高校全面实施预算绩效管理的重难点问题分析

谢金芝

摘要：《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布，可谓现代财政预算管理改革的一件标志性的大事。在国家对高等教育投入大幅增加的背景下，预算绩效管理在高校自身内部建设中的作用显得尤为重要，预算绩效管理已成为高校内部管理的重要组成部分。本文对当前我国高校预算绩效管理存在的突出问题进行分析，并结合《全面实施预算绩效管理的意见》的有关要求，就推进全面预算绩效管理工作进程中遇到的重难点问题进行措施研究和探讨。

關键词：高校;财务管理;预算绩效;《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》

中图分类号：G475     文献标识码：A

2017年10月18日，党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”这一改革重点，时隔不到一年，2018年9月1日，党中央、国务院印发《关于全面实施绩效管理的意见》，在以往预算绩效管理的基础上，再向全方位、全过程、全覆盖的纵深方向推进。预算绩效管理改革将作为与部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购制度改革等预算管理制度改革的重要举措在全国持续推进。目前，各级财政部门都在采取强有力的措施全力推进预算绩效管理改革，各地各部门也在加大力度推进预算绩效管理改革步伐。高校作为财政部门预算管理范畴的重要组成部分，是财政部门预算的基本单位，是高校部门预算编制和执行的主体，对高校预算执行的结果负责，对高校预算绩效管理负主体责任。目前，高校预算绩效管理工作现状存在一些突出问题，高校推进全面实施预算绩效管理的重难点在哪里？对推进的具体措施进行探讨研究，是我们每个高校财务管理人员必须面对和应该思考的问题。

1高校预算绩效管理工作现状

长期以来，高校财务预算管理的重点放在资金分配和经费支出合规性环节， 对资金的使用效益和效率、预期完成的目标没有进行跟踪考核，重投入轻管理、重支出轻绩效的观念根深蒂固。目前，高校预算绩效管理意识淡薄、工作推进缓慢，存在一些突出问题。

首先，预算管理意识不够科学。预算管理虽然已经成为财务管理的重要内容，但由于未能充分认识预算管理对整个单位的管理及业务开展的推动作用，甚至还存在将预算管理粗暴等同于经济约束的意识，从而大大削弱了对预算管理工作的配合积极性，让预算管理难以发挥积极作用。目前很多高校对预算编制工作不够重视，业务部门和项目实施单位参与度不够，报送上级财政的部门预算及绩效目标基本上是财务部门代为编报，对预算执行、过程监控缺乏约束，抑制了预算管理开展成效，给高校财务管理质量全面提升造成影响与阻碍。

其次，预算绩效管理基础工作薄弱。预算绩效管理虽然已经成为被写入制度的重要内容，并且上升到国家层面立法，但目前一些地方和部门包括高校在内，对预算绩效管理工作的理解和认识不够，预算绩效管理基础工作还显薄弱。预算绩效管理存在职责分工不明确、制度建设不到位、指标体系尚未建立、人员的业务素质还有待大幅提高等问题。目前大部分高校基本上未明确绩效管理部门，因预算是财务部门负责，形成由财务部门完成预算绩效管理工作的局面;未安排专职绩效管理人员，而由财务部门人员兼职负责;未制定校内预算绩效管理实施方案和操作规程，只是财务部门对上级财政部门安排的任务开展绩效评价，业务部门和项目实施单位没有主动对所管经费进行评价，绩效管理部门更没有对重点项目、重大政策预期完成的目标、任务开展绩效评价、考核。

综上所述，长期以来高校在财务管理以及预算管理方面存在的问题不仅直接影响单位的自身建设与业务开展质量，同时由于高校的特殊社会属性，而影响到我国总体的建设和发展。高校必须加大推进实施预算绩效管理改革力度，从高校自身需要和实际管理现状出发，找到全面实施预算绩效管理的重难点，并研究提出针对性的措施予以实施。

2高校全面实施预算绩效管理的重要性及重难点问题分析

2.1高校全面实施预算绩效管理的重要性

全面实施预算绩效管理是预算管理改革过程中极为重要的环节，是预算管理改革的重点，是新时代国家治理体系和治理能力的有效工具之一。全面实施预算绩效管理可以更好地提高资源配置效率和效益，可以最大限度地满足人民群众对美好生活的需要。当前，机关事业单位正在全力推进全面实施预算绩效管理改革，紧跟财政改革步伐，全面推进预算绩效管理改革，促进预算绩效管理提档加速，是高校实现高质量发展的必然要求。

首先，全面实施预算绩效管理能帮助高校充分实现预算管理制度的执行，能够帮助高校快速建立更优财务制度及管理体系，能够助推高等教育各项业务顺利、积极开展。

其次，全面实施预算绩效管理能够帮助高校更好地提高资源配置效率和效益，能够帮助高校更好地将预算支出与绩效管理相结合，促使预算管理符合高校的长远发展规划。

最后，全面实施预算绩效管理能够帮助高校加强自身管理，通过管理改革全面提高履职能力，从而提升社会民众对高校业务开展的满意度。

2.2全面实施预算绩效管理的重难点问题分析

根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的重点，结合高校预算绩效管理工作现状，高校推进全面实施预算绩效管理的重难点主要有以下几个方面：

首先是管理意识层面，对绩效管理缺乏足够的重视和科学的理解，将直接导致预算绩效管理工作不到位，造成工作松散和不严谨，所以，加强管理意识并牢固树立积极的观念尤为重要。

其次是绩效目标设置方面，绩效目标缺乏战略性和逻辑关联性，未能将学校的宏观发展愿景、规划明晰地细化到绩效目标，绩效目标体系的构建与高校发展的规律缺乏一定的逻辑关系，存在同级指标之间、相互重叠或有所遗漏的情况，直接影响到考评的开展。

再次是考评主体方面，考评主体较为单一。高校预算支出项目涉及高校学科建设、重点科研实验室、学生创新创业、学科竞赛以及高校的基础设施建设等业务，由财务部门、预算委员会为主体牵头组织实施评价，由于不具备专业和管理优势， 评价结果有失公允。

最后是绩效评价结果应用不力。高校尚未建立完善的绩效评价结果应用机制，绩效管理责任和管理激励制度缺失，基本上没有建立与预算安排有机结合的机制，在预算绩效信息公开、向相关部门报告、评价结果反馈、绩效整改和跟踪问责等方面进展较慢，不少结果应用流于形式，导致预算绩效管理的实际效果不佳。

总之，高校全面实施预算绩效管理，首先要重视科学管理意识的牢固树立，完善绩效评价目标的设置，同时还要多方位的实施考评和加强绩效评价结果的应用，真正发挥预算绩效管理的作用，推动高等教育高效高质量发展。

3高校全面实施预算绩效管理的措施研究和探讨

根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》，结合高校现状，高校在开展具体工作过程中应重视几方面内容，首先是创新预算管理方法，加强预算编制、预算执行管理，建立完善预算管理基础工作，为实施预算绩效管理奠定良好基础。其次是科学建立预算绩效评价指标，以利于财政、主管部门和高校内部对同类项目的绩效完成情况进行对比分析，为高质量开展绩效评价工作提供科学依据。再次是根据高校项目支出特点，考虑多元化的考评主体介入进行综合考评， 以利于高校对重大项目和重大政策做出客观、公正的评价。最后是加大考评结果的运用力度，以推进绩效评价工作不断提高，达到以评促改的目的。

3.1创新预算绩效管理方法

一是创新预算编制办法。绩效管理以预算为基础，绩效目标的编制是预算编制的重点和难点，科学编制预算能为更好开展绩效评价奠定良好的基础，高校要摒弃财务部门代编预算的毛病，充分调动校内广大教职员工、项目单位和业务管理部门共同参与预算编制的积极性，实现“自编预算，自定目标”，真正做到对自己使用的资金效果负责，使预算编制、预算执行、预算监控与绩效管理共同成为预算管理的重要组成部分。二是加强绩效管理基础工作建设。预算绩效管理贯穿财务管理的各个环节，预算绩效管理关乎每一个人，学校内部要设立预算绩效管理职能部门和配备专职人员，重点做好预算绩效相关制度的建章立制工作，包括制定预算绩效目标编制方案、绩效过程监控办法、绩效评价实施方案、操作规程，校内业务管理部门和项目实施单位要制定具体落实方案、操作流程、配套措施和绩效模板等。

3.2科学建立预算绩效评价指标

绩效指标是绩效考核的核心，其构建科学与否直接决定了绩效评价质量。绩效指标一般从多个维度反映支出绩效情况，包括产出、成本、效益和服务对象满意度等指标。其中，产出指标主要包括数量和质量等;成本指标主要包括人、财、物投入等;效益指标主要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等;服务对象满意度指标包括特定对象满意度、政府和社会民众满意度等。高校应在上级财政或主管部门的指导下，结合高校特点，对同类项目制定具有指导意义的共性评价指标和标准，同时还要联合具有丰富财政预算绩效管理经验的会计师事务所等第三方机构，探索建立符合高校特点的，具有指导意义的共性绩效评价指标体系。在共性指标和统一标准的基础上，各高校应结合本校实际，挖掘自身特点和特色，建立具有指导意义的个性核心指标和标准。

3.3构建多元化评价主体

高校预算支出绩效既有整体支出绩效，又有项目支出绩效，还有重大政策和重要项目绩效。高校预算支出类别多，复杂化的特点决定了高校预算绩效考评工作需要较强的专业性和技术性，目前高校预算支出绩效评价主要是高校财务部门牵头，各业务部门和项目实施单位参与，要建立预算使用部门“自编预算、自定绩效目标、自评绩效完成情况”的机制，充分发挥业务部门和项目实施单位预算管理的积极性和主动性。鉴于预算支出具有公共性的特点，不能仅仅是高校内部业务部门自评或财务部门牵头的校内评价，上级业务主管部门和财政部门也要对高校预算支出定期实施绩效考核，避免单一化的考评主体侧重自身利益带来的有失公允问题。高校绩效评价无论是政府评价还是高校自评，可以适当引入第三方专业评价机构作为评价主体构成部分，实行多元化主体介入进行综合性的评价，促使高校改善绩效，优化资源配置。

3.4加强绩效评价结果的有效应用

强化预算绩效评价结果应用，建立绩效责任和绩效激励约束机制。一是建立绩效评价结果与预算安排相挂钩的制度，优先保障绩效评价结果优的项目和政策， 削减或取消绩效评价结果差的项目和政策。二是建立绩效评价结果与年度考核相结合制度，将预算绩效管理评价纳入年度考核范畴，年初单独设置财务目标考核指标体系，财务指标考核结果不好或差的，项目负责人及所在单位不能获得年度考核优秀等次。三是建立完善追责问责制度，加强绩效管理监督问责，对未能达成预期申报目标、资金使用效率不高甚至浪费的部门进行追责问责。同时对绩效信息进行公开，以此为压力和动力督促项目部门加强资金的管理和使用。

关于预算绩效管理评价纳入年度考核范畴，高校如何具体操作实施的问题，笔者结合工作实际，探索建立了一套财务目标管理考核指标体系。具体步骤为：

第一步，根据高校业务特点，财务考核内容按基本工作、重点工作和专项工作三块进行考核，财务考核目标分成两大类，一类是机关及直附属单位财务预算考核指标体系，一类是二级学院财务预算考核指标体系。

第二步，每年年初将此财务考核指标作为年度考核内容的一部分以文件的形式印发给校内各单位各（下转第84页）（上接第65页）部门，年度终了根据各单位各部门对财务指标完成情况进行考核，考核结果直接影响各单位各部门及负责人的考核等次。

第三步，预算绩效整体评价结果为良好的单位部门，学校优先安排下一年度专项建设项目预算。机关及直附属单位整体评价结果位列前3名的单位，按该单位当年日常办公经费预算的5%，增加下一年度部门预算指标。二级学院整体评价结果位列前3名的学院，按该学院当年教学日常经费预算的5%，增加下一年度部门预算指标。

4结语

随着我国全面建设的不断推进，高校肩负的责任与使命更加突出，为了更好地履行职能，高校必须加强内部管理，提升履职服务能力。在众多的内部管理职能中，预算绩效管理是重要组成内容之一，高校必须立足现状，紧跟国家财政改革步伐，全力推进全面实施预算绩效管理，促进高校自身建设和业务发展，提高社会公共服务供给能力，从而有助于推动国家财政资金聚力增效，也有助于切实提高政府公信力和执行力。

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