迅速扩大城区的人口规模与面积,但也存在一些普遍的问题。

第一,城乡边界模糊加剧了土地城镇化快于人口城镇化的问题,造成了比较突出的“假性城镇化”现象。特别是那些新设置于中小城市且远离中心城区的市辖区,由于地理位置偏僻、人口集聚不足,市政基础设施建设水平更是与中心城区存在巨大鸿沟,与市辖区的建制性质名不副实。

第二,根深蒂固的“官本位”意识依然对撤县设区有较大的制约,以致城镇化和经济发展水平、政府管理的现实需要等基础性因素,在一些情况下依然要让位于行政级别因素。

第三,撤县设区在部分地区加剧了市县矛盾。对上级市而言,撤县设区大大增加了城市发展空间,不仅可以短期内迅速提升主要经济指标,也为域内公务员的交流晋升提供了更顺畅的渠道和更宽广的平台,因此多持积极态度。但对县(县级市)而言,则是诱导性因素与约束性因素并存。在此情境下,现实中因撤县设区引发的市、县博弈案例虽不多见,但也会不定期地出现。

鉴于上述问题,党的十八大以来,行政区划工作开始显示出统筹兼顾发展与治理的双重导向:优化行政区划设置不再仅仅服务于经济发展,亦已成为完善城市空间治理体系的主要政策工具。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”,以党的重要文件的形式,明确了行政区划在提高城市综合承载力、优化城市资源配置能力方面的基础性地位。

期待有效发挥撤县设区等行政区划手段在提升城市空间治理中的作用,必然会涉及城镇地区行政区划调整的一个核心问题,即城市发展的最优空间规模。空间规模对中心城市发展的影响并不是简单的正相关,而是呈现出N型的变化曲线:当城市的空间规模较小时,适度的空间扩张可以促进经济要素的聚集,从而发挥规模经济效益;然而,城市规模的不断扩大又容易诱发交通通勤成本过高、生产生活成本上升等一系列“城市病”,导致集聚经济在城市的空间规模达到一定程度后出现边际递减;随着城市空间和人口规模继续扩张并在所处区域处于绝对优势和中心地位时,就会形成区域性的城市结构,进而由中心城市的单边发展转变为区域性整体提升,最终摆脱由集聚经济边际递减带来的“效率瓶颈”。也就是说,撤县设区对城市承载能力和资源配置能力的影响,一定程度上取决于城市规模是否已经达到最优。

从实践层面来看,随着近年来撤县设区的大规模展开,许多城市不同程度地出现了“大城市病”。这在一定程度上与部分城市正处于集聚经济边际递减带来的“效率瓶颈期”有关。因此,进一步适度地撤县设区有可能助推其突破发展瓶颈,更好地发挥对周边区域的辐射带动作用。这表明,在近年来的撤县设区实践中,直辖市、副省级市和其他省会城市调整的规模和强度均明显高于一般的地级市,是存在其合理性的。鉴于此,有必要根据城市的类型和等级对撤县设区的政策目标和具体路径进行分类探讨:由于撤县设区的主要政策目标是通过扩展城市空间的方式促进城市和区域发展,因此应着重考虑城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位等因素。

具体来看,一方面,应继续推动中心城市撤县设区。从城市规模对城市发展影响的N型曲线来看,区域中心城市继续通过撤县设区的途径扩展城市的发展空间,在一定程度上有助于强化中心市区与撤并县市之间的联系,促进城市功能的扩展和基础设施的统筹规划,提升城市的承载力和资源配置能力,最终推动市域的整体协调发展。当然,通过撤县设区等形式扩展城市发展空间,只是必要条件,而非充分条件,还有赖于合理的城市规划、科学的区域合作与协调机制等其他政策的配合。

另一方面,适度限制中小城市撤县设区。不同于中心城市在区域发展中的龙头地位,作为中小城市的一般地级市由于其城镇化水平、区域辐射水平、发展前景等均无法与中心城市相提并论。因此在今后的调整中,应以城市发展的合理空间规模为核心指标,综合考察经济发展和城镇化水平、区域经济发展的关联度等因素,严格审核中小城市的撤县设区行为。