论我国律师分级制度的构建

郑返

关键词：律师分级;法律职业互动;律师职称

长久以来，作为法律职业共同体中唯一的“私权群体”，律师群体在法律职业共同体中的地位常被边缘化，无论是近年来我国司法改革的重心亦或是在理论界的研究方向上，律师制度改革都常被人们所忽视，在学术研究上学者对涉及律师制度方面的研究往往一笔带过，从而导致了关于律师制度的理论研究较少。根据最高人民法院和司法部最新数据显示，2018年在我国地方各级人民法院受理的2800多万件各类诉讼案件中，有律师参与的诉讼案件达497.8多万件，律师在解决案件纠纷、普法宣法以及配合公检法部门共同化解社会矛盾等司法实践中都发挥着重要作用。近年来，伴随着商品经济的不断发展以及法治建设的推进，外部环境的变化都对律师行业提出了新的要求。因此，对律师职业实行分级管理的制度就显得十分必要。为什么律师分级制度在我国“时隐时现”？是否有必要将律师划分等级？现阶段我国需要构建什么样的律师分级制度？这些都是亟需我们去认真分析的具有重大现实意义的问题。

律师分级制度概述

 （一）“生不逢时”的律师分级制度

所谓律师分级，是指按照一定标准，主要是律师执业能力，以职称为标志对律师进行的评价。^[1]我国最早的律师分级制度诞生于1927年，1927年7月南京国民政府制定了《律师章程》，该章程参照英法等国的律师制度，将律师职业分为“大律师”（出庭律师）与“小律师”（撰状律师）。^[2]新中国成立后，司法部宣布废除国民政府的律师制度并开始建立新的律师制度，1980年五届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国律师暂行条例》（以下简称“暂行条例”）第十三条规定：“法律顾问处是事业单位，受国家司法行政机关的组织领导和业务监督。”《暂行条例》将律师的职业性质定性为公职人员，是我国长期受计划经济体制影响的结果，也是我国因刚经历完“文革”动乱不久，国家对律师制度进行重建的需要。直到1987年司法部分别颁布了《律师职务试行条例》（以下简称“条例”）和《律师职务试行条例实施细则》（以下简称“细则”），将我国执业律师由低到高划分为五个等级，分别为：律师助理、四级律师、三级律师、二级律师和一级律师，并对各个等级的执业律师的任职条件和岗位职责进行了较为详细的规定，这是新中国成立以来第一次正式明文确立律师分级制度。在律师行业刚遭受完“文革”打击，律师数量奇缺的背景下，对律师实行分级管理，不仅可以对律师队伍进行有效的管理和规范，同时也能促进律师自身素质和执业水平的提高。但由于《条例》和《细则》属试行性质，在内容上对律师分级管理的规定很多仍过于简略，且在1988年由于市场经济的快速发展，为了使律师行业适应市场经济体制，司法部开始推行合作式律所试点，律师开始脱离国家编制走向私人化，律师分级制度也随之逐渐销声匿迹。

可以说，建国后律师分级制度在我国律师制度的发展历程上仅仅是“昙花一现”，这与当时我国立法对律师职业性质的定位、律师制度尚未成型以及正值我经济体制转型等因素有很大的关系。我国《律师法》直到1996年才正式颁布，这让1987年“早产”的律师分级制度颇显尴尬：律师制度尚未正式建成，何谈对律师进行分级？而实施的《细则》中对于律师评定的标准也过于严苛也限制了律师职业的发展。《细则》中“任职条件”一章规定：“在首次律师专业职务评聘中，从事律师业务工作的人员符合下列条件的，可申报相应的律师职务：（一）获得硕士学位……大学专科毕业生，从事律师工作或相近律师工作3年以上;已取得律师资格者，可申报四级律师职务。”在当时法学教育刚起步、缺乏高学历法律人才的背景下，《细则》中过高的评定标准使其在一开始就处于名存实亡的状态。立法上的定位未能及时适应经济体制的转变加上制度上缺乏相应的配套施行措施都注定了早期匆忙建立的律师分级制度会逐渐淹没在律所私营化的浪潮中。

（二）建立律师分级制度所引发的争论

早在2015年8月20日召开的全国律师工作会议上，中央政法委书记孟建柱就提到：“对新执业的律师担任刑事案件辩护人的，可以研究探索分级出庭制度。”该意见一出就引发了理论界与实务界内部的激烈争论，陈卫东教授认为，律师分级执业这一制度是十分切合我国当前律师行业的发展现状，律师本人将是这个制度改革的“最大收益者”。谢佑平教授认为，建立律师分级执业制度不是法治倒退的象征，相反，这么做是在积极借鉴英美国家和我国香港地区在律师队伍管理、机制运作、未来发展方面的先进经验。而著名律师斯伟江则认为，实行律师分级律师会给地方司法局或律协增加更多权利，将加剧目前的行业垄断现象，律师本身很难从中受益。^[3]

可以看出，理论界多对推行律师分级制度持赞同观点，而以律师为代表的实务界对该制度多持反对意见。不可否认的是，由于推行律师分级制度不可避免地会触碰到部分律师的利益，因此，来自律师界对该制度的评价多带有利益成分而不一定能保持客观中立。但可以肯定的一点是，对律师进行分级管理已成为我国律师制度改革的趋势。2017年开始司法部在内蒙古、上海、安徽和陕西等4个省（自治区、直辖市）积极探索开展试点工作并取得良好成效后。2019年司法部发布《关于扩大律师专业水平评价体系和评定机制试点的通知》，决定把试点范围扩大到全国31个省、自治区、直辖市，这已向外界发出了一个信号：全面推动建立我国律师分级制度已成定局。

构建律师分级制度的合理性

（一）分级是律师职业分工细化的需要

在对律师制度进行分级改革前，首先我们必须明确一个问题，即建立律师分级制度是否有必要？在律师职业内部依照学历、执业年限以及工作能力等方面来评定职称以劃分律师等级，会使让人下意识将其同教师、医生等事业单位人员或行政机关工作人员联系到一起，惯性的思维使得许多人认为，属于国家编制内的国家工作人员才需要划分等级，而现在的律师除了公职律师与公司律师外，绝大部分都属于脱离政府直接管控的社会律师，没有划分等级的必要，有甚者还会拿出1987年建立的律师分级制度最终走向消亡的失败例子进行反驳。

笔者认为，对一种职业内部进行分级与其是否属于公职并无必然的联系。现在的律师执业环境与1987年颁布《条例》时的律师执业背景更是不可同日而语，前者确立制度的目的是为了便于确认编内人员待遇职级，后者是为了顺应律师职业分工精细化的趋势。构建律师分级制度的目的并非重新将律师职业体制化、行政化，而是由律师职业本身的专业性以及市场发展规律决定的。随着律师数量的增加、律师业务的拓展以及经济发展背景下社会纠纷的增加，为了适应外部环境的变化，律师行业在发展成熟的过程中也会进行更细致的分工以提升服务品质，这就要求律师职业要进行精细化的等级划分进而明确分工，促使律师职业逐渐走向精英化、专业化，以不断适应社会的需求。纵观我国各行各业，不属于公职但进行等级划分的职业也有不少：如会计师、国职健身教练、建筑师等。这些职业都在发展的过程中因业务范围扩大和便于管理职业人员的需要而逐步形成了层级分明的职称等级制度。律师行业也不例外，以律所内部的管理制度为例，在北京、上海、广东等法律服务市场发达地区，由于业务量多且业务种类广泛，律所人数规模通常较大，通常为几百人甚至上千人，故律所的管理多采用精细化的“公司制”管理模式，律所内部按业务种类划分为民事部、刑事部、知识产权部等，按层级划分分为高级合伙人、普通合伙人、业务部部长、业务组组长、普通执业律师等。可见，在提出全国律师分级制度试点方案以前，一些规模较大的律所已在内部自发形成了一定的层级，以便于律所经营管理，当然，一个合伙组织内部的管理模式不能与国家层面的制度相提并论，但也能为制度构建提供一定的参考价值。未来几年我国执业律师数量将迎来一个快速增长的时期，而案件的性质也随着社会生活科技化、社会经济关系多样化而呈现出复杂化、新型化的趋势，^[4]建立律师分级制度，才能促进法律服务工作的有序推进，适应产业规模不断扩大的发展需求。

（二）分级是商品经济发展的结果

自从1988年司法部公布《合作制律师事务所试点方案》后，律师这一职业开始具有商业性，如今的律师行业属于提供法律服务的服务业，对于委托人来说，律师提供的法律服务就是一种商品。在商品经济发展的背景下，商品需要通过一定的外在特征来表明其使用价值，否则将会造成市场经济秩序混乱，交易无法正常进行。一般而言，我们将商品的形态分为有形的商品与无形的服务两种。律师提供的法律服务属于无形的服务，不同于一般的物质产品，法律服务很难通过计算各种成本从而进行精确的定价，而律师分级制度的一个重要作用就是将律师本身“商品化”，将律师的“身价”通過制度的形式更加明显地体现出来。使得律师等级与律师收费的价位进行一一对应，通过确定律师各自的等级从而对其进行“明码标价”。这对于规范现阶段我国律师行业的收费行为具有很重大的实际意义，同时也有利于委托人根据其自身不同的法律服务需求进行选择，增强法律服务市场的开放性，促进律师行业整体的良性发展

构建律师分级制度亟待解决的主要问题

（一）规范律师收费制度

自从律师职业去体制化后，律师盈利性的职业特征变得越来越明显，在之前我国律师收费标准相关立法不完善的情况下，律师代理费的金额主要依靠市场这只“看不见的手”进行自我调节，而由于市场调节自身的局限性，导致我国律师收费长期处于混乱的状态，直到2006年国家发改委与司法部联合发布了《律师服务收费管理办法》后，收费乱象才得到一定的改观，但如今律师行业中为了争夺案源而进行低价竞争、超标准收费、收费不开具发票等现象仍屡禁不止。毫无疑问，恶性竞争对于法律服务市场的发展以及社会主义法治建设都是极其不利的，结果往往会导致同行间两败俱伤，并使社会大众对整个律师行业的评价降低。建立律师分级制度并不是国家对于法律服务市场交易的一种控制，通过制度上的适当干预有利于引导律师行业的健康发展，以弥补“看不见的手”的不足，从而对律师收费乱象进行有力的遏制。因此，在构建律师分级制度时应如何将律师等级与现在的律师收费制度挂钩，促使律师进行合理收费，是我们应当考虑的主要问题之一。

（二）明确公职律师的级别

2018年司法部颁布的《公职律师管理办法》（以下简称“办法”）中规定了公职律师是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员。但公职律师的身份在一开始就处于尴尬的境地，《办法》规定了公职律师既要接受政府部门的行政管理，又要接受律师协会的行业管理，而这种双重身份也使得公职律师在编制内的级别以及待遇不明确，无论是2002年的《关于开展公职律师试点工作的意见》还是现行的《办法》均未对公职律师的级别及待遇进行详细的规定，仅仅提出要对公职律师进行经费和必要的工作保障，而目前我国公职律师却要承担比社会律师甚至机关单位工作人员更为繁重的工作任务。《办法》规定了公职律师的主要职责为为所在单位讨论决定重大事项提供法律意见、参与法律法规送审稿的起草、参与政府采购等事务并负责起草合同、办理民事案件诉讼调解和信访接待、参与行政处罚行政复议等工作、进行普法宣法以及完成所在单位指派的其他法律事务等。可以看出，公职律师不仅要办理律师传统的诉讼业务，还要参与机关单位内部的立法、行政等工作，其职责囊括了法制办、财政科、信访办、法律顾问的工作，而公职律师又不能像社会律师一样可以从事有偿的法律服务，这使得公职律师的待遇薪酬极大地低于社会律师，对其工作积极性造成了打击。公职律师身份上的特殊性要求我国在构建律师分级制度时要将其与社会律师进行区别对待，不能搞“一刀切”，明确公职律师的级别，并建立相关的薪酬标准，才能加强公职律师队伍建设，更好地发挥公职律师在全面依法治国中的职能作用。

（三）促成法律职业的良性互动

近年来各级法官检察官离职现象不断加剧，且离职人群趋向年轻化高学历。以上海法院为例，2013年离开法院的法官超过70人，比2012年有明显增加，2014年有105人离职。在广州市两级法院2013年辞职和调动离职的158名的法官中，年龄在31—40之间的有93人，占辞职和调动总人数的58.7%。其中具有研究生学历的有77人，本科学历的有81人。^[5]法官、检察官多把进入公检系统当做以后转职做律师积累案源的途径，使得法官、检察官的社会声望受到很大的影响。一方面是法检系统人才流失严重，而另一方面，却鲜闻有律师投身于法官、检察官等工作中，虽然近年来也有部分资深律师经公开选拔后担任法官或检察官，但从全国范围来看仍属于少数。^[6]法律职业出现“单向流动”的现象，除了收入低、工作压力大等因素外，法律职业“单向流动”的主要原因在于法律职业体制上的内外差别较大，体制壁垒使得许多有意愿从事法官、检察官的律师望而生畏，而缺乏相应的法律职业流动配套制度也是导致难以促成法律职业“双向流动”一个重要原因。依照《律师法》规定，无论是普通体制外人员还是法官、检察官，在离职后有意从事律师职业的体制内人员，都需在律师事务所实习满一年才能成为执业律师，而律师想成为法官的主要途径为参加公务员考试，且通过考试后需从法官助理岗位开始做起，而在实行员额制改革后，要成为审案法官将会更加困难。律师因常年处于社会纠纷的前线，办案种类丰富，往往比身处体制内的法官、检察官更了解我国的司法实践现状，将在社会经历了磨练后的律师吸纳进入法检队伍，能极大地提升法检队伍的办案水平，使法官、检察官更深入地了解人民的诉求。在英美等国，法官和检察官多从优秀的律师中遴选，其制度的用意便在于此。在美国，法官在社会中具有极高的威望，律师普遍把能成为一名法官看作是一种至高无上的荣誉。而要形成类似英美等国法律职业间的良性双向互动，就必须将律师分级制度与法官检察官的等级制度进行衔接，减少职业间的流动障碍，鼓励法律职业间积极互动，相互为推动法律职业队伍建设提供人才储备。

（四）带动法律援助值班律师制度完善

值班律师制度建立的初衷是为了使弱势群体在遇到法律问题时能第一时间无偿地接受律师的法律帮助，从而有效地维护弱势群体的合法权益。然而，由于缺乏对提供法律援助的律师资格条件的相关规定，使得值班律师制度在实行的过程中出现了许多问题。《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》中第十三条规定：“对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，法律援助机构应当指派具有一定年限刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。”可以看出，现行规定虽要求提供法律援助的值班律师需是具有一定辩护经验的执业律师，但并未对该要求进行进一步细化。而在司法实践中，由于值班律师补贴较低、占用工作时间较多，律所在接到相关案件或咨询时往往将其作为锻炼机会交给执业年限较短或仍处于实习期的新手律师去完成，而刑事案件事关被告人的人身自由限制甚至生命剥夺问题，新手律师在应对时会暴露出经验不足的问题，使得值班律师制度的推行效果大打折扣。为此，有必要由律师分级制度配合完善值班律师制度，根据执业年限、办案数量、学历、职业道德来确定律师的等级，以便筛选出一定数量办案水平较高的律师，并依照实际情况规定值班律师具体的选任条件，吸纳符合条件的律师投身于法律援助的队伍中，建立法律援助律师库，才能切实保障刑事案件中被告人的合法权益。

构建我国律师分级制度的建议

（一）制度的建立需综合考虑各方利益

2017年律师分级试点方案公布后，律师界对该方案的反对声音较为强烈，原因在于该方案的发布将极大地影响法律服务市场利益的分配。因此，在对律师等级进行划分前，我们必须综合考虑各方利益，才能最大限度地发挥出该制度的优势。曾有律师界人士提出将执业年限和案件数量作为律师分级的主要依据，笔者对此持反对态度，律师行业长期存在“二八定律”（即占律师总人数20%的资深律师垄断了法律服务市场80%的案源），如以此划分等级，对新入行缺乏案源的律师是不公平的，这将进一步强化资深律师的垄断地位，不利于法律服务市场的健康发展，律师分级制度建立的目的虽是为了将律师打上等级的标签，但并不意味着等级的固化，在划分等级的同时也需增强等级间的流动性，为新晋律师、青年律师往高等级提升提供机会，才能为律师队伍不断注入新鲜的血液，增强法律服务市场的竞争性。同时，也要重视现阶段执业年限长、办案经验丰富的资深律师的作用，在划分等级时应在把资深律师作为我国法治建设的重要力量的基础上予以充分考虑。

（二）确立科学的职称评定体系

确立律师职称评定体系是构建律师分级制度的中心内容，在构建律师职称评定体系时既要考虑到便于律师与其他法律职业之间相互流动也要考虑构建制度的成本问题。因此，律师职称的级数不宜设置过多，建议将律师职称划分为四级，律师等级由低到高分为四级律师、三级律师、二级律师、一级律师，并在省和国家两级单独设置职称评审委员会，分别由省司法厅与司法部管辖，四级、三级、二级律师由各省职称评审委员会进行评定，一级律师由国家职称评审委员会进行评定。关于评审委员会的组成人员，不宜交由律协人员来进行评审，否则将会因涉及同行利益而产生评审不公正问题。因此，笔者认为应在各省遴选资深法官、检察官、律师和法学教师作为评审专家，根据一定人员比例共同组成评审委员会，对律师职称进行客观公正的评审。在职称的评审条件方面，不仅应注重律师的办案能力，还要考察律师的理论水平，以培养学者型高素质律师为评审目标。应综合律师的执业年限、学历、律师职业道德（如是否受处分或被投诉）、办案质量以及学术理论成果进行全方位的评审。

（三）建立专门的律師学院

自从2017年遴选出全国首批员额制法官检察官后，法检队伍进一步精英化、专业化，但与此同时律师队伍因长期缺乏有效的制度进行规范管理，使律师整体素质一直处于良莠不齐的状态。要推动法律职业队伍的整体发展，呼应法检系统员额制改革，就势必要对律师的专业素养提出更高的要求。构建律师分级制度的初衷除了便于按能力区分资深律师与新手律师外，通过划分等级促使律师不断提升自身专业能力与职业素养也是建立律师分级制度的一个重要目的。由于我国的高校法学教育缺乏对学生的实务培训，导致教育过程中理论与实务严重脱节，律师分级制度的建立需要有相应的律师教育培训体系进行配套。因此，除了在高校法学教育上要对以后意愿从事法律职业的人员进行理论培训外，还需为执业律师设置专门的律师学院，为执业律师进修提升提供场所。其实该构想在几年前已付诸实践——2012年11月，经中央编办批准，在中央司法警官学院加挂国家律师学院牌子。国家律师学院将承担高端业务、新型人才、涉外法律事务、律师职业道德体系养成等培训。^[7]

但笔者认为，通过在高校附属设立律师学院的方式无法满足未来我国构建律师分级制度、大量培养高素质律师的需求。在英国，法学生需在大学法律专业毕业后进入普通律师学院学习一年，并在律师事务所签约实习两年后方可从实习律师转为事务律师，而要成为出庭律师，则须进入四大著名律师学院完成为期1年的出庭律师职业培训课程，通过后需申请到任意一家执业出庭律师办公室完成一年的实习才能取得出庭律师资格。^[8]我们可以借鉴英国律师学院制度，将完成律师学院培训课程纳入到律师职称评定的要求中，设立独立的国家律师学院，并在各省设立省级律师学院，由资深律师担任授课老师，执业律师要评定四级、三级、二级职称均需进入省级律师学院学习，并根据评定的不同职称等级的要求完成相应的课程量后方可申请评定职称，而要成为一级律师，则需在成为二级律师后进入国家律师学院完成培训后方可取得评定一级律师资格。律师学院可由律师协会负责管理，律师学院与职称评审委员会由律师协会与司法行政部门分别管理，这样既能保持律师行业自治，又能引入政府监督律师的职称评审过程。

构建律师分级制度不仅是商品经济发展的要求，也是现阶段我国进行司法改革大环境下推动律师队伍建设的需要，但律师分级制度的构建是一项庞大复杂的工程，我们在借鉴国外先进制度经验的同时必须立足于我国的国情，制度的建立不宜操之过急，应采取试点的方式逐步推进。笔者希望在分析我国律师行业存在问题的基础上“对症下药”，提出具体可行的制度构建建议，促进我国律师队伍整体素质的提高，从而推动全国法治建设的发展。

参考文献

[1]裴彩霞.论律师分级与分类执业[D].华东政法大学，2017：10.

[2]谭世贵等.法律职业良性互动研究——以法官、检察官、律师、法学教师为对象[M].北京：中国人民大学出版社，2016：43.

[3]裴彩霞.论律师分级与分类执业[D].华东政法大学，2017：40.

[4]李浩.法官离职问题研究[J].法治现代化研究，2018（03）：1，5.