社会组织参与社区居家养老服务的行动策略研究

李伟

关键词：社会组织;社区居家养老服务;行动策略;整合资源

中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）07 — 0079 — 05

一、引言

目前大力发展社区居家养老服务已成为国家积极应对人口老龄化的一项长期战略任务。社区居家养老服务是最基本、最重要、最符合中国国情的养老服务模式〔1〕〔2〕〔3〕，我国社区居家养老服务的发展离不开社会力量的广泛参与。2013年，国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，要激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系〔4〕。作为一支重要的社会力量，社会组织因其不以营利为目的，不同于政府机构与市场组织，有特定的使命与目标，其行动不是追求剩余利润的分配，而是为了完成特定的使命〔5〕，常常成为政府在社区居家养老服务领域重要的合作对象。然而，目前学界关于社会组织参与社区居家养老服务的专题研究仍比较少，有一些研究主要集中于政府向社会组织购买养老服务的制度完善和社会组织参与居家养老服务的典型案例两个方面，而在地方政府未实施购买养老服务情况下，社会组织是如何参与社区居家养老服务的，此类研究十分鲜见。

本文以L市12349居家养老管理服务中心（以下简称“12349中心”）为例，研究社会组织在地方政府未实施购买养老服务制度情况下，是如何与政府、各类企业、老年人等外部环境互动以获取认可与支持，进而破解运行资金不足、服务供给能力不足等困境，实现可持续发展。我们从2014年5月至今十多次到L市从事田野调查。研究对象包括政府主管领导、社会组织负责人及其工作人员、企业主管领导以及老年人等。有些关键被访者，我们还对其进行了多次的电话访谈。此外，我们还搜集了与个案有关的各种法律法规、政策文件、工作总结、上报的经验交流材料、媒体的报道等资料，与访谈资料一道作为分析和印证性资料。

二、社会组织的成立及参与社区居家养老服务的困境

2012年初，L市政府办公室出台了《L市居家养老服务管理办法（暂行）》，决定采取“公办民营”方式，委托L市XX床业有限公司来建设、管理和运营社区居家养老服务。双方合作后，XX床业有限公司需要完成的首项任务是帮助政府建立L市12349居家养老网络服务中心这一信息化平台。该平台一方面负责L市老年人的电子信息入库管理与建档工作，另一方面24小时为老年人提供服务热线及便民资讯预订。同年，在L市老龄办的建议和帮助下，XX床业有限公司负责人又在民政局注册成立L市12349居家养老管理服务中心（以下简称“12349中心”），该中心与L市12349居家养老网络服务中心共用一个场地（由政府免费提供）。“12349中心”的主要职能有四个：一是负责建设、管理和运营多层次社区居家养老服务网点;二是负責落实L市居家养老服务方面的一些政策，提供无偿、低偿、有偿服务;三是负责对全市居家养老护理人员、社区志愿者等为老服务人员进行岗前培训;四是负责为其他的社区居家养老服务举办者提供指导与帮助。基于实地调查，“12349中心”一经成立就面临着诸多困境。

首要的是运行资金不足。由于地方经济不发达，财力薄弱，L市没有实施购买养老服务的制度。虽然每年政府也会以“以奖代补”方式对示范性养老服务机构进行财政补贴，但仅是杯水车薪。起初，“12349中心”负责人主要将经营公司赚到的钱投入到社区居家养老服务中，但是随着服务网点的增多，投资扩大，运行资金不足问题愈加明显。其次是场地没有保障。尽管《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》规定“必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。”〔6〕但是，这项政策在实践中推进的并不顺利，场地难找依然是一个难题。第三是较好满足老年人的社区居家养老服务需求难。如何增强服务供给能力，较好满足老年人多样化、个性化社区居家养老服务需求，也是摆在“12349中心”面前的一道难题。

三、社会组织对政府的行动策略及其效果

当前政府仍掌握着决定社会组织生存与发展的重要资源，社会组织首要的是通过采取切实有效的行动策略，以赢得政府的认可与支持。

（一）坚定初心，积极沟通。参与社区居家养老服务之初，“12349中心”负责人认为L市也会实施购买养老服务的制度。但是，出乎意料的是在“12349中心”负责人开始筹建L市12349居家养老网络服务中心平台时，还是遇到没有补贴，没有场地等难题。在此情况下，“12349中心”负责人没有退缩，反而向L市老龄办表达即使租房也要把中心建起来的决心。“12349中心”负责人强烈的参与意愿与诚意打动了老龄办主任。受到社会组织的影响，老龄办主任亲自陪同“12349中心”负责人到各个区寻找场地，但是没有结果。无奈之下，老龄办主任给L市高新区区委书记写了一封感人肺腑的信，主要讲述了建立12349居家养老网络服务中心，发展社区居家养老服务的价值与意义。被老龄办主任的真情实感打动，高新区政府终于同意免费提供一处社区公共用房供“12349中心”使用。该中心建成后首先受益的是高新区的老年人及其家庭，这让高新区政府非常满意，接着又免费提供了多个场地供“12349中心”使用，这对于发展初期的“12349中心”而言简直是“雪中送炭”。

（二）通过良好绩效表现获得政府认可与支持。与政府合作以后，“12349中心”首要的任务是帮助政府建立健全多层次社区居家养老服务网点，为老年人提供无偿或低偿服务。截至目前，“12349中心”建成的社区居家养老服务网点已达30多个，包括生活照料型网点、文体娱乐型网点和康复护理型网点，目的是打造社区居家养老服务“15分钟生活圈”，打通为老服务“最后一公里”，尽可能地使老年人在家中或熟悉的社区环境就能享受到多样、个性、便利、可及的养老服务。为此，“12349中心”负责人将自己的房子作抵押向银行贷款。“12349中心”的上述实际行动让L市政府十分感动，并给予“12349中心”力所能及的支持。政府的支持主要表现在场地、财力、人力方面。在场地方面，L市政府出台相关文件规定，对居住小区规划管理，社区服务中心占住宅总面积不小于0.5‰。其中，社区为老服务站（包括居家养老服务、托老室、老年文化活动室等），不小于社区住宅总面积的0.15‰〔7〕。在财政补贴方面，根据《L市居家养老服务管理办法（暂行）》，建成一个社区居家养老服务中心，政府补贴5万，建成一个社区居家养老服务站，政府补贴3万，这个补贴费用来自L市各级福彩资金〔8〕。根据《L市人民政府关于加快发展养老服务业的若干意见》，政府每年给予每个社区居家养老服务网点运营补贴3万〔9〕。在人力支持方面，L市政府分两批为“12349中心”设置了45个公益岗位，降低了“12349中心”的运行成本。

对于“12349中心”而言，其最大的绩效表现就是创新养老服务运营模式——积分养老模式。运行资金不足倒逼“12349中心”探索新的养老服务运营模式。积分养老模式于2014年初由“12349中心”提出并得到L市老龄办的大力支持，L市政府制定了一系列富有针对性的政策文件，为积分养老模式的推行营造良好政策氛围。2014年4月，L市老龄委印发的《L市敬老安康幸福工程实施方案》提出创新积分养老模式，整合金融、保险、通信、医疗、旅游、司法、交通、家政等行业资源，构筑“敬老安康幸福工程协作服务单位”网络，集合社会力量发展社区居家养老服务〔10〕。所有参与积分养老模式的企业均被授予“L市敬老安康幸福工程协作服务单位”荣誉称号，以期调动社会力量参与积极性。2014年5月，L市民政局、老龄办联合下发的《L市“志愿助老服务公益积分制”实施方案》规定：对受聘于社区居家养老服务工作站的志愿助老服务者，每月参加公益活动或志愿服务在20天以上者，给予300分储备公益养老积分;对每周不少于2次开展上门为空巢、孤寡、失能、高龄、特困老人对口帮扶服务的志愿服务者，每月每人给予150分储备公益养老积分。这一方案的实施，有助于激发社会力量参与志愿助老服务的热情，实现志愿助老服务的常态化，以弥补政府服务和市场服务的不足〔11〕。此外，《L市老年人意外伤害保险实施方案》与《L市老龄办和中国联通L市分公司关于实施敬老通信补贴方案的通知》等政策文件，也为“12349中心”与中国人寿和中国联通公司的合作提供了制度保障。此外，在“12349中心”与各类企业合作遇挫时，老龄办主任常会借助政府公信力积极发挥沟通作用，以促成合作。

（三）常汇报、自觉接受监管，打消政府顾虑。“12349中心”负责人在推行积分养老模式过程中，但凡有新的理念、思路，欲与某家企业合作，都会积极主动地向老龄办主任汇报，既显示对政府主管领导的尊重，也便于政府主管领导及时了解实际情况，同时还便于得到政府主管领导的指导和必要支持。实际上，关于一家企业是否能够参与积分养老模式，L市老龄办不会袖手旁观，而是进行积极干预，这种干预是以企业是否有诚意、老年人是否受益及受益多少和不搞恶性竞争为标准。

（四）加强自律，维护组织声誉。“12349中心”在事业发展中始终奉行“四个坚决”：坚决不搞非法集资;坚决不与卖保健品者合作;坚决不搞宗教活动;坚决不搞传销活动。在商场摸爬滚打多年，“12349中心”负责人非常清楚大多数卖保健品的都是打着幌子骗老年人钱财的，因此坚决不与卖保健品者合作。L市非法集资活动一度十分猖獗，曾有企业欲与“12349中心”合作，让其帮忙引导老年人去存款以获取高额利息，“12349中心”借此也可获高额回报，“12349中心”坚决不参与。曾有人建议“12349中心”负责人把一个企业的“健康厨房”模式引进到“12349中心”的各个网点，他实地考察后坚决不同意，原因是这一模式带有一定的宗教色彩。

（五）锐意创新、不断有新的绩效表现。目前地方政府领导更迭频繁，每一任领导都希望在民生领域干出政绩，这对社会组织提出了更高要求，即要顺势而为，锐意创新，不断取得新的成绩，以持续赢得新一任领导的认可与支持。最近，“12349中心”负责人给L市民政局报送了《关于实施利用我市智慧养老平台，创新推进文明城市建设公益项目工程的报告》，旨在现行积分养老模式的基础上，开发创新“文明积分”，借助APP小程序，形成“志愿者+社区+商家+银行+银联支付+社保卡+保险公司+市民健康+政府+志愿者”这样一个良性运转的闭环，实现小积分大联动，整合更多社会资源，促进文明城市常态化建设以及小积分促进大健康的发展目标。目前这项公益项目工程已经得到了各方主体的认可与支持，正在政府的程序运行中。

四、社会组织对其他社会力量的行动策略及其效果

（一）社会组织对企业的行动策略及其效果

积分养老模式是“12349中心”为了破解运行困境而探索出来的一种养老服务运营模式。起初，“12349中心”欲与中国邮政L市分公司合作推行积分养老模式，但是被后者拒绝了。真正对积分养老模式发挥实质推动作用的是中国银行L市分行，其参与积分养老模式的缘由有三个：一是，帮助政府防范非法集资，引导老年人到正规国家银行储蓄。二是，参与积分养老模式是一个很好的发展契机。无论是老年人还是年轻人，存10000元均可送300积分，只不过年轻人可将积分储存起来以备将来所用，也可将积分转给自己父母，这样有利于吸引更多人到中国银行存款，提高其揽储率。存款送积分活动，使中国银行L市分行的业务量大增。三是，参与积分养老模式也是展现企业良好社會形象的一个机会。2014年5月，为了推行积分养老模式，L市政府出台了《L市敬老安康幸福工程实施方案》，号召社会力量广泛参与，参与积分养老模式的企业均被政府授予“敬老安康幸福工程协作服务单位”荣誉称号，将推行积分养老模式上升为政府行为。企业参与积分养老模式，可获取经济效益与社会效益的双丰收。

在与企业合作时，“12349中心”往往会选择知名国有大型企业合作，如中国银行、中国移动、中国人寿等，它们实力强、品牌硬，值得信赖。“12349中心”一般选择同类企业中的一家合作，并与其签订排他性协议，这样便于提高合作企业在同行中的竞争力，调动其参与积极性。如与影城合作，“12349中心”仅与L市中影好莱坞国际影城合作，双方达成共识：老年人在影城效益差的时段（即“淡季”）去看电影，无需现金，一部电影只需15个积分;老年人及其子女观看最新影片一部，不限时间，只需15积分加15元现金，这便于吸引大量老年人及年轻人到合作影城看电影;老年人带上未满12周岁的孙子女看电影，孙子女不收费，但是影城可以在孙子女消费其所售卖的零食、饮料等方面获取一部分利润。许多老年人时间充裕，喜欢看电影但嫌影票太贵，花积分看电影，就把老年人这方面的潜在需求变成了有效需求，既提高了影城的经济效益，又丰富了老年人的精神文化生活，深受老年人的肯定与赞许。

与“12349中心”合作的企业要坚持老年人利益优先原则，唯有让老年人享受到真正的实惠，才能吸引更多老年人消费其服务与产品，扩大销量，“薄利多销”，实现逐利目标。12349中心”一贯主张从事养老服务业逐利心不能太重，应当多考虑为社会做点事，先让利再发展，互利共赢。企业获利以后，要根据自身的资源优势回馈“12349中心”，如免收一些宽带费、水电费，将网点的保洁服务交给12349家政服务中心供给，免费为积分养老打广告，为积分超市赞助产品，返给“12349中心”若干点的利润，为积分养老系统软件及相关APP小程序的研发提供经费支持等等。各类企业的反哺不仅有助于降低“12349中心”的运行成本，开辟多元化筹资渠道，破解运行资金匮乏难题，而且还有助于增强社区居家养老服务供给能力。此外，老年人到中国银行L市分行各个网点办理业务时，网点工作人员要负责将老年人的个人及其家庭相关信息输入到“12349居家养老管理系统”中，截至目前，该系统已经完成近49万老年人电子信息入库管理与建档工作。总之，积分养老模式既促进了社区居家养老服务事业的发展，又加快了养老服务产业的发展。“12349中心”的大数据平台显示，截止2019年8月，新乡市76万名老年人中，已有48.9万人参与到积分养老中，产生积分4.6亿分，消费积分4.1亿分，带动地方经济消费11亿元，小积分激活了大产业。

（二）社会组织对老年人的行动策略及其效果

老年人是“12349中心”的服务对象，只有获取老年人的认可与支持，“12349”中心的各项工作才可能得以顺利而持续地开展。而获取老年人认可与支持的最有效的途径是满足不同类型老年人的多样化、个性化养老服务需求。

首先，老年人参加积分养老的门槛低，便于老年人广泛参与。凡年满55周岁的老年人，无论是L市户口还是外地户口，带上身份证即可到“异业联盟”成员单位入网，首次入网的可以免费办理“12349敬老积分卡”，并获送20积分。养老积分永不清零，直至老人去世，但是不能继承。其次，老年人获取积分的途径多样、便捷。一是老年人到“12349中心”的服务网点免费读书看报半天可获送5个积分，到老年大学免费上课及参加各种文化娱乐活动半天也可获送5个积分，志愿担任老年大学教师授课一个上午（2个小时）可获送50积分。二是老年人通过参加“12349中心”组织的社区志愿助老服务活动、文明城市创建活动以及其他各类公益活动获取积分，既提升了老年人的社会参与，增强了老年人的存在感、获得感和幸福感，还可以让老年人获取养老积分，深受老年人喜欢。此外，老年人可通过日常生活缴费获取养老积分，到中国银行存款可以获送积分。上述积分方式变相地增加了老年人的经济收入，提高了老年人的消费能力，有助于使老年人的潜在消费需求变成有效的消费需求。第三，老年人销分的渠道也多样、便捷。老年人除了可以享受“12349中心”各个网点提供的绝大部分免费服务外，还可用积分在“异业联盟”成员单位兑换所需各种服务或产品，包括理发、洗衣、家政服务;万德隆超市、L市百货、12349积分超市购物;健康体检、健康管理、康复护理、社区小型养护机构服务;医院住院缴费和医养结合养老服务;看电影、有线电视业务、宽带业务服务;电话套餐、保险业务、日常餐饮、休闲旅游服务等，涵盖到老年人的生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、精神慰藉等各个层次。

综上所述，“12349中心”所推行的积分养老模式，有助于激发老年人的参与热情，发挥老年人的主动性，其所秉持的是一种积极的养老观，即以增进老年人的身心健康，延长老年人的生活自理时间为主要目标，使老年人的自我养老意识与能力得以增强，努力提高老年人的社会参与，提升老年人的生活质量，尽可能地减轻家庭和社会的负担，促进家庭关系和社会关系的和谐，并在能力和精力允许的情况下发挥余热，为志愿服务事业和公益事业贡献力量。

五、结束语

L市经验研究揭示，社会组织要学会找准政府、企业、老年人面临的“难点”、“痛点”，擅于搭建各方力量共同参与社区居家养老服务的平台，并采取不同的行动策略，打通“难点”、“痛点”，满足各方力量的需求，进而赢得各方力量的认可与支持，最终达到破解运行困境，实现可持续发展的目标。从社会组织与政府的互动看，在参与初期，由于地方政府财力不足以及社会组织自身实力较弱，许多社会组织未必能够得到政府的大力支持。此时，更需要社会组织依靠自身力量度过难关。尤为关键的是社会组织要找准政府的“难点”、“痛点”——欲发展社区居家养老服务又财力、物力、人力不足，通过一系列具体行动和扎实的绩效表现，帮助政府排忧解难，打造“亮点”，并加强自律，锐意创新，不断用新的绩效表现满足政府领导更迭产生的新要求，以持续得到政府的认可与支持。从社会组织与企业的互动看，社会组织要找准各类企业寻求新的经济增长点的现实需要，在坚持老年人利益优先原则下，擅于运用市场手段，搭建各类企业参与社区居家养老服务的平台，充分整合和盘活社会资源，丰富养老服务供给内容，提升养老服务的质量。同时企业通过“薄利多销”的方式也可從庞大的老年人群体获取相当可观的利润。企业获利以后，要反哺社会组织，借助企业自身拥有的资源优势，帮助社会组织降低运行成本，开拓多元化资金筹措渠道，破解运行资金不足的困境。从社会组织与老年人的互动看，社会组织要擅于抓住老年人特征，找准老年人需求，创新养老服务运营模式，满足老年人对质优价廉社区居家养老服务的需求。

〔参 考 文 献〕

〔1〕童星.发展社区居家养老服务以应对老龄化〔J〕.探索与争鸣，2015，（08）：70.

〔2〕丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策〔J〕.中国人民大学学报，2013，（02）：22，23.

〔3〕廖鸿冰，李斌.我国社区居家养老模式的理性选择〔J〕.求索，2014，（07）：19.

〔4〕国务院.关于加快发展养老服务业的若干意见〔EB/OL〕.中国政府网，2013-09-13，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_7213.htm.

〔5〕王浦劬，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析〔M〕.北京：北京大学出版社，2010：6.

〔6〕国务院.关于加快发展养老服务业的若干意见〔EB/OL〕.民政部职业技能鉴定指导中心网站，2013-10-23，http：//jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml.

〔7〕L市老龄办.L市“十二五”老龄事业发展规划（L市民〔2011〕195号）〔EB/OL〕.L市老龄网，http：//www.xxll.gov.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=9&id=49，2012-09-21.

〔8〕L市人民政府办公室.关于印发《L市居家养老服务管理办法（暂行）》的通知（L市政办〔2012〕62号）〔Z〕.L市老龄工作委员会办公室整理的L市养老惠老政策文件汇编，2014：22-29.

〔9〕L市人民政府.关于加快发展养老服务业的若干意见（豫政〔2014〕24号）〔EB/OL〕.L市人民政府网，http：//www.xinxiang.gov.cn/sitegroup/root/html/ff80808122c050240122c5d84da3000f/2014062

5171938981.html，2014-06-25.

〔10〕L市老龄工作委员会.关于印发《L市敬老安康幸福工程实施方案》的通知（新老﹝2014﹞6号）〔Z〕.L市老龄工作委员会办公室整理的L市养老惠老政策文件汇编，2014：60-65.

〔11〕L市民政局，L市老龄办.L市“志愿助老服务公益积分制”实施方案（L市民﹝2014﹞147号）〔Z〕.L市老龄工作委员会办公室整理的L市养老惠老政策文件汇编，2014：66-69.

〔责任编辑：孙玉婷〕