浅论行政单位预算控制

欧阳能 邹良明

摘 要：本文在吸取、参考相关文献的基础上，针对行政单位预算控制体系的不足进行分析，并提出相应的对策，为改善行政单位的预算控制体系提供一些思路。

关键词：行政单位;预算;管理;控制;绩效

当前行政单位预算控制制度不健全、机构设置不合理、控制内容不全面、控制流程不规范、控制结果的应用流于表面，因此需要在控制体系、控制内容、控制流程、控制结果等方面加以规范，以适应我国财政体制改革的发展，为行政单位预算控制的完善提供可行的路径。

一、行政单位预算的相关流程

1.预算编报

根据“统一领导，分级管理”的原则，我国行政单位的预算编报流程按照“二上二下”的编报程序来进行。为了确保财政预算编制的质量，每个单位都需要在预算编制工作中，保证收入和支出项目都合法合规，整个编报流程都合乎规范;保证收入事项的确实可行，必要的支出事项有充足的资金，确保行政单位日常工作顺利进行。

2.预算执行

一是采用国库集中收付制度，建立单一国库账户，对国家预算资金拨缴进行集中收付。二是我国对预算资金的管理引入了电子化监控系统，实施信息化管理，对预算的项目、数量和金额进行实时监控，增加了预算执行的透明度。三是实行公务卡制度改革，行政单位人员使用专门的信用卡进行日常公务活动及费用报销，公务消费支出用信用卡支付取代现金支付，要求公务消费具有合理性和公开性。

3.预算监督

首先，对预算编报进行审查和批准。我国的预算编报程序为层层叠加的模式，在贴合民生的同时，也将上级部门对下级部门的监督贯穿始终。其次，对预算执行情况进行监督。这是整个预算监督流程的关键，需要单位严格遵守预算执行的法律规范，在职责范围内执行预算计划，在保证日常公务活动经济需要的同时增收节支。

二、行政单位预算控制存在的问题及成因

1.机构设置不合理

我国基层行政单位普遍没有设置单独的预算控制机构。首先，有关预算控制的决策岗位、管理岗位和监督岗位的设置存在不到位的情况，从而导致预算决策不够贴合实际、管理存在疏漏、监督人员较少、审批流程不规范等问题。其次，内部监督部门应拥有审查建议权限，但是审查人员的权限往往低于单位领导者，起不到应有的监督作用。再次，在审批不同预算事项时，审核人员、负责人员和管理人员可能存在重复，责任的划分不够明确，没有落实不相容岗位相分离原则。

2.控制内容不全面

预算控制是一个纠偏的手段，包含事前调查、事中监督和事后分析，整个过程中会涉及信息、人事和资金等因素。实践中，行政事业单位对预算编制、预算执行和绩效考评等业务的控制内容主要是约束各部门人员能够切实履行职责，保证预算资金的合理分配和有效利用。但是预算控制中缺少信息沟通渠道建设和必要的补救措施，即缺少了对信息的沟通传达和反馈利用的控制，从而使得预算结果出现偏差时无法采取必要的补救措施。

3.控制流程不规范

首先，预算编制项目不够完整全面，没有涵盖整个单位全年所有事项;预算编制中的调查审核流程较简略，对预算项目的立项没有进行严格的事前调查，对各个部门提交的立项理由和依据审批较随意。其次，预算执行情况与方案脱节。行政单位在预算执行过程中缺乏必要的沟通环节，注重结果而忽略过程。单位领导者与预算业务执行人员之间的沟通是单向的，执行者不能充分了解领导者的用意。单位对预算编制、预算执行和预算追加事项的审批不严。预算执行申请由下至上层层审批，每个流程都需要相关负责人的签字或盖章。即使审批流程较多，也不能进行有效的预算控制，因为审核人员并不会仔细分析每个预算事项的申请理由，也没有具体的申请资料提交标准。最后，预算绩效考评不严谨。大多行政单位预算绩效考评以自评为主，由执行负责人在预算事项结束后提交预算绩效自评报告，单位财务部门整合形成本单位预算绩效自评报告，交由上级部门备案。

4.预算控制结果应用流于表面

预算控制的结果是对各个预算控制措施有效性的评价，根据评价高低查找问题所在，进一步改善控制体系。但行政单位虽然通过预算绩效管理自评报告得出了预算控制体系存在的问题，也提出了整改措施，但是实际上没有将整改措施落于实处，没有制定新的预算控制执行标准，预算决策忽略了风险因素，对预算控制结果的应用存在形式主义，流于表面。

三、完善行政单位预算控制建议

1.健全预算控制体系

（1）建立相对独立的預算控制体系。行政单位的预算控制是内部控制的重要组成部分，应该将预算控制目标、预算控制内容和预算控制流程与行政单位日常的业务管理进行区分，为预算项目的设立、预算执行监督和预算资金管理设置明确的标准和规范，对行政单位的预算控制活动进行明确的指导和约束，让预算控制活动的开展有法可依，有章可循。

（2）优化奖惩制度。奖惩制度是最普遍也是最有效的约束手段。目前行政单位单位预算控制流程中的奖惩制度还不够健全，受到建设廉洁政府的影响，行政单位不提倡或很少对优秀人员进行物质上的奖励，而惩罚措施往往也因为各种原因不会被严格执行，从而出现操作流程不规范，工作随意懈怠，监管不严，不求无功但求无过等情况。建议制定更加详细的奖惩标准，明确权责范围，加大奖励及惩处力度，更好的发挥预算监督的作用。

2.合理设置预算控制岗位

行政单位的工作直接面向群众，多数事务复杂且琐碎，在工作量大处理人数又较少的情况下，工作人员自然无法面面俱到，这无疑加大了推行科学预算编制和管理的难度。建议合理分配行政单位人员编制，适当减少文书人员，增加相应的技术人才。同时，应建立起预算控制岗位的职责，做到互相牵制，互相监督。

3.增加预算控制内容

（1）完善信息沟通渠道。首先，要加大各个部门间的信息交流，提高各个预算事项的信息共享程度，完善工作交接流程，定期举行集体工作内容报告，减少单位内各部门间的信息沟通障碍。其次，要建立专项工作小组，加强对外部合作机构的信息收集，调查审核，设置相关事项主要对接负责人，减少单位与外部的信息沟通障碍。再次，要完善信息反馈流程，简化不必要的审核流程，扩大执行情况报告的深度和广度，减少单位内上级与下级之间的信息缺失和沟通障碍。

（2）加强对信息化技术的利用。为了方便操作人员对数据的录入和调用、文件的储存和管理，必须加大对信息应用软件的开发及维护的投入，建设融合全单位各项业务的信息管理系统，实现不同业务间的数据共通共享，自由衔接，提高控制流程的自动化程度，限制人工操作空间，最大限度减少人为因素的影响。与此同时，要重视信息安全，强化信息系统的防御能力，设置应急防御机制和突发情况保护措施，减少内部盗取信息及黑客攻击的风险。

4.梳理预算控制流程

（1）科学规划，统筹安排。行政单位需要对整个年度的工作进行统筹安排，加强调研，细化预算编制项目，完善预算项目库信息。将预算具体化，提高可操作性。增强预算方案的科学性和合理性，严格把控预算编制的精准度，可以在减小基础设施建设工作不良影响的同时，减少财政资金的浪费，提高资金使用效益。

（2）严格预算执行审核。于收入业务，要定期核对财务信息，對收入情况进行检查并对处理出现的问题。对预算支出事项的支出审核程序，明确预算审核权力范围及责任分配，对审核的流程及标准进行更加细致的规定，要严格支出事前申请审批和事后结果审核，设置明确的审批权限和级别，确保有关支出事项的申请和内部审核岗位分离，规定明确的申请标准，严格对申请证明资料的审批。落实事中控制，缩短预算执行报告间隔，争取一阶段一报告，确保执行进度与预算方案吻合，根据执行报告进行情况分析，及时修正。

（3）建立科学有效的预算绩效管理体制。行政单位的预算绩效管理，更注重的是“评”，而缺少后续的“管”。建议扩大考评范围，进行多角度的预算绩效考评，除了负责人的自评报告，增加监督人员的评价和社会公众评价报告等，使预算绩效考评更加全面客观。同时，要细化评价标准，运用更直观的成本、耗时和效益等指标。将预算执行报告与预算方案做误差分析，收集金额误差、进度误差、调整项目及追加项目的具体次数等信息，进行原因分析。除了根据考评结果完善预算控制流程，更要吸取教训，建立风险信息库，为新一年预算编制及执行工作提供经验。

5.增加信息公开透明度

增加政府预算信息的透明度可以在提高政府工作效率的同时，督促政府和官员自查自省廉政爱民。行政单位不仅仅要公开预算资金数目，使用对象和使用结果，更要在事前向公众表明相关事项的必要性及合理性。通过增加预算信息的公开和透明度，让民众更加了解政府工作的内容，在民众进行监督的同时，不仅能使政府约束自身，在兑现承诺后更有利于政府公信力的建设。

四、结语

行政单位预算控制是系统工程，能够有效提高收集信息的可靠性、完善流畅沟通机制、准确反馈执行结果、对结果进行偏差分析并采取措施，以提高下一年预算编制的合理性。但是，目前我国行政单位预算控制还普遍存在预算编制流程简略粗糙、审核权责不明、预算执行情况应时而变、绩效考评和应急处理机制不完善等问题。因此，对我国预算控制体系的完善应先从优化控制环境入手，增强责任意识，逐步改良各项控制流程，提高行政单位预算的合理性并向绩效预算控制体系发展。

参考文献

1.陈珍燕.浅谈预算绩效管理存在的问题及对策――以行政事业单位为例.中国商论，2020（02）.

2.马恩涛，齐文燕.绩效预算改革：国际经验与借鉴.财政监督，2019（18）.

3.陈晨.行政事业单位预算管理问题研究.行政事业资产与财务，2019（16）.（责任编辑：刘海琳）