职业教育1+X证书制度：现实根源、实践意蕴与试点路径

胡宏亮

摘 要 我国职业教育1+X证书制度是政府在经济产业结构转型升级背景下，对职业教育的重大治理行为与顶层制度设计，是基于职业教育内涵建设需要，对技术技能人才培养体系的重新构建。职业教育1+X证书制度回应了学历教育与市场需求两方面的价值诉求，凸显了职业教育教育属性与市场属性的辩证统一，是职业教育治理体系现代化的赋能和创举。做好职业教育1+X证书制度的试点工作，要发挥政府协同治理作用、职业院校实施主体作用、培训评价组织建设主体作用、企业积极参与作用，同时还要构建国家资历框架体系。

关键词 职业教育;1+X证书制度;现实根源;实践意蕴;试点路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）22-0047-05

2019年初，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），要求职业院校、应用型本科院校从2019年启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点，即“1+X证书”制度试点。2019年4月，教育部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局四部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（教职成[2019]6号），对1+X证书制度的实施落地提出了具体行动指南与操作指引。2019年11月，教育部办公厅、国家发改委办公厅、财政部办公厅印发《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函[2019]19号），为积极稳妥推进1+X证书制度试点工作从五个方面提出了指导意见。在職业教育1+X证书制度中，“1”是指学历证书，是学习者受教育的资历水平证明与学业凭证，体现学校“育人”的质量与标准;“X”是若干职业技能等级证书，是学习者掌握职业技术能力和等级的资质证明，是我国职业教育1+X证书制度设计的重要内容。对职业院校和广大职教人来说，深入探究我国职业教育1+X证书制度出台的现实根源，认真梳理该制度的实践意蕴，在此基础上提出制度实施的行动路径，并结合区域特点，有针对性地开展试点工作，对推动我国职业教育改革和培养大批满足未来产业发展需求的高技能人才，具有重要现实意义[1]。

一、职业教育1+X证书制度出台的现实根源

（一）产业结构转型升级呼唤职业教育积极作为

改革开放40年来，我国经济取得举世瞩目的成就。但与此同时，粗放型的经济发展模式，因输送和消耗巨量资源，也让国家付出了沉重代价。随着我国老龄社会进程的加快，支撑经济快速发展的人口红利日渐消失，经济产业结构的转型升级势在必行。产业结构转型升级的核心，是以技术升级为条件发展高端制造业，以此赋予实体经济新的动能。制造业的技术升级就是要从低技能、低产值、低附加值、高能耗为特征的劳动密集型产业转变成以高技术、高产值、高附加值、低能耗为特征的知识密集型产业。我国提出的“互联网+”“中国制造2025”，就是以实现产业结构迭代升级为目标，以构建高科技产业和高端制造业为核心的国家战略。而这种产业结构是建立在人数众多且拥有高技能高素质的产业工人队伍基础上的。相关数据显示，当下我国技能型劳动力数量占全国就业总人口的19%，其中高技能人才比重仅占5%，另外有近七成企业认为“大学生在校期间所学习的知识缺乏实用性”，并且区域之间的差异较大[2]。这显然与国家实体经济的转型升级战略要求不相符合。因此，需要职业教育积极作为，作出必要的政策调整与战略应对。国家实施职业教育1+X证书制度，旨在形成“不凭学历凭本事，潜心钻研技术技能”的社会氛围，鼓励新时代亿万青年学生以及社会广大职业技能学习者积极投身中国制造伟大实践，立志成为知识型、创新型、技能型高素质高技术技能人才，从而培育适应产业转型升级与具有产业创新精神的青年工匠、大国工匠，以提高制造业强国的核心竞争能力。

（二）职业教育内涵建设需要构建新的人才培养生态体系

我国职业教育经过改革开放40年的发展，虽取得一定成就，但也积累了不少问题，甚至固化形成相当程度的路径依赖。一是职业教育结构的大众化、需求的差异化以及学习者来源的多元化与职业教育现有内涵建设水平存在一定程度的冲突。职业教育内涵建设的核心是基于终身学习能力教育，为职业人才培养搭建一条有助于技术技能人才快速成长的通道。其是以专业技能作为外在特征，以核心素养作为内在潜能的完整人才培养体系。但是，我国职业教育肇始于学科建设，特别是师资力量基本来源于学术研究型高校，课程建设资源更是来源于学科知识框架体系，这与职业教育内涵建设存在天然的矛盾冲突。二是我国职业教育缺乏吸引企业参与办学的制度理路与政策依据。高水平的职业教育需要有企业参与的、有针对性的、高水平的专门训练。职业教育界也一直在大力推进校企合作，并且尝试了众多办法与采取了多种途径，但是企业与学校合作办学的积极性依然低迷。这势必影响职业教育的人才培养质量。第三，从职业教育人才培养过程的支持角度来看，我国职业教育理论和实践相互脱节，且教与学的标准缺乏精准的针对性，导致学生所学不能有效解决行业企业的实际需要。针对职业教育界当前重理论、轻技能的尴尬局面，职业院校急需通过教学过程任务化的变革、课程单位模块化的改造、考核评价技能化的转变来扭转。

（三）新技术的发展需要更新和开发新的职业资格证书体系

新的时代背景下，我国现代科学技术的创新活力得到前所未有的迸发，创新速度的提高，极大地冲击着我国传统社会的运行轨迹、分工体系与商业模式。以微信、快手、抖音、今日头条等为代表的移动互联网新媒体的快速发展，改变了人们的日常消费模式和传统商业经营模式，推动着整个社会在虚拟与现实之间重新构建起人与人之间的信任关系，并正在快速催生一大批新行业、新业态、新岗位。然而与新职业、新业态相对应的相关职业资格证书却未能及时实现同步更新和开发。此外，在我国各级政府“放管服”供给侧结构性改革大背景下，为释放市场活力，降低求职者的求职技术壁垒，帮助新增劳动力顺利进入就业市场找到工作，政府取消了大量职业资格证书，仅仅保留了140种关涉重要行业、重要职业和重要岗位的职业资格证书。与此同时，政府更进一步把职业规范考核、能力水平评价、职业证书颁发等权力让渡给符合条件的行业企业及社会组织。以上原因致使新行业、新职业、新工作岗位远远超出了现有职业资格证书的覆盖范围。并且，由于职业资格证书开发的速度缓慢，更新周期漫长，无法及时满足实体经济发展的需求，最终造成了当前职业资格证书“不够用”“不好用”“跟不上”的不利局面[3]。

（四）人力资源的优化配置亟待加快国家资历框架体系建设

国家资历框架是实现人力资本发展、流通的先决条件和制度基础，其作为人力资源开发与配置的制度体系，在促进教育系统与劳动力市场的交流、互动与沟通中发挥着基础性作用[4]。当前，我国还未建成完整有效的国家资历框架体系。究其原因，主要在于职业教育的跨界特性明显，特别是主管学历教育证书体系的教育行政部门与主管职业资格证书培训、考核和颁证的人力资源和社会保障行政部门是各自為政的两个独立部门，很难在证书转换与资格匹配等方面达成共识。一直以来，教育与生产劳动相结合，是我国社会主义教育制度必须坚持的基本原则，而当前我国的教育实践，与社会实践尤其与生产劳动存在着相当程度的疏离，基础教育选拔性应试教育功能明显，且纠偏进程步履维艰，高等教育专业建设又滞后于产业发展进程，最终造成我国“高校毕业生就业难、行业企业招工难”的结构性就业矛盾。要真正实现教育与生产劳动融合，必须使教育行政部门主管的学业证书、学位证书与人力资源和社会保障行政部门主管的劳动技能证书实行有效衔接，科学构建完整的资历框架体系，真正实行育人和育才的有机统一。国家资历框架就是基于上述功能，从国家层面授权，联席教育行政部门与人力资源和社会保障行政部门通过跨界而构建成的职业教育人才资历评价制度，是一种系统化的以产教融合、职普融通、中高职贯通及终身学习为核心要素和关键特征的国家人才培养与评价体系。

二、职业教育1+X证书制度的实践意蕴

（一）职业教育1+X证书制度的意蕴内涵

职业教育是一种类型教育。其与普通教育一样，有适合自身特点的人才培养机制和考核评价机制。就业优势、工作岗位是职业教育的基本导向与价值引领。职业教育要积极面向市场需求，通过校企合作、工学结合提高学习者的知识、技能、技艺与素养，进而帮助学习者顺利就业。从这个角度看，职业教育不但具有学历教育的教育属性，还具有满足市场需求的社会服务属性，其集严谨性、规范性、原则性、针对性以及灵活性于一体。因此，职业教育是密切联系学校教育和社会职业需求的载体与桥梁，是实体经济人才输送的资源保障。学习者学习成果的储存、评价、考核、认证等成为我国职业教育1+X证书制度的实践意蕴与逻辑原点。

我国职业教育1+X证书制度集中体现了职业教育通识教育与市场需求两个方面的价值诉求，彰显了职业教育跨行性、跨界性、跨域性的内在特征，其是职业教育在新时代发展的必然要求。新时代背景下的职业教育肩负着支持国家实体经济转型升级的重要任务和推动经济高质量发展的特殊使命，其要想得到企业和社会的一致认可，不但要为学习者提供优质的通识教育，还要为国家和社会承担起人力资源开发的重担，力求服务学习者需求与兼顾社会需求的有机统一。从这个角度审视，我国职业教育1+X证书制度是一种集教育功能与就业服务功能于一体的制度设计[5]。客观上，我国职业教育1+X证书制度是一项职业教育人才培养与评价制度，其要求职业教育在办学模式上走校企合作、产教融合的发展路径，充分发挥学校教育与社会培训两个方面主体的多元化协同配合作用来培养一线实践人才，努力将学校教育标准与社会需求标准有效对接和有机结合，科学制定教育培养标准，综合运用学校评价与社会评价两种方式评价人才。由此可见，我国职业教育1+X证书制度把职业教育的评价从学校延伸到了社会，使其更加开放、客观与公正，对增强职业教育评价的社会认可度与对外影响力具有重要作用。其把职业教育的教育功能和社会服务功能提升到了一个新的平台，拓展了职业教育的办学领域。

（二）职业教育1+X证书制度的实践意蕴

从其内在结构来看，我国职业教育1+X证书制度是一个“书”与“证”相生相长的生态体系。作为职业教育制度层面的重大改革与设计，我国职业教育1+X证书制度是从人才培养的角度出发，注重学历证书“1”与其他职业技能等级证书“X”作用的辩证统一。学历证书立足于打下扎实的发展基础，培养学习者的职业可持续发展能力，职业技能等级证书则注重培育职业技术能力，为学习者提升、强化和拓展技能水平积累资质，为后期高质量就业铺就道路，最终达到有效缓解结构性就业矛盾的目的。学历证书和职业技能等级证书之间属于主体性、基础性与拓展性、补充性的关系。学历证书侧重于学习者的全面发展和职业素养教育，是主体性基础性范畴;而职业技能等级证书则具有引导性和针对性，起着强化、拓展和补充职业技能的作用。从职业教育的教育属性看，学历教育与职业技能教育两者之间互相补充、缺一不可。在实践意蕴上构成一个完整严谨的教育体系，体现了职业教育教育属性和社会属性的有机统一。

作为一个职教证书体系，职业教育1+X证书制度在开发标准上是以职业教育专业设置及对应的职业岗位群为基础的。同时，作为一个各要素紧密关联的有机整体，它们共同应用于职业教育全过程。学历证书与职业技能等级证书的匹配和结合程度，关系到我国职业教育1+X证书制度的实际效果。因此，要从市场需求出发，科学地安排中职、高职、应用型本科学历层次教育与初级、中级与高级技能等级证书培训的匹配程度。

（三）职业教育1+X证书制度是推进国家职业教育治理体系现代化的创举

我国职业教育1+X证书制度体现了国家对职业教育深刻的治理意蕴。按照“职教20条”的要求，职业教育培训评价组织是职业技能等级证书“X”的开发主体，职业院校、政府部门、行业协会以及其他机构被排除在主体之外。“职教20条”进一步明确指出，只有具备雄厚实力、开发经验、职业培训资质及被业界广泛认可的社会培训机构才能作为职业教育培训评价组织。由此可见，作为新事物、新提法的职业教育社会培训评价组织还需经过一个不断扶植和培育的过程。

作为一种跨界、跨域的教育类型，职业教育必须改变传统的以纵向管理、结构单一为特征的学科型办学模式，瞄准市场前沿，努力贯彻新时代职业教育新理念、新要求，积极构建以政府、行业、企业、学校以及其他社会组织为办学主体的职业教育治理体系。“职教20条”提出，把职业技能等级证书及标准开发交由社会培训评价组织实施，彰显了国家简政放权改革的决心与魄力，突显出国家对职业教育治理结构改革的精心考量，是国家推进和实现职业教育治理能力现代化的根本大计。“社会培训评价组织”这一概念的提出及其办学身份的定位，是政府对职业教育的一种治理赋能，是职业教育探索多元化主体办学的一项重大政策突破和创新举措，也是积极推进职业教育向特色鲜明的类型教育与社会参与转变的重大改革[6]。

三、职业教育1+X证书制度的试点路径

（一）充分发挥政府的治理协同作用

我国职业教育1+X证书制度是一种全新的职业教育制度架构体系，是为了让有志于从事职业技能操作的学习者更好地适应职业发展的新要求而开发设计出的一项职业教育新举措。其是一项前所未有的新事物。在启动试点工作中，必须正视和分析我国的基本国情，在基本国情背景下，因地制宜、灵活机动地开展好试点工作。长期以来，我国的学校职业教育体系与人力资源市场制度体系，以及教育行政部门与人力资源和社会保障行政部門是互不隶属的职业技能鉴定系统，这种不兼容的管理体系，势必对职业技能证书的权威和信誉造成一定程度的消解。鉴于此，在我国职业教育1+X证书制度的试点过程中，政府应积极作为，充分发挥治理和协同作用，在充分调研并经过专家论证的基础上，科学制订试点计划，力图找到各种现实方案。教育行政管理部门在制订周详的试点计划时，要明确最有代表性的试点目标，确定在试点期间，分别在宏观层面、中观层面以及微观层面需要获得的试点成果，以便为后期大面积制度的铺开积累有价值的先行经验。同时要认真对照各项条件，精心筛选试点区域。筛选过程中，要注意调研区域内各级各类职业院校与应用型本科院校的数量，以及人力资源和社会保障部门职业资格证书体系的完备性程度。还要考虑本区域内的产业结构和人才需求关系，最大限度确保试点区域内拥有完整的职业教育体系、成熟的职业教育科研和教育研究力量、成熟的人力资源和社会保障部门职业资格证书体系，且要注意各试点区域在产业层次与地域布局上的区别。

（二）积极发挥职业院校的实施主体作用

作为我国职业教育1+X证书制度试点的实施主体，职业院校承担着试点工作的具体任务。职业院校实施技能等级证书培训，其目的是使学历教育更好地适应科技发展的新形势，更好地对接就业市场、对接生产服务第一线岗位，补充学历教育在适应性、先进性、针对性和灵活性上的不足。所以，职业院校要处理好学历教育与职业技能等级证书培训的融合性发展关系，统筹协调好个性与共性之间的关系。职业院校在职业技能等级证书的引入上，要坚持需求导向原则。一要综合评价和研判自身的需求与能力。要坚持自愿选择的原则，不得与学习者的毕业资格挂钩。院校在证书引入的论证环节，须充分调研，征求学习者的意愿后方可实施。二要做好相关宣传解释工作，引入职业技能等级证书要充分考虑其对教学条件、实训设施和师资队伍等自身办学条件的配套要求。职业院校要统筹盘活教学资源，提高教学能力。职业院校要把专业教学标准和职业技能等级标准有机结合，借鉴职业技能认证考核的教学方法、教学内容以及考试办法制订新的人才培养方案。同时，调整、优化专业课程设置，有序开展课程认证，逐步添置与补充相应教学设备与实训设施。要加强师资团队建设，建立专兼结合、结构合理的专业教师队伍，为学习者接受新工艺、新技术、新规范的培训与训练创造条件，搭建平台。要加强技能培训，满足不同来源学习者的考证需求。立足于自愿原则，对有取证需求的学习者，积极帮助其与社会培训评价组织联系、沟通，开展技能强化培训，满足考证者的需求。

（三）发挥社会培训评价组织的建设主体作用

社会培训评价组织机构作为我国1+X证书制度建设的主体，需要对职业技能等级证书的质量、标准和声誉负总责。社会培训评价组织机构本身具有的企业身份性质，决定了其在开展职业教育与技能培训工作中需要协调好公益性与营利性的关系，因为这关系到职业技能等级证书的声誉及企业自身的去留。公益性为主，营利性为辅，是国家对社会培训评价组织机构的基本要求，也是其必须坚持的原则。唯有如此，社会培训评价组织机构才能履行好职业教育1+X证书制度建设主体的责任，才能高质量地完成培训任务。需要注意的是，社会培训评价组织必须坚守考核关。把住考核关，才能守住质量关，技能等级证书才能赢得信誉，树立权威，用人单位才能认可。唯有如此，企业才能有生存和发展的根本。把准考核关需要社会培训评价组织机构改变传统的考核方式，以生产一线的技能特征作为考查要点，侧重于真实生产与服务情境的职业导向，重点考核岗位所需的职业素养、职业知识与职业技能。考核方式应灵活多样、不拘一格，如以典型工作任务的完成情况来评价受训者的职业能力与水平。社会培训评价组织机构要统筹好自我监督与外部监督的关系。“职教20条”明确要求，社会培训评价组织机构要接受外部的社会、学校、学生以及家长的监督制约。同时，也要接受围绕企业发展诉求、企业对技术技能人才需求、受教育者需求、人才培养质量等内部监督机制的制约。

（四）有效发挥企业的参与作用

要进一步提高企业在职业教育1+X证书制度试点工作中的积极性，努力促成企业与职业院校构建校企发展命运共同体。要通过积极良性的体制机制创新，引导企业主导或者参与职业技能等级证书的标准制订，让职业标准体现企业对技能人才的需求口径与培养规格。同时，企业也要积极主动地承担起对学习者职业技能的培养职责。可以通过鼓励企业提供实训场地与真实任务来为学习者打造学习职业技能的场域空间。由于企业也是职业技能等级证书的最终验证者和使用者，因此，可以引导其通过上岗、加薪、晋升等途径对拥有职业技能等级证书的人才进行采信和认可，从而强化职业技能等级证书的信誉度与含金量。从这个意义上看，企业也是职业技能等级证书的颁发与认可机构。

（五）建设统一完整的国家资历框架体系

我国职业教育1+X证书制度试点的启动，必须从专业层面打通学历教育与职业技能培训两个系统的分隔与对立，实现学历和资历的互认互通，从而为推动我国资历框架的建立打下基础。资历框架是为便于各级各类学习成果达到的层次和水平开展互相认定与转换而确定的标准体系。证书成为该系统的基本要素。这种以能力标准为基础的资历框架体系可以对各种资历开展认定、分类和衔接。其可以打通各类教育，沟通各种资历，从而构架起教育与劳动力市场的跨越式立交桥，最终实现人力资源的帕累托最优效应，为人力资源的成长、发展与沟通起到积极作用。要努力建成具有价值定义的、参照对比的、国家认可的学习成果和能力水平认可平台，同时为我国职业教育1+X证书制度促进职普融通、产教融合以及中高职衔接做好顶层设计。另外，要认真做好能力等级标准建设。可以选定几个维度，确定各等级的能力标准，然后以此为基础，确定衡量各类资历普遍性的等级标准，再按照人才培养要求，形成职业技能标准、课程标准以及人才培养标准等下一级“标准”[7]。

参 考 文 献

[1]赵坚，罗尧成.推进1+X证书制度试点工作的若干思考与初步实践[J].中国职业技术教育，2019（27）：5-11.

[2]蒋代波.职业教育1+X证书制度：时代背景、制度功能与落地策略[J].职业技术教育，2019（12）：13-17.

[3]杜沙沙，蒲梅.学分银行理念下1+X证书制度：内涵阐释、价值诉求与路径选择[J].中国职业技术教育，2019（19）：44-49.

[4]李政.职业教育1+X证书制度：背景、定位与试点策略[J].职教通讯，2019（3）：30-35.

[5][6]王雪琴.职业教育1+X证书制度的缘起、逻辑及其实施[J].职教论坛，2019（9）：148-151.

[7]王兴，王丹霞.1+X证书制度的若干关键问题研究[J].职业技术教育，2019（12）：7-12.