脱贫攻坚的绿色发展之路

李娟

[摘 要]习近平总书记强调扶贫开发要与生态环境保护结合起来，就新时代生态扶贫战略发表了系列论述，阐释了生态扶贫的多维价值、实践方法和保障体系。生态扶贫有利于重构减贫内生动力，有利于巩固脱贫成果，有利于维护整个国家的生态安全。生态扶贫要因地制宜、分类施策：对于国家重点生态功能区或自然保护区，要构建生态补偿脱贫机制;对于拥有自然资源条件的非重点生态功能区，要构建生态产业脱贫机制;对于“一方水土养不活一方人”的贫困地区，要构建生态移民脱贫机制。生态扶贫工作需要落实资金、土地和组织三大保障体系。深刻把握习近平总书记关于生态扶贫重要论述的核心要义，对于决战脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会具有重要的理论和现实意义。

[关键词]习近平;生态扶贫;绿色发展;生态文明

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是中国共产党向全国人民作出的庄严承诺。中国共产党在减贫事业的实践中不断总结经验、创新思路。党的十八大以来，习近平总书记强调，扶贫开发不能以破坏生态环境为代价，而是要与生态环境保护结合起来，“探索一条生态脱贫的新路子”，①推动贫困地区走上可持续发展道路。党的十八届五中全会正式提出生态扶贫的重大理念，将“通过生态保护脱贫一批”②作为新时代中国精准扶贫脱贫基本方略“五个一批”的重要内容。习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，就生态扶贫发表了系列重要论述，提出了系列新观点、新思想和新表述。从整体上深刻把握和贯彻落实习近平总书记关于生态扶贫重要论述的核心要义，对于决战脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会具有重要的理论和现实意义。

一、对生态扶贫重要价值的多维分析

所谓生态扶贫，是指在扶贫的过程中注重生态环境保护，推动贫困人口通过参与生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业，使收入水平得到明显提升，生产生活条件得到明显改善;推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调，脱贫致富与可持续发展相促进，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。“生态扶贫”这个创新提法不是牵强附会地创造新概念，也不是拍脑袋或者一时心血来潮的产物;而是习近平回顾总结长期主政地方的成功经验，深入思考中国共产党扶贫脱贫事业的历史进程，正确审视新时代中国发展的突出短板，运用整体思维和长远思维分析提炼的结果。这些经验总结和思维方式体现在习近平关于生态扶贫的系列论述中，揭示了生态扶贫的多重价值。

第一，生态扶贫着眼于挖掘贫困地区自身优势，有利于重构减贫内生动力。中国以前的扶贫开发往往采取送钱送物救济的方式，或者为贫困地区的青年劳动力提供外出打工的机会。这种减贫模式要么产生福利依赖和“扶贫养懒汉”现象，要么导致贫困地区“空心化”，产生留守妇女、留守儿童、留守老人等社会问题。习近平总书记说：“现在，许多贫困地区一说穷，就说穷在了山高沟深偏远。其实，不妨换个角度看，这些地方要想富，恰恰要在山水上做文章。”①通过改革创新，让贫困地区的土地、自然风光等要素活起来，可以形成很多经济增长点，带动贫困人口增收致富。对此，习近平在福建和浙江主政期间就有切身体会。1988年，习近平调赴当时的集中连片贫困地区闽东宁德任地委书记，发现宁德具有“茂林修竹”的山林资源优势，于是因地制宜提出发展林业的脱贫举措。通过加快造林步伐，立体开发木材、茶、果、菌、药材等林木体系，宁德农民收入呈现多元化格局。1990年，习近平调离宁德时，当地的脱贫率已经达到96%以上。②浙江安吉县在面临关闭矿山的困境中走出了一条发展乡村旅游的致富之路，使时任浙江省委书记习近平再次看到了“大自然的恩赐”，“尝到了甜头”，③进一步提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。可以说，扎根中国大地、在各个行政层级工作的丰富阅历，是习近平生态扶贫思想形成发展的实践基础。生态扶贫这种立足贫困地区生态资源的扶贫模式，有利于打破以前生不逢“处”、怨天尤人的“宿命论”心理，增强自力更生、脱贫致富的动力和信心，而且这种“不离乡不离土”的扶贫方式还具有提升贫困人口人力资本和社会资本的间接效应，如有利于提升农村妇女技能、降低农村留守儿童数量等，从而有利于阻断贫困的文化传递机制。因此，生态扶贫是从外生人道主义式救助向深挖自身内源潜力转变，将扶贫开发的“输血”变“造血”功能升华到“造好血”的新阶段。

第二，生态扶贫着眼于“脱真贫、真脱贫”，有利于巩固脱贫成果。习近平总书记强调，“扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实”，“做到脱真贫、真脱贫”，“让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验”。④在以前的扶贫脱贫工作中，有的贫困地区急于摆脱贫困和增加收入，掠夺式超负荷地开发利用自然资源，如过度放牧、过度耕作、过度砍伐等。这种“图眼前”、“吃子孙饭”、竭泽而渔的脱贫方式，必然会走到“山穷水尽”的地步，显然不是“脱真贫”。所谓“根基不牢，地动山摇”，生态环境质量的恶化引发各种自然灾害，造成基础设施破坏、经济损失、人身伤亡等，将使得已经脱贫的地区再度陷入贫困。恩格斯在《自然辩证法》中说：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又消除了。”①有学者研究表明，自然灾害是农村居民返贫致贫的最主要原因。中国农村每年有超过1000万人因灾返贫或因灾致贫。比如2010年西南冬春大旱导致云南、贵州、广西、重庆因灾返贫人数分别达100万、53.54万、40萬、25万人，因灾而贫困加深人数分别达540万、585.38万、365万、142万人。②这种面临极大返贫风险、经不起考验的脱贫显然不是“真脱贫”。只有脱贫人口在安全稳定的环境下安居乐业，“脱贫后生活还要不断芝麻开花节节高”，③扶贫成果才算得到巩固并在此基础上逐步实现全面小康，这样的扶贫脱贫才是“脱真贫、真脱贫”。因此，生态扶贫是习近平在正确把握中国贫困人口致贫返贫关键因素的基础上提出的精准扶贫方式，是建立贫困地区长效稳定脱贫机制的科学选择，是推进贫困治理现代化的生动体现。

第三，对于自然灾害多发、“一方水土养不活一方人”的贫困地区人口，要构建助力精准脱贫的生态移民搬迁机制。中国有一批贫困人口居住在深山老林、石山、荒漠化严重、自然灾害频发等环境恶劣之地，如宁夏固原等地。这类地区生态环境脆弱，水土流失严重，农业产出很低，缺乏基本的生产发展条件，而扶贫开发的基础设施建设成本又很高，治理地质灾害以及灾后修复工程耗资庞大、效益低下，实现脱贫和巩固脱贫成果都存在很大的不确定性。对此，最见效、最经济的扶贫方式就是易地扶贫搬迁至环境承载能力较高的地区，以断“穷根”、谋“新路”。

习近平指出，要综合立地条件、资源承载、发展潜力、就业创业空间及生产生活是否方便等问题，“科学确定安置点，尽量搬迁到县城和交通便利的乡镇及中心村，促进就近就地转移，可以转为市民的就转为市民”，⑤依托中心村、农村新型社区、产业园区、旅游景区等连片新建集中安置社区，从根本上改善贫困人口的人居环境和生产生活条件。同时，要想方设法为生态移民创造就业岗位，保障他们有稳定的收入来源，保障他们享有良好的基本公共服务，做到群众搬迁到哪里，基础设施就建设到哪里，公共服务就布点到哪里，现代产业就发展到哪里，避免移民在新居住地因社会资本薄弱和社会支持缺乏而产生“次生贫困”问题，确保“搬得出、稳得住、能致富”，⑥推动贫困群众实现跨越式发展。

三、对生态扶贫保障体系的严格要求

解决贫困问题是一项复杂的社会系统工程，除了为贫困人口指明实践方向，还要为他们建立基本的人、财、物等保障体系，为他们提供起步资金、稳定政策、信息咨询等细致服务，让贫困人口在党和政府的扶助和关切中增强安全感，提高脱贫致富的信心和动力。习近平指出，要促进生态扶贫工作真抓实干，必须“坚持从严要求”，“关键在准、实两个字”，①重点落实以下三个保障。

第一，要落实生态扶贫的资金保障。资金投入是扶贫工作最基本的物质保障，尤其是在生态扶贫中，要保护生态环境这个公共产品，更需要资金的支持和激励。习近平指出，首先在顶层设计上，要坚持政府投入在生态扶贫中的“主体和主导作用”。②持续加大中央和省级财政对国家重点生态功能区中贫困县的转移支付力度，扩大生态扶贫的政策实施和生态补偿范围，即使是在经济下行压力较大、财政增收不乐观的情况下，也不能减少生态扶贫资金的投入。对于在贫困地区安排实施的重大生态工程建设项目，要取消县级及县级以下的配套资金要求，推动贫困地区集中精力提供优质生态产品，协同推进扶贫工作。

其次，要做好金融扶贫这篇文章，发挥资本市场支持贫困地区发展的作用，形成生态扶贫脱贫资金多渠道、多样化投入。比如，在生态移民搬迁中存在“越贫困的农户越拿不出钱，结果就越享受不到政府补助”的现实问题，如果不创新思考多元化支持政策，生态扶贫就很难取得预期的效果。习近平指出，要“通过建设机构、信用、支付、保险、担保、村级服务组织等六大金融服务体系”，③解决贫困户资金缺、贷款难的问题。如鼓励社会资本在贫困县发起成立生态银行等小微型绿色金融机构;支持成立政府出资的担保机构和小额贷款公司，扩大生态扶贫贴息贷款规模，解决好生态移民搬迁所需资金问题，撬动更多信贷资金支持贫困地区发展生态产业所需的人力、技术、厂房设备等前期投入;保险机构适当降低对深度贫困地区的保费收取标准;资本市场要注意对贫困地区生态企业的上市安排。

最后，要提高生态扶贫资金的分配和使用效率。中央财政用于贫困地区的生态补偿资金存在使用不够精准的问题，比如资金拨付不及时、项目布局不合理、生产设备闲置等，还有些经费被省里平均分配了，使得重点的生态功能区和生态产业不能满足扶贫需要，造成资金使用效率低下。对此，习近平指出，要在加强生态扶贫项目论证的基础上，加大生态扶贫资金的整合力度。各级扶贫开发领导小组要对目标相近、方向类同的扶贫资金进行整合，确保整合资金围绕生态扶贫项目精准使用，解决小、散、乱的问题，防止资金闲置和损失浪费。至于那些挪用乃至贪污生态扶贫款项的行为，习近平严肃指出，要建立完善的公告公示制度，“省、市、县扶贫资金分配结果一律公开，乡、村两级扶贫项目安排和资金使用情况一律公告公示”，接受群众和社会监督，对生态扶贫领域的腐败问题，“发现一起，严肃查处问责一起，绝不姑息迁就”。④

第二，要落实生态扶贫的土地保障。生态扶贫，顾名思义，就是利用自然生态来提高人们生活水平的扶贫方式。土地及依附于土地而存在的生物和自然资源，是人类可以直接获得并用于生产生活的主要物质资料，因此，如何利用土地做文章是生态扶贫的关键突破口。改革开放初期，中国在农村实行家庭联产承包责任制，在所有权归集体的前提下，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民的生产积极性，解决了大多数农民的温饱问题，这是中国大规模摆脱贫困的成功实践。但“分田到户”“一家一户”的土地模式使农村土地过于分散与零碎，农户个体的经营收益十分有限。为提高农民特别是贫困农民的土地收益，党中央进一步释放土地权利，在坚持农村土地集体所有的前提下，将承包经营权细分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权三权分置的格局，赋予农民对土地经营权的出租、互换、转让、抵押、担保以及其他流转方式等权能。土地三权分置对于生态扶贫的积极作用体现为：使得贫困农户拥有土地资产、可以承包土地而成为股东，通过订单农业、托养托种、生态资源股份合作等方式，将土地经营权流转给农业经济组织进行规模生产。如此，贫困农民既可以获得稳定的股份分红收入，还可以外出务工获得另外收入。

为建立坚实的生态扶贫土地保障，习近平指出，在农村土地集体所有的前提下，农户家庭是土地的唯一承包主体，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权，要全面开展农村土地确权登记颁证工作，“真正让农民吃上‘定心丸”，①为生态扶贫提供稳定的确权保障;要规范规模经营主体的农地使用边界，流转土地不能用于非粮化用途，确保贫困农户在收回土地后能夠继续耕种，以保证农民的长远生计;要尊重贫困农户的意愿，“农村土地经营权流转不搞强迫命令”，“不能把农民利益损害了”;②要建立针对贫困人口的土地流转金融贷款和财政补贴政策，为农民流转土地提供信息发布、法律咨询、价格评估、合同签署指导、抵押融资等服务，使贫困人口有能力流转入更多良田，通过农业生产实现自力更生和脱贫致富。

第三，要落实生态扶贫的组织保障。习近平深知，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。③他多次强调，“扶贫开发，要给钱给物，更要建个好支部”，“打好脱贫攻坚战，关键在人”，“否则，有钱也不成事”。④基层党组织在生态扶贫中发挥着桥梁纽带和战斗堡垒作用，因为基层党组织的干部离人民群众最近，“生活在乡亲们中间，生产在乡亲们中间，整天同乡亲们打交道”，⑤最了解贫困人口的实际情况和现实需求，最有可能采取符合群众意愿、符合当地乡情的行之有效的生态扶贫举措。比如党中央要求生态移民扶贫“尊重群众意愿，加强思想引导，不搞强迫命令”。当地干部最清楚贫困人口不愿意搬迁的原因，可有的放矢地做思想疏导工作，转变贫困人口根深蒂固的故土难离观念，提高他们重建家园的勇气和脱贫致富的信心。此外，党中央生态扶贫的政策宣讲、人力调配、资金安排、工作对接等都需要基层党组织的协调、沟通和落实。可以说，基层党组织是否坚强有力，直接关系到生态扶贫的成效。正如习近平在河北阜平縣考察扶贫开发工作时对村委会干部所说：“你们的工作做好了、做扎实了，我们在中央的工作就有了坚实基础，我们也就放心了。”⑥

为加强生态扶贫的组织保障，习近平要求重点抓好三个方面的工作：一是要抓好基层党组织干部的选拔任用工作。要“选好一把手、配强领导班子”，“选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作”;①要根据贫困村的实际需求精准选配第一书记、精准选派驻村工作队，“突出精准，缺什么补什么，增加教育、医疗、科技、文化等方面干部和人才比例，优化扶贫干部和人才结构”，②把基层党组织建设成为带领乡亲们脱贫致富的坚强领导核心。二是要抓好基层党组织干部的能力培训工作。通过政策宣讲、案例讲解、考察交流等方式，提高农村基层干部对生态扶贫和“绿水青山就是金山银山”理念的思想认识，提高他们与贫困群众打交道的能力，细致了解贫困群众的家庭基本情况，各类生态惠民政策落实情况，已有技能和发展需求等，扎扎实实为贫困群众办实事、解难题，提高生态扶贫的质量和水平。三是要抓好基层党组织干部的管理激励工作。习近平多次重申，要建立科学的考核激励机制，落实贫困地区党组织带头人的经济、政治待遇;对于长期在贫困地区一线、思路创新、实绩突出，能有效高质将“绿水青山”转化为“金山银山”的扶贫干部，要给予表彰、奖励并优先提拔重用，“让有为者有位、吃苦者吃香、流汗流血牺牲者流芳”，③激励他们为做好生态扶贫工作而勇于担当、敢于突破、积极有为。

四、结语

习近平总书记关于生态扶贫的论述全面回答了什么是生态扶贫、为什么开展生态扶贫以及怎样开展生态扶贫的重大课题。在这些思想的指导下，中国生态扶贫事业取得了突出成就。譬如，滇桂黔石漠化片区通过支付生态补偿资金、设置生态护林员岗位，带动了16.8万贫困人口增收脱贫;④广西5379个贫困村中有5370个贫困村在新型经营主体带动下发展生态产业，直接带动了36.48万户贫困户发展生产增收，⑤实现了贫困人口脱贫和生态文明建设的“双赢”。实践证明，只要深刻把握和全面落实习近平总书记关于生态扶贫重要论述的核心要义，中国必将完成高质量打赢脱贫攻坚战，如期全面建成小康社会，并为全球绿色减贫作出新的中国贡献！

责任编辑：安 吉

责任校对：徐 敏