新疆巴州农村最低生活保障问题研究

莫若男

关键词：社会救助;最低生活保障;农村

一、引言

贫困问题是世界各国重点关注的一个社会问题，改善民生，消除贫困，实现共同富裕，是我国最新扶贫工作的重要精神。近年来，新疆地区的经济社会发展取得了显著的成绩，其现存的贫困问题一直都是国家及自治区政府亟待解决的问题，截止2020年3月15日，新疆有国家级贫困县10个。尽管新疆经过多年的开发与扶贫攻坚，但少数民族聚居农村仍存在大量的、成片的贫困人口，农村居民基本的生活条件仍然较差，收入微薄，家庭自我保障能力相对较弱。

巴音郭楞蒙古自治州简称巴州，下辖库尔勒市、轮台县、尉犁县、若羌县、且末县、焉耆县、和静县、和硕县、博湖县共八县一市，州府设在库尔勒市，全州有48个乡，38个镇，有蒙、维、汉、回等46个民族。2019年巴州国民经济和社会发展统计公报显示，全年农村居民人均可支配收入17930元，比上年增长5%;按照每人每年2300元（按2010年不变价）的农村贫困标准计算，2019年末农村贫困人口清零，比上年减少63户219人，贫困发生率为0，比上年下降0.03个百分点^[]。巴州地处新疆东南部，占新疆总面积的四分之一，是中国面积最大的地级行政区，经济发展较为缓慢，研究该地区的农村低保问题具有典型性和代表性。在检索文献时发现，专门研究新疆巴州农村最低生活保障制度的很少，多是研究新疆整体的农村最低生活保障制度。本文着重对巴州农村最低生活保障实施过程中存在的地区间发展不平衡等问题进行分析，以期找到合理的解决办法，促进巴州低保制度的发展。

二、新疆巴州农村低保制度运行现状

（一）巴州人口结构和低保基本情况

随着城镇化进程的不断推进，巴州全州总人口不断增加，城镇人口的比重也不断增加。由表1可知，2019年末，新疆巴州总人口为128.57万人，比上年增长1%，其中，城镇人口71.7万人，占总人口55.8%;农村人口56.87万人，占总人口44.2%。

表1 2015年-2019年巴州人口结构变化

表1中巴州9个县市的人口结构变化，可以看出巴州的城镇化过程在逐渐加速，其中城镇人口在逐年上升，而乡村人口的数量在降低，说明巴州城乡居民的生活質量也在发生着重要的变化。

据巴州2019年国民经济和社会发展统计公报显示，全年享受城乡居民最低生活保障人数3.64万人，全州共有福利园区9个，养老院12个，共有床位数1757个，在院人数1227人。共有敬老院15所，供养农村特困人员839人，其中在院集中供养594人，分散供养245人。根据表1显示，自2015年以来，巴州享受城乡居民最低生活保障人数在不断降低，说明居民的生活条件不断改善。

（二）巴州农村最低生活保障实施情况

2007年10月，巴州民政局发布《贯彻国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度通知的实施意见》（新政发〔2007〕86号）（以下简称实施意见）文件，文件显示要在全区建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农牧区贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决我区农牧区贫困人口的温饱问题，维护社会稳定，促进全区经济社会全面协调可持续发展。

巴州将库尔勒市和博湖县作为农村低保的两个试点县（市），在试点的基础上，不断总结经验，推广农村低保工作。为做好全州农村低保工作，巴州各县市民政部门按照《自治州建立健全城乡社会救体系方案的通知》（巴政办[2006]178号），全面启动农村低保工作。截止2007年6月全州共有2116户，4765人享受农村低保待遇，月发放低保金11.35万元。

表2 2016年2季度巴州农村最低生活保障工作统计表

根据表2统计数据可知，在巴州9个县市中，且末县享受农村低保的人数最多，为1.3万人，但该县的低保补助水平却最低，每月每人121元;而若羌县享受农村低保的人数最少，为1434人，但该县的低保补助水平却最高，每月每人346元。这说明，巴州的农村低保存在明显的地域不平衡性。

表3 2010年-2019年巴州农村低保标准统计表（年）

由表3可以看出，巴州各地市级和县级单位所制定农村低保标准是不同的，这同当地的居民生活水平、社会经济发展水平、政府财政收入、人口构成等有着直接联系。巴州农村低保标准有着显著提高，由2010年每人每年的718元提高至2019年的3949元，增长了3231元。可以看出，巴州农村低保政策的覆盖面持续增大，保障能力日益增强。尤其是若羌县，每年农村的低保标准在八县一市中居于首位，属于经济发展水平较好的地区。

三、巴州农村低保制度运行中存在的问题

各地区间保障水平不平衡。造成这一现象的主要原因是，如且末县的经济发展水平相对落后，农业人口和贫困人口所占比例较高，对救助的需求强烈，但这些地区的财政资源不能提供一个可持续发展的最低生活保障制度。而救助水平较高的县区具有较高的经济社会发展水平，有能力为这项制度提供强大的财政保障。越是贫困的地区，生产力越低下，需要救助的贫困户越多，可用于低保的资金越是缺乏，低保的补助标准越低。这样就容易造成恶性循环。这种地区间财政能力和对救助需求的差异，一些地区无法通过同样的努力，提供与其他地区大致相等的低保保障。

农村低保对象界定困难。根据《实施意见》，农村最低生活保障对象是指上年度家庭年人均纯收入低于户籍所在县（市）当年农村最低生活保障标准的，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农牧区居民。而家庭纯收入是指共同生活的家庭成员当年从事各种生产和非生产经营活动，全年所得货币收入与实物收入扣除成本后的总和，包括土地经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入、其他收入等。

农民大多以种植农作物为主，种植、养殖的实物很难货币化，缺乏稳定性，难以准确地调查收入，这就导致收入更难以核实。且近年来，外出打工的居民越来越多，很难准确地计算和核实其家庭劳动力的数量，工资收入以及一些村民的隐性收入。基层干部无法完全按照低保标准来确定家庭收入，只能以模糊的方式去处理，造成低保对象的识别不精准，其中既包括一些应该享受保障的农民没有得到保障的现象，也包括不应该享受的群体或个体却得到保障的现象。

农村低保资金投入不足。建立农村最低生活保障制度的最大难点在于筹措资金。我国农村低保和其他救助体系的资金主要由地方政府承担、中央财政仅对困难地区提供适当补贴。《实施意见》指出，巴州地区所需资金自治区财政负担70%，本级财政负担30%。可以看出低保制度的资金来源是基于县城以及村庄等相关比例进行分配的，而贫困人口众多的地方通常是地方财政能力较差、集体经济薄弱，资金筹措渠道狭窄，来源得不到保障，无法有效落实农村低保制度。单一的资金来源渠道并不利于农村低保政策的持续性与稳定性。

四、完善巴州农村低保制度基本建议

提高各县区保障水平。各地区間的经济发展水平不同，导致其保障水平也有很大差异，在此基础上，应大力发展各县区的经济。在这一点上，可以充分利用当前各级政府对民族地区的扶持政策。提供一些政策吸引外地企业来投资创业，推动巴州县区城市化进程。增加专项资金投入，加大对基础设施建设投资，尤其是文教、卫生、科技和集体经济发展等方面的村级基础设施建设。

完善农村低保对象管理办法。制定一套完善的低保对象审核与管理办法，瞄准合理的低保对象，使得低保制度的实施更具有效果。巴州各县区经济发展存在差异，除了地域间经济水平差异以外，我们还要考虑多种因素，如各地区的地方财政接受能力，物价水平，地方人民最低生活保障需求等。科学地确定低保标准和低保对象，并且保持一种动态状态，各地区根据其经济发展的实际状况来制定适合本地区核查标准，随着社会经济的发展对标准进行合理的调整。

扩大低保资金的来源渠道。农村低保制度的保障资金主要来自各级政府的财政支出，并由中央财政给予补贴。巴州地区乡镇经济发展落后，基层财政资金紧缺，无力承担农村低保的资金投入。中央财政要加大对农村低保的资金投入，尤其是要进一步加大对财政困难地区的农村低保资金的投入力度。中央对于财政困难地区的经济补助在不断增加，但农村贫困人口较多，财政力量毕竟有限，难以全部覆盖。建议建立低保的专门账户，由民政部门专人管理，确保农村低保金做到专款专用，确保资金的安全按时足额到位，这样才可以更好的保证低保资金能拥有稳定持续的来源。除了依靠政府财政，还可以考虑借助社会的力量，充分调动民间各方面的积极性，鼓励个人和企业进行捐赠，大力发展慈善事业，鼓励全民参与社会救助。

健全完善的农村居民最低生活保障制度，能够有效维护农民的自身权益，对于农村社会经济稳定运行有着重要的作用。新疆低保制度的发展与完善，是新疆实现跨越式发展的重要体现，也是改善农村困难群体的生活、不断提高农村低保生活水平的特殊工具。巴州农村低保制度经过十几年的发展，取得了卓越的成就，但我们也不可忽视发展中存在的问题。要鼓励各县市积极发展经济、扩大低保资金来源，健全完善巴州农村低保制度。

参考文献

[1]《巴音郭楞蒙古自治州2019年国民经济和社会发展统计公报》http：//www.xjbz.gov.cn/Item/150880.aspx