PPP项目治理结构研究

王明吉 董珂

[提要] 通过对政府、社会资本和项目公司三方自身优势、风险偏好以及利益诉求的分析，结合案例剖析PPP项目治理结构中存在的问题，并提出从契约、遵循原则、监管机制等方面优化PPP项目治理结构的建议。

关键词：政府;社会资本;项目公司;权责利关系;PPP项目治理结构

基金项目：河北省教育厅项目：“PPP模式支持雄安新区建设的运行机制及路径优化研究”（项目编号：SD181040）

中图分类号：F294.1 文献标识码：A

收录日期：2020年6月9日

自2014年政府提出调动社会资本参与公共服务和基础设施建设以来，各部委相继发布了一系列支持政策，有力地推动了PPP模式的发展。截至2019年6月底，财政部综合信息平台入库项目9，036个，总投资额13.6万亿元，累计落地项目5，811个、投资额8.8万亿元。在PPP项目取得快速发展的同时，PPP项目合同纠纷案件也呈逐年递增的趋势。据统计，仅2018年PPP项目诉讼案件就高达120件，其中合同诉讼案件占37.31%，导致一些项目处于运行停滞状态。引发合同诉讼的一个重要原因是由于PPP项目公司治理结构不合理，各参与主体缺乏契约精神。因此，构建基于各方权责利关系的完善的PPP项目治理结构，对PPP项目良好运行发展具有重要意义。

一、文献综述及问题的提出

关于控制权的配置研究，李晓光、郝生跃和任旭（2018）通过设计量表实证探索了契约治理对PPP项目公司控制权的作用机理，提供了一个新的研究视角——信任中介，他们认为在项目初期，公私双方应该做好信誉调查工作，建立起初始信任进而确定与之相匹配的契约，应该利用契约治理与信任的动态适应性来弥补契约的不完备性。承担何种责任就要面临相应的风险，关于责任的分担问题可以等同于风险的分配问题，刘新平、王守清（2007）认为政府和社会资本方对PPP这种融资模式存在的一些错误理解和标准化程序及文件的缺少容易让双方进行不合理、不公平的风险分配，应通过初步风险分配、谈判分配以及风险跟踪和再分配三个环节使风险分配流程合理化、科学化。关于PPP项目的利益分配问题，段世霞、刘红叶（2015）认为来自价值贡献、投资比重、承担的风险以及合作性这四个方面的因素会影响利益分配，通过建模和实例分析认为风险分配应该建立两阶段模型：第一阶段按照双方价值贡献确定初始分配方案;第二阶段运用网络分析法考虑多个因素对初始方案进行调整。

关于PPP项目治理结构的层级，郑传军等（2016）认为，第一个层次是政府治理，作为金字塔顶层的治理层，政府发挥着主导作用，这意味着政府需要完成从统治走向治理的转变;第二个层次是公司治理，由于委托代理的存在，项目和项目经理是公司治理的重要对象;第三个层次是项目治理，通过管理模式、制度约束影响项目人员的行为，进而推动项目向建设目标前进。罗剑（2016）认为，项目公司既是委托人又是代理人，这样的双重角色使SPV成为项目治理层面的核心。从委托代理的视角来看，PPP项目中的契约关系分为四个级别、三个层次的委托代理结构链。石景芬等（2018）采用定量模型的分析方法，把私人部门拆分开来，构建了双重主体下的双层委托代理关系模型。

综上所述，目前学者们对PPP项目治理结构的研究主要集中在三个方面：一是委托代理关系的角度;二是契约治理的角度;三是治理层次的角度，这些研究为进一步完善PPP项目治理结构提供了新的思路。本文从三个主要参与主体权责利关系角度出发，基于公司治理和项目治理的理论，结合权责利履行不到位而导致项目产生合同纠纷或失败的案例，分析项目进行过程中存在的问题，构建以政府、社会资本以及项目公司为核心的治理体系，优化PPP项目治理结构。

二、PPP项目治理结构中各参与方的角色定位

（一）政府方。广义上说，政府方是授权机构、实施机构以及出资代表等多个部门的统称。PPP项目大多用于公共基础设施的建设，政府方在发起PPP项目之前会进行财政预算安排、经济指标测算、物有所值评估等实施性分析，相较于社会资本方具有明显的信息优势。政府方的代表（如国有企业）在融资能力方面比社会资本更强，更容易吸收到投资。因此，PPP项目通常由政府发起，政府在项目中发挥着主导作用。作为公众利益的代表，政府同社会公众之间存在一种无形契约的委托代理关系，政府发起项目的直接诉求是用优化配置的社会资源来满足公共需求，而不是单纯的追逐商业效益。作为合作者，政府在PPP項目推进过程中为项目公司提供PPP项目建设需要的各种必要条件，比如解决项目启动阶段可能面临的拆迁、土地征用等问题。此外，作为监督者，政府有关部门还要确保PPP项目建设质量。总之，政府在PPP项目治理结构中是主导者、合作者和监督者。

（二）社会资本方。社会资本方可以作为“隐性的发起人”将潜在待开发的合作项目以建议书的方式向政府推荐。政府以外包、特许经营协议或私有化的方式同社会资本进行合作，社会资本方承担着PPP项目周期中的关键角色——授权特殊项目公司（SPV）管理项目建设或运营，这是PPP项目推进过程中的重要环节。社会资本方除履行一定社会责任之外，它参与项目的最终目的是获取经济利益，这种逐利性就使得政府与社会资本方之间存在着监管与被监管的关系。由于社会资本方在项目公司中拥有实际的控制权，对项目拥有更直接的管理权，因此它可能会牺牲公共利益来满足自己的利益需求。

（三）PPP项目公司。PPP项目公司一般是社会资本方同政府视特许经营类项目的具体情况，通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购等方式共同组建的特殊载体，是PPP项目建设和运营的实施主体。SPV作为一个独立法人，在项目与社会资本方之间起到了风险隔离的作用，是政府和私人部门的直接代理人，同时也是其他参与方的委托人，这样的双重委托代理关系决定了SPV居于项目治理结构的核心，是连接各个参与主体的枢纽。项目公司需要内外部共同治理，外部作为签约主体同其他项目参与方发生多种合同关系，内部通过合理的组织架构使公司得到良好治理。SPV作为一个自负盈亏的经济实体，由于公私合营的特殊性，与传统意义上的公司治理相似但又有所不同，比如政府在董事会中享有一票否决权等特殊安排，使得控制权的合理分配成为至关重要的问题。（表1）

各参与方在PPP项目治理结构中的关系如图1所示。本文主要从核心参与方的角度对项目治理结构中存在的问题进行分析。（图1）

三、我国PPP项目治理结构中存在的问题

（一）控制权行使不合理。公司治理的核心是控制权，实质是委托代理关系中控制权和管理权的分配。公私双方控制权的分配也是许多学者研究的问题，目的在于如何通过合理分配控制权使双方剩余索取权最大，即权和利的对等。一般公司的控制权分配与股权比例相差不大，而PPP项目控制权分配体现在SPV中。关于控制权的行使，政府方存在不合理的现象，主要体现在两个方面：一是在付费环节定价不合理，由于公共产品的非竞争性和非排他性，使用者很容易出现“搭便车”的现象，部分PPP项目单纯依靠项目收益不能满足私人部门的利益需求，政府会以补助或政府付费的形式支付给私人部门。在前期签订合同时由于信息不充分和缺少市场经验会导致前期定价过高，而后期财政负担压力大无法按时支付的违约现象发生。另外，使用者付费的价格往往由政府参与制定，可能会定价偏低导致不能收回项目成本而亏损。二是急于吸引投资或提高政绩，政府在合同中列出担保条款不合理。如在长春汇津污水处理项目中，这样具有“固定回报”性质的项目使政府担保过度，容易出现项目中止。

（二）风险分担不平衡。PPP项目方案是进行分析决策的重要依据，然而许多PPP项目方案套用相似的模板，风险分担方案如出一辙，没有建立起同控制权的联系。政府不应以债务人的身份承担全部的支出责任，社会资本方也不是债权人，双方都是股东的角色。但是，在实际运作过程时，部分公益性项目中应由社会资本方承担的市场风险却转嫁给了政府。合同中约定的无条件的、固定回报的预期收益让政府成为了市场风险的直接承担者，忽略了同项目运营绩效的联系。风险分担方案中用于评价运营绩效和建设成果的指标权重不合理，运营绩效考核的指标较少，PPP项目“重建设，轻运营”的问题导致运营过程中风险频发。运营过程中企业因项目收益过低发起的再谈判结果大多以政府回购为主，政府要付出大笔资金，产生巨大的交易成本，为失败买单的风险全部由政府承担。如沈阳第八水厂项目政府最终以1.5亿元人民币的价格回购，中法水务公司从转让当中获得了2，500万元的净利润，除此之外还获得了两年的固定回报收益和十年的技术服务合同（5，000万元），相比较而言政府付出了巨大的成本。

（三）外部治理的监管体系不完善。在PPP项目治理结构中，不仅要考虑内部治理中权责利的关系和分配问题，还要重视外部治理中的监管机制所发挥的作用。我国目前的PPP项目监管机制呈现一种不清晰和冗杂的特点，社会公众在项目前期参与度不高，监督停留在形式层面，当公众发现损害到自身利益的时候项目已经出现很大问题，公众和舆论监督并没有发挥及时止损的实质性作用。财政部、交通部等部门容易出现不能全程监管，权责不清的问题;政府靠自行监管会有很多漏洞，还由于缺乏一定的专业性，会出现监管不到位的现象。为了达到政府对社会资本方的监管，项目公司会设立监事会，监事会作为SPV的一个监督机构，主要确保公司的依法运营，维护股东的权益。社会资本方通常不会对监事会的席位有太大关注，大多是政府委派一名监事到公司任职，监事会在SPV中没有得到足够的重视，权利和能力也非常有限。综合来看，PPP项目治理结构中缺少一个完善的监管机制来发挥外部治理的“屏障”作用。

四、我国PPP项目治理结构优化建议

（一）做好以数据决策为基础的契约工作。一是在项目前期的决策阶段政府方作为项目的发起者应该做好规划和决策，做好市场前景调查和信息收集工作，通过理性的数据分析进行决策和定价，以减少主观推断和盲目决策的发生。财政部平台的PPP项目管理库收集了许多行业的优秀案例和示范性项目，对以往失败和成功的案例进行分析和经验总结，预见可能在契约中出现的矛盾性问题，提前做好合同约定和防范。还可以邀请专家进行评估和预测，重点对项目的投资估算、投资回报、市场需求等进行可行性研究，尽可能减少决策分析不足问题的发生，有利于政府方控制权的行使。二是充分发挥市场经济的活力，做到公平和效率的结合和有效平衡，善于利用不完全契约形成一种稳定的社会关系和约定俗成的治理规则。单纯的依靠正式契约是不完全足够的，在正式契约的基础上通过一些不成文的非正式协议增加双方的信任度，降低沟通成本和关系风险。

（二）遵循以风险分担为中介的控制权、利益分配等价原则。PPP项目应该坚持的一个原则是“风险共担，利益共享”，这也是PPP项目的一個显著特点，是实现物有所值的重要途径。首先，要保证风险分担方案的合理才有可能避免后期利益冲突的发生，各参与方的利益分配应该同风险分担方案建立起紧密的联系，即风险分担与利益分配的等价原则。其次，社会资本方的预期收益应同项目绩效考核挂钩，项目绩效降低的风险由社会资本方承担，提高风险分担的公平性。控制权可以理解为参与方通过对所投入资源的运用来实现自身效益最大化的权力，具体可以表现为公司的财务管理权、资产收益权、参加重大决策和选择管理者的权利等。控制权的分配也要在满足有关国家规范文件的基础上根据政府与社会资本进行合作的目的、双方在PPP项目中承担的责任与风险作为分配依据。除了核心参与方外，一些边缘利益相关者，比如供应商、债权人等也承担了一些潜在的风险，可以通过协议或者制度安排给予控制权的分配，即风险分担与控制权分配的等价原则。在PPP漫长的建设和运营周期里，以契约为依托、风险为导向的激励机制对调动参与者的积极性有重要作用，因此可以建立奖励和惩罚机制，通过给予财政补贴、税收优惠或减免等激励措施来激发项目承接企业的创造性，避免缺乏责任意识的风险转移行为发生。（图2）

（三）聘请独立的第三方监管机构。PPP项目周期长，在长达20～30年的建设和运营期里需要监管机构进行全周期、实时的跟进和监督确保三方权力的行使、责任的履行和利益的保障。全面建立监管体系的一个重要前提是要有完整的问责机制，而责任体系不明确的问责机制形同虚设，这就要求在项目实施的各个阶段明确划分各参与方的职责，由于PPP项目涉及承包合同、设计合同、融资合同 、运营服务合同、供应合同等多种合同，可以把这些契约关系分成独立的模块分别进行监管，建立起首先“问事”其次“问人”的跟踪监督程序。政府方在项目必要的情况下可以以公开招标并签订服务合同的方式采购第三方监管服务机构，委托其对社会资本方进行建设和履约监管。第三方监管服务机构可以是单方或多方组成的联合体，比如由工程技术有限公司和会计师事务所共同组成的联合中标体，它们具有更加专业的项目管理知识和相对全面的技术监督服务，可以有效避免因交叉监管而产生空白监管地带的现象发生。另外，监管信息进行定期的公开披露有利于减少投机行为的发生，除了应该报送的监督管理报告外，可以采取以项目每一个阶段的月度或年度为单位进行信息的公开披露，这能够提高监管服务机构的合同履约能力，同时也能更好地约束社会资本方的行为。

主要参考文献：

[1]李晓光，郝生跃，任旭.契约治理影响PPP项目公司控制权配置研究——基于信任的前因和中介作用[J].中央财经大学学报，2018（7）.

[2]刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（2）.

[3]郑传军，徐芬，成虎.基于项目治理视角的PPP治理结构研究[J].建筑经济，2016.37（4）.

[4]罗剑.委托代理视角下的PPP项目治理结构研究[J].项目管理技术，2016.14（9）.

[5]石景芬，覃星宇，刘继才.PPP项目公司“投资者-运营商”双角色主体下双层委托代理模型研究[J].软科学，2018.32（9）.