公共行政中的“烫手山芋”——基于“棘手问题”缘起、内涵与应对策略的研究述评

公共行政中的“烫手山芋”—基于“棘手问题”缘起、内涵与應对策略的研究述评

西南交通大学公共管理与政法学院 郭佳良

本文节选自《公共行政评论》2020年第4期

本文将目前具有代表性的“棘手问题”应对策略分为权威型驯服、技术型处理和适应型应对三种。1.权威型驯服策略

当问题所涉及的利益相关者内部存在着权力分配的不均或垄断时，权力掌控者往往会采取权威型驯服策略来应对“棘手问题”。“驯服”的涵义是指通过特定方式将原本棘手而复杂的问题转换为简单而驯良的技术问题。那么，如何来驯服“棘手问题”呢？从前文所述的“棘手问题”的特征入手，这种“驯服”一般可通过六种方式实现：锁定对于问题的定义；宣称问题已得到解决；指定某类客观参数来测量解决方案的效果；将问题描绘为与那些已解决的问题非常相似；放弃更好地解决问题的努力；宣称只有某些可能的解决方案，并聚焦于从这些可能的选项中作出选择。其中，最常见的策略是将原本整体性的问题人为地进行分割，并针对某一脱离整体的“子问题”寻找合理而可行的方案。这种策略不仅未能完整地分析问题的各个方面和纬度，同时还会导致原先问题所嵌入的社会生态系统发生改变，并诱发“棘手问题”的突变。因此，权威型驯服并不能真正地解决“棘手问题”，它只是造成了问题被解决的假象而已。

2.技术型处理策略

根据上述对于“棘手问题”的分类，当问题本身非常复杂却不存在太多利益相关者的分歧和冲突时，这种问题类型属于认知复杂型问题。这种认知复杂型问题的应对往往采取技术型处理的策略。这种策略首先面对的是信息不足的问题，这时可通过全面获取可能信息的方式来降低问题的复杂性和不确定性。“棘手问题”认知复杂的主要来源是问题涉及信息和知识的分散，以及由于这种分散所导致的问题建构问题。

技术型处理策略的局限性体现在两个方面。第一，试图通过获取全面的信息来降低问题棘手程度的可行性有限，因为有限信息和有限理性往往成为应对“棘手问题”的必然处境。也就是说，技术型处理策略所依赖的数字支配和工具理性不能完全消解棘手属性。第二，技术策略表面上看起来是单纯的技术操作规程，但在实际执行过程中，又必须是基于某种社会性的集体行动框架，从而对于组织能力或治理能力有很高要求。因此，如何在引入技术型处理策略时促进组织或治理网络的相应变革则成为有效应对“棘手问题”的关键。

3.适应型应对策略

公共领域中“棘手问题”的治理在本质上并非是依靠技术专家实现“科学化的”解决，而是一个“社会化的”应对过程，而实现这一社会化的应对过程的关键是达成由多方利益相关者所构成的集体行动。区别于新古典经济学视野中“经济人”的“搭便车”行为所导致的集体行动困境，应对“棘手问题”所需集体行动的挑战在于如何构建针对问题的共同理解，以及寻求可能性方案的共同责任，最终创造共享的公共价值。因此，问题的应对不是一蹴而就的，而是基于持续过程中的集体行动和调试。基于这一逻辑，适应型策略成为学界普遍推崇的应对方式。

在不同的政策和研究领域，学者们提出了基于“棘手问题”适应策略的不同模式。在公共卫生和环境治理领域，“棘手问题”的生成源于个体的“市场化行为失灵”，因而适应型应对策略体现为通过助推模式实现公众持续的行为改变，这种模式因其温和且成本低廉受到西方国家的普遍关注；在应对自然资源管理的“棘手问题”时，适应性管理被认为是一种有效的模式，这种模式需要管理者通过被动或主动地信息积累和学习过程，在面对不确定环境时进行鲁棒决策，从而提升管理的长期效果；对于涉及高度价值冲突和理念分歧的棘手议题，构建针对议题的共同理解是至关重要的治理环节，因而促进利益相关者持续沟通和对话的协商民主方式被认为是更有效的适应型应对模式。

中国政府消费券政策的经济效应

北京大学新结构经济学研究院 林毅夫，北京大学国家发展研究院、北京大学数字金融研究中心 沈艳，中国人民大学汉青经济与金融高级研究院 孙昂

本文节选自《经济研究》2020年第7期

中国地方政府审时度势，从自身的经济实际状况和自身财政能力出发，在发放消费券方面动作迅速、消费券设计总体上贴近民生、保企业、保就业的需要。消费券发放后，百姓使用活跃、消费金额增加。这对消费券定向的行业起到了很好的提振需求、保护企业和就业的作用。

但是，现有消费券的发放状况不足以应对疫情引发的经济下滑。一方面是由于总金额低，截至5月上旬全国发放的消费券尚不足200亿。另一方面是定向于贫困人口的消费券总额不足。为此，本文建议应加大对贫困地区、低收入人群的消费券发放力度。鉴于本文还发现，地方政府不发券的主要原因是财力不足，对于自身财政实力不如经济发达地区的地方政府，可以允许其使用上级转移支付、或增加赤字率来支持消费券发放。

另外，在发放过程中，需要多策并举，利用大数据技术精准定位需要扶持的行业与人群，确保消费券发放透明、公正、高效。一是精准定位要保护的家庭。在有条件的地区，可以结合现有大数据精准扶贫云系统，解决低收入人群不易准确识别、难以触达等问题。二是精准定位要保护的企业，利用数据技术实时掌握各地消费券定向行业和企业的经营状况。三是利用数字技术提高政府发放效率。四是预备数字设备和网络。由于现有消费券以电子券为主，可通过为低收入人群提供低价甚至免费的数字设备和移动网络的方法降低使用消费券的技术和设备门槛。

最后，消费券的刺激作用是建立在消费者有可以消费的基本资金的基础上。为了帮助特别困难的人群，还需要在数字技术和消费券以外的补充。在互联网基础设施仍然较为薄弱的地区，以及对于网络使用能力难以在短期提高的低收入群体，可以用提高低保水平、增加现金的转移支付来保障低收入家庭的收入和消费。

基于全球价值链视角的人民币有效汇率指数的构建

厦门大学经济学院金融系 吴丽华，中国人民银行温州市中心支行 瞿璐，厦门大学国际学院 江蓝微

本文节选自《中国经济研究》2020年第4期

全球价值链视角测算贸易增加值作为贸易代理指标更为有效合理，更加适应贸易全球化和中国嵌入全球价值链程度加深的现实。我国面临的国际环境是全球贸易自由进出口、全球资本自由流动，国际资本流动的总量远大于贸易进出口额的总量，短期资本的冲击对汇率会产生巨大的影响，以贸易权重和资本权重综合构建人民币有效汇率指数考虑更加全面。

在全球价值链的国际环境下，汇率作为国家国际竞争力的指标将发挥更加重要的作用。全球中间贸易品规模的增加，导致汇率对进出口贸易的影响更加的复杂。我国政策制定时，应将汇率变动与全球价值链因素结合起来综合考虑，才能对政策效益进行合理预期。当一个国家处于靠近价值链上游端的位置时，应该选择维持稳定的有效汇率，使其在国际贸易中获得更大收益；当一国拥有更紧密的后向联系时，可以选择更加浮动的汇率制度；当一国拥有更紧密的前向联系时，需要根据需求弹性和供给弹性，综合考虑中间品出口的影响。

全球价值链的形成是经济发展的必然趋势。我国应积极融入全球价值链，不仅要享受到全球分工的红利，更要借此机会通过国家间的贸易联系，学习借鉴他国的优秀经验、技能、科技、知识，转化为本国企业转型升级的内在动力，壮大自身的经济实力，通过竞争学习攀升价值链，掌握更优的价值链嵌入位置，通过掌握生产技术，加大我国在价值链中的长度，获得更大的贸易收益。同时扩大内需，建立国家价值链，引导国家经济进一步稳定健康发展。