村民自治背景下乡村关系的冲突及其原因研究

王晨晨

摘 要：村民自治制度实施以来，给农村带来了活力，但在实践过程中乡村关系出现与规范相冲突的现象。一方面是乡镇政府对村委会过度干预，从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面影响村委会自治权的开展，另一方面，村委会自身存在行政化与过度自治问题。这些现象的根源在于压力型体制、乡镇财政等宏观体制和微观层面村委会自身存在问题等所产生的影响。

关键词：村民自治;乡村关系;冲突;原因

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.062

1980年我国开始实行村民自治，村民自治是我国在实践过程中创造出来的适合我国农村的伟大创举。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，村民自治的实行确定了乡镇政府和村委会是指导与被指导的关系，也就是乡镇政府负责本乡镇的行政管理事务，村委会负责村庄的日常事务，二者不存在行政隶属关系。但是在现实的运行过程中，村民自治在某些方面偏离了预设的轨道，乡村关系矛盾，发生冲突。

本文研究的是乡镇政府和村委会关系的冲突，而乡镇政府属于国家行政权力的末端，承担着国家权力体系中的行政使命;村委会是村民自治的开展者，属于社会组织的一部分。乡镇政府和村委会的互动及其所表现出来的行为属于国家与社会的互动，本文尝试从国家社会关系分析框架入手，分析乡村关系冲突的原因及其表现。对于国家社会关系，不同的学者提出了不同的分析模式，都在朝着国家权力下放，社会自主性不断提高，二者良性互动发展，但社会不具有完全的自主性，国家对社会在放权的同时也要辅助一些政策法规的实施，会对社会的自主性造成一定的影响，反观乡村关系，乡镇政府会干预村委会民主管理，二者关系存在冲突。

1 乡村关系冲突的主要表现

乡村关系无法良性互动主要有两个方面的原因，从乡镇政府来看，乡镇政府对村委会存在过度干预现象，对人事安排、村内事务及其财政方面进行侵权和过度干预，从村委会方面来看，村委会一方面没有脱离官本位的思维模式，对乡镇政府的命令听之任之，表现为自身的行政化，一方面村委会自身存在不规范的行为，表现为过度自治化。

1.1 乡镇政府对村委会的过度干预

乡镇政府作为基层政府组织，也处于压力型体制的末端再加上自身资源的短缺，导致基层政府把村委会看作自己的下级单位，希望介入村委、干预村委会管理来实现自身发展。主要表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主管理四个方面。

1.1.1 在民主选举方面

在选举时，乡镇政府会从自身利益出发，考虑开展工作的难易，在选举前拟定候选人，在进行选举时引导候选人拉票并无视选举规则，甚至在一些关键环节出现违规现象，从而达到挑选出他们认为更加胜任的人进入村委会的目的。通过这种形式组成的村委会，保证了乡镇政府下发指标和任务的完成度，但是村委会丧失了自主性，并且民主选举的公平性和公正性荡然无存。

1.1.2 在民主决策方面

在当前建成小康社会、扶贫攻坚、社会维稳和加快经济发展等一系列要求之下，乡镇政府对村委会进行直接管理，主要表现为乡镇政府用行政命令代替村委会的民主决策、干预村内事务。乡镇不管村庄现实情况和村庄自身的承载能力，或者完全脱离现实情况，对村委会制定发展规划或者确定发展目标，强迫村委会在一定时间内完成这些目标。村委会被迫承担很大的压力，其实都是为了完成乡镇政府的政绩目标，严重侵犯了村民的民主决策权和经济自由权。

1.1.3 在民主管理方面

在民主管理方面，乡镇政府通过两个方面对村委会进行控制。一方面一些乡镇政府越俎代庖，直接为村庄制定村规民约和自治章程等。村委会的管理失去灵活性，不能根据村庄特色开展管理，一定程度上造成管理的古板。另一方面，村委会财政不自由，乡镇实现“村财乡管”。村内财务都掌握在乡镇政府手中，村委会使用资金需要审核并且批准后方可使用，具体的账目也要交由乡镇统一保管。村财乡管的管理方式虽然能保证村庄的财务公开，但是卻剥夺了村委会的财务管理权，村委会作为群众性自治组织是没有义务上交财务的，乡镇政府通过这种方式来达到对村委会的控制，限制了村委会的独立自主。同时也为乡镇政府倾吞村级财务提供了自由。

1.1.4 在民主监督方面

乡镇政府会制定考核指标，根据下发任务完成程度对村委会进行打分，通过这种考核和打分的方式对村委会的自治工作进行位次排名达到对村委会监督的目的。一些乡镇政府对在考核评比中较为优秀的村委会进行奖励，甚至包括资金奖励，对表现不好的村委会在会上通报批评。乡镇政府的考核打分行为完全无视村民的监督权，村民监督权流于形式，更加促使了乡镇对村委会的控制。

1.2 村委会的行政化和过度自治

1.2.1 村委会的行政化

村委会的行政化表现在村委迎合乡镇政府的要求：村委会是村庄的“当家人”，作为村庄的管理者，管理村里事务，另一方面，村委会还要帮助政府进行政策的下达和实施，是政府的“代理人”，但是在两者角色出现矛盾时，村委会倾向于选择行政职务，工作重心放在了行政事务上，有的村委会完全充当起了乡镇的“办事员”，较少的时间用来思考如何改善村庄事务。

1.2.2 村委会的过度自治化

村委会的过度自治化表现在村委变身成为利己主义者，也就是村委会的管理范围超出了法律规定的范围。一方面乡镇政府的决定或下发的政策文件与村委意见出现分歧或者不利于村庄利益时，村委会选择不配合。实际上，很多村委会会违背乡镇的决定，采用各种方式抵抗或者弱化乡镇政府的干预。另一方面，村委会在寻求自身利益时会增加村民的额外负担，也会造成村民利益的损失。

总之，乡村关系会发生冲突，说明乡村治理其实是乡镇主导型体制，乡镇占主导地位。一方面乡镇政府赋予村委会太多的行政任务，迫使村委会完成;另一方面，村委会自身选择倾向，致使村委会无法专注完成管理实务，加速了乡村关系冲突的进程。

2 乡村关系发生冲突的原因

乡村关系是我国国家社会关系的一个缩影，乡镇处于国家结构的末梢，既要完成上级交代的各种任务，又要指导农村的发展，所以在分析乡村关系冲突的原因时既要结合宏观的体制原因，也要考虑村委会自身的原因。

2.1 压力型体制的存在

我国政治体制中，为了实现经济目标，加快经济发展，上级制定的各种发展目标、计划和任务，最终都要乡镇贯彻、落实。并且这些指标完成的情况作为上级政府考核乡镇政府的依据，乡镇政府在结构体制中承担着上级政府施加的巨大压力。此情况下，乡镇政府会考虑如何调动一切资源来完成上级任务。乡镇政府把压力下移，转化到村庄，为每个村庄制定年度发展规则与蓝图，村委会在把任务细分，最后落实到每一位农户身上。乡镇政府为了相关过程的顺利完成，必须强化对村委会的管理和控制，从而损害了乡村关系，损害村民利益与权利，乡村之间矛盾加剧。

2.2 乡镇财政体制原因

乡镇政府是国家权力结构的末端，但是却要完成大量的行政和经济事务还要负责乡镇公共事务。但是分税制后，财政短缺是乡政财政的普遍特点，所以乡镇政府面临巨大的财政压力，这种情况下，乡镇政府只有不断从农村汲取财政资源，将权力延伸到村委会，与此同时，命令和控制将不可避免。乡镇政府通过向村委会汲取财政资源来弥补自身财政不足的行为不可遏制的造成乡村关系恶化。

2.3 村委会自身原因

村委会的权利是村民自治制度赋予的，其性质归于社会组织，不属于国家政治结构之内，国家财政不负责工资的发放，也就是村委会成员是不纳入国家正式体制之中的。但是由于乡镇政府掌握村庄的财政大权，对突出完成乡镇下发任务的村庄会给予村委会相应的财政奖励，村委会为了争夺奖励，对乡镇政府言听计从甚至自身还会偏向乡镇政府，争做乡镇的下级机构。另一方面，村委会既要负责村务的管理还要执行国家的政策，村委会的双重身份给村委会在实际工作中增加难度，当两方面的工作发生冲突时，村委会必然要选择一方，不可能两者都兼顾，势必引发纠纷。

自村民自治制度实施起来，我国在乡村治理方面取得了很大的成效，但同时也暴露出存在的一些问题。对于如何解决村民自治在实践中存在的问题，学术界见仁见智，提出了很多的办法，大致包括从法律层面、制度层面和文化方面等进行不同程度的改革。我国改革的成果惠及了每一个中国人，伴随着社会主义建设的进一步推进，国家治理肯定会呈现出全新的局面。村民自治也会得来越来越好的发展，乡村关系会有更加良性的互动。

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