经济新常态视角下行政事业单位预算管理优化对策探析

陈鑫

摘要 经济新常态是社会经济发展过程中的客观规律，也是经济发展的必然过程。我国经济新常态的两个主要特征是从高速增长转向中高速增长;从规模速度型的粗放增长转向质量效益型的集约增长。新常态下的经济发展主要依赖于改革和创新，财税体制改革是改革中的一项重点工程，而改进预算管理制度是财税体制改革中的一个重要方面。近年来，我国相继出台了一系列预算管理方面的政策和措施。在此背景下，无论是经济发展形势还是政策规定方面，都对我国的行政事业单位的预算管理工作提出了更多和更新的要求。因此，为了适应新常态下的新要求，优化行政事业单位的预算管理变得尤为重要。行政事业单位只有不断强化预算管理，才能适应时代发展要求，发挥预算效能，提升预算资金使用效率，控制政府运行成本，促进新常态下的社会经济发展。本文阐释经济新常态下行政事业单位预算管理优化的重要性和迫切性，深入分析新常态下行政事业单位预算管理现状和存在的问题，并有针对性地提出经济新常态下行政事业单位预算管理优化对策建议，以期为行政事业单位优化预算管理提供有价值的参考。

关键词 经济新常态;行政事业单位;预算管理

一、引言

当前，我国经济处于“三期叠加”的特殊阶段，社会经济发展步入了新常态，并呈现出诸多新特征、新趋势。在经济新常态下，国民经济由高速增长转为中高速增长，导致财政收入增幅放缓。因此，我国财政也面临着全新的环境和艰巨的挑战。自古以来，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性的作用。我国新一轮财税体制改革正是在中国经济增长发生转折性变化、步入新常態的背景下启动的。财税体制改革作为我国《深化财税体制改革总体方案》重点改革的一部分，强调改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，建立全面规范、公开透明的现代预算制度，主动适应经济增长新常态。

一直以来，预算管理工作一直是我国行政事业单位的一项重要工作，同时也存在着较多问题。行政事业单位的预算编制和执行质量对国民经济的运行和政府的效能有着重要影响。伴随着《中华人民共和国预算法》的实施与修订，对行政事业单位的预算管理工作提出了新要求。新常态下，行政事业单位也逐渐意识到加强和优化预算管理工作的重要性。预算管理工作不仅保证了各级行政事业单位完成自身工作目标，履行政府公共管理职能，还能推动我国总体经济稳步发展。因此，加强和优化行政事业单位预算管理工作也变得十分重要和紧迫。

二、经济新常态背景下行政事业单位预算管理现状及存在问题

近年来，我国部门预算管理和改革取得积极进展和显著成绩，基本构建起层次清晰、运转顺畅的部门预算管理新框架。与此同时，行政事业单位作为部门预算改革的核心责任主体，在预算管理方面仍然存在诸多问题。这些问题的出现既有预算管理制度不完善等客观原因，也有预算管理意识不足等主观原因，同时也与缺乏有效的监督和考核机制密切相关。

（一）预算意识不足

经济新常态环境下，国家出台了一系列预算管理方面的政策法规，仍有很多单位管理人员的预算意识不足，没有充分意识到预算管理工作的重要性。单位管理人员依然按照长期以来的惯性思维，从预算编制阶段开始，就将预算工作视为财务人员工作，将预算管理工作归入财务工作。在预算编制工作阶段就大大弱化了全员参与度，没有将预算编制工作统筹安排到单位各部门工作中。大部分情况下都是由财务人员主导预算编制工作，业务人员并不重视预算编制工作，无法做到积极参与和配合预算编制工作。这样一来，单位的与预算编制工作往往与实际工作相脱离，甚至产生较大的偏差，无法准确地反映单位真实的业务情况。

（二）预算编制不合理

目前，大部分行政事业单位在编制预算时，都以固定、增量的预算编制方式为主，导致单位预算没有经过充分的论证，预算项目内容并不十分合理和准确，没有针对业务工作内容变化进行仔细测算和调整。另一方面，有的单位在编制预算时，想当然地认为预算编制完成后财政资金的拨付是理所应当的，所以在预算编制阶段并没有精打细算，预算项目内容粗糙随意，导致实际执行时偏离预算或造成大量财政资金冗余。

（三）预算执行不严格

由于前期预算编制得不合理，导致后期预算执行过程中随意性较大，未按照标准和规范严格执行，执行时也遇到了各种各样的问题。目前，很多单位还没有明确预算执行过程中的工作职责，限制了预算执行工作。虽然单位中有预算管理组织，但实际执行时，大多是以部门为单位开展工作，并没从预算执行的角度进行具体的职责分工。这样一来，相关预算执行人员并不十分清楚自己的预算工作内容，直接造成预算编制内容和执行结果不一致，甚至预算执行完全脱离了预算编制内容。在此情况下，预算执行人员再对预算方案进行调整，造成预算方案混乱，预算管理工作的开展反而更加困难。还有些单位为了完成预算执行而执行，实际预算执行并没有达到预期绩效目标，这样做不但偏离了预算执行，也背离了预算管理的初衷。

（四）预算监督不深入

大部分行政事业单位没有预算监督制度和相应独立的预算监督岗位，造成预算监督工作无法深入展开。一般情况下，监督工作都是由财务人员负责的，然而财务人员也只能从财务层面对预算执行工作进行监督，往往简化成对预算资金执行情况的监控。实际上，这样并没有形成真正有效的预算监督，资金层面外的预算目标实际完成情况，都是财务人员无法获取到的。此外，许多行政事业单位的财务人员的工作本身就和预算管理工作关联度较高，不具备预算监督的独立性，反而削减了预算监督的力度。

（五）预算考核不健全

目前，大部分单位预算考核机制并不健全，没有形成一套科学合理的考核体系。大部分单位无法对自身的绩效目标进行科学合理、客观公正的评判，导致绩效目标在最初设定时就不够科学准确，后期预算考核机制无法正常运转。另外，单位预算的考核工作流于形式，往往是为了完成考核工作而进行考核，导致考核结果不够规范科学，更无法进一步对考核结果进行分析和利用，使预算考核工作失去意义。

三、经济新常态下行政事业单位预算管理优化对策建议

预算管理是全过程管理，包括预算编制、预算执行、预算监控、绩效考核、结果应用等多个环节。因此，行政事业单位加强预算管理工作不能只在某一环节下功夫，而是应该整体统筹考虑，建议主要从以下方面采取措施：

（一）提高预算管理认识

新常态下，我国财政收支平衡压力较大，各级政府要坚持过紧日子，要求预算单位优化支出结构，压一般、保重点，把有限的资金用在刀刃上。因此，行政事业单位人员应转变固有观念，提高预算管理意识。目前，各级行政事业单位预算管理水平参差不齐，预算单位应加大对预算管理知识的学习和培训力度，做到不只是财务人员接受预算管理培训，单位的管理者和业务人员也应参加预算管理学习和培训，了解预算方面新政策、新知识，培养预算管理意识。只有行政事业单位人员人人都具备预算管理意识，提高对预算管理的认识，才能从根本上做好预算管理工作。

其次，由于预算管理是行政事业单位管理工作中的重要组成部分。因此，行政事业单位应当选择专业知识全面而丰富的人员来负责预算管理工作，避免由于工作人员水平不足而导致的单位预算管理能力薄弱。此外，行政事业单位还应对预算管理人员进行定期考核和轮岗，保证预算管理工作持续高效。

（二）制订合理的预算编制方法

预算编制是预算管理工作的起点，起着统领全局的作用。只有制订合理的预算编制方法，才能从初始环节就有效地提高预算管理工作质量，提高预算管理工作水平。以往，大多数行政事业单位主要采用固定或增量预算方法编制预算，简单地在上年的预算基础上进行预算编制，但是，这种方法存在着较为明显的问题。没有认真地考虑未来情况，导致预算编制结果并没有和未来预期工作目标有效结合起来，行政事业单位在预算编制应充分考虑未来情况，选择合理的预算编制方法，不能为了多争取财政资金支持，就简单地采取增量预算编制方法。新常态下，在各级政府坚持过紧日子的前提下，行政事业单位在进行预算编制时就更应加强业务工作人员的参与度，在工作目标和内容进行充分沟通后“量体裁衣”，从实际工作出发编制预算。在必要时，应当采用零基预算编制方法，不考虑以往年度的预算情况，从零出发，最大限度地保证预算编制的合理性和准确性。

行政事业单位还应当加强对预算编制结果的审核力度。由于各单位的预算编制工作时间相对较短，大多数单位都将预算编制的时间分配在编制环节中，留给预算编制后的审核时间相对较短。虽然编制工作是预算编制的重中之重，但编制完成后的审核和论证工作也不容忽视。行政事业单位应加强对编制结果的论证和审核，并组织各部门参与预算编制结果讨论和审核工作，强制要求在审核阶段提出各自意见和建议，只有对预算编制进行反复论证和推敲，才能将预算编制结果做“实”。

（三）提高预算执行力度

预算执行是预算管理工作的重要部分，要想做好预算管理工作，必须提升预算执行力度。目前，大部分行政事业单位在预算执行环节没有具体的责任分工，导致预算执行不到位。行政事业单位可以采取以下措施，提升预算执行力度。

首先，要对单位人员要进行预算执行分工，落实预算执行责任，不應把预算执行力度完全放在资金执行上，业务层面也应当实施预算执行管理。将预算执行考核融入单位人员管理工作中，避免由于人为因素造成预算执行不到位或盲目执行。

其次，各行政事业单位应借助信息化手段，积极改善预算执行统计和分析方法。目前，与企业相比，我国大部分行政事业单位的信息化水平较低。行政事业单位应积极尝试信息化系统或相关软件，借此提高预算执行情况反馈效率，及时对预算执行情况进行分析，第一时间将执行情况和分析结果反馈给预算执行相关的责任人，并及时作出相应调整，以此不断推进预算执行工作。

（四）加强预算监督

预算监督是预算管理中容易被忽视的环节，行政事业单位需要不断加强预算监督工作，完善监督工作机制。首先，行政事业单位应设置独立的岗位或者部门负责预算监督工作，这样预算监督工作才能保持其独立性，保证预算监督工作的效果。其次，行政事业单位需要不断完善监督工作机制。行政事业单位除了加强日常监督力度外，还应对重点项目进行实地监督，定期深入到项目的实际执行工作中，不断完善预算监督手段。同时，对监督中发现的问题应及时进行通报，并要求相关责任人限期整改。行政事业单位只有将预算监督工作常态化，采用多样化、动态化的监督手段，才能保证预算监督工作的有效和深入开展。

（五）完善预算考核

全面有效的预算管理工作必定不能缺少预算绩效考核的环节，只有对预算绩效进行科学考评，并将结果充分应用，才能称之为有效的预算绩效管理。目前，大部分行政事业单位逐渐改变了以往“重支出轻绩效”的预算管理思想，但预算绩效考核工作仍有许多方面需要完善。

首先，行政事业单位应设定科学合理的绩效目标。虽然财政部门已为各级行政事业单位提供了参考指标体系，但是由于业务工作的千差万别，参考指标还无法完全覆盖各单位的具体工作。因此，只有设定科学合理、符合自身业务特点的绩效目标，才能保证后期的预算考核不流于形式。行政事业单位在条件允许的情况下，可以在目标设定环节就引入第三方参与绩效目标设定工作，这样一来，预算考核工作就不会在目标设定阶段产生偏差。此外，行政事业单位应将预算绩效目标放到预算管理工作的每一个环节中，避免出现预算执行完了之后再回过来看绩效目标的情况。

其次，行政事业单位应推进预算绩效信息的公开工作，积极构建社会参与行政事业单位预算绩效管理的平台和渠道。在绩效评价环节，积极引进社会或第三方机构参与评价打分，使考核评价结果更具客观合理性。行政事业单位应将考核结果与预算管理充分融合，将预算考核结果应用到预算管理工作中。

四、结语

在我国经济新常态下，行政事业单位应高度重视预算管理工作。尽管近几年我国财政部门已经在政策层面相继出台了一系列有关预算管理的政策和措施，但是大部分行政事业单位的预算管理工作仍亟待加强和优化。面临我国经济发展的新形势、新要求，行政事业单位预算管理水平仍然薄弱，仍然需要大家继续努力。各级行政事业单位只有不断提高预算管理意识，优化预算管理措施，完善预算管理体系，才能切实提高预算管理质量，提升预算管理水平。在持续改革和不断创新中，促进行政事业单位健康发展，保障国家经济持续发展和稳步增长。

（作者单位为民航专业工程质量监督总站）

参考文献

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