浅谈小城镇国土空间规划“留白”

张继亮

【摘要】根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。规划留白即为应对未来发展的不确定性，在城市开发边界内为长远发展预留的规划建设用地。规划留白不但对大城市很重要，而且对小城镇同样重要，规划留白要发挥空间和时序的弹性作用。

【关键词】小城镇;国土空间规划;留白

“留白”，指书画艺术创作中为使整个作品画面、章法更为协调精美而有意留下相应的空白，有想象的空间。目前“留白”一词却在规划中频繁出现。例如：上海市城市总体规划（2016-2040年）编制工作，提出了“编制规划既要积极、更要稳妥，既要有为、也要无为，重视留白，确保不突破底线，为子孙留足空间”。北京市出台了《北京市战略留白用地管理办法》，明确提出结合各分区国土空间规划编制工作，划定了132平方公里战略留白用地。规划留白已逐渐应用到国土空间规划中。上述都是大城市国土空间规划进行了留白，那么小城镇在国土空间规划中是否需要留白呢？

1、规划留白背景

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称若干意见），到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。根据意见，十四五期间（2021-2025年）全国要全面完成国土空间规划的编制工作，目前各地方国土空间规划编制工作如火如荼开展。

《若干意见》中提出分级分类建立国土空间规划。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。另外国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确了三条控制线的基本内涵和原则，同时要求建立预留弹性空间和动态调整机制，科学预留一定比例的留白区。

笔者生活的地方辖区面积125平方公里，总人口8.5万，是一个典型的小城镇，根据中央、国务院“多规合一”，一张蓝图干到底要求，地方政府开展了组织编制城市空间规划程序，正在进行资料收集与现状调研，下一步规划初步方案，規划留白时机恰到好处。笔者认为规划留白不但对大城市很重要，而且对小城镇同样重要。

2、规划留白内涵

2.1规划留白

“上海市城市总体规划”创新性地提出了“留白”这一概念，留白既可以理解为一类暂不明确或规定用途的空间，也可以理解为一套用地弹性管理的机制，即为应对未来发展的不确定性，在城市开发边界内为长远发展预留的规划建设用地（现状既包括农用地，也包括已建设用地）。

2.2规划留白作用

一是规划空间的弹性作用。《若干意见》编制要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。划定“三区三线”是国土空间保护底线和开发上限，“三区三线”中空间重叠不可避免，也存在着一定的在确定性，这就要求在我们对未来空间需求变化做出合理预判，预留一定空间作为留白区，适应未来发展的弹性空间。

二是规划时序的弹性作用。目前各地方政府正在编制或完成国民经济和社会发展第十四个五年规划，而在过去，有些地方因为建设项目上马存在着一年内多次调整规划的现象，有的地方甚至是一届领导一届规划，为避免和减少上述现象，“多规合一”要求协调发展，统筹安排规划建设时序，调控土地使用供需关系。

规划留白既是对国土空间开发的约束，也是对国民经济与社会发展的保障，“既要有为、也要无为，重视留白，确保不突破底线，为子孙留足空间”。

3、规划留白机制

规划留白不仅仅是空间上的落地布局，而是涉及规划和土地管理的一整套政策机制设计，包括具体留白地块的规划编制启动、审批、动态调整、过渡期管控政策等，既要与现行的规划和土地管理体系相衔接，又要有所突破创新，以保障留白的后续实施与管理。

3.1质量机制

小城镇自身建设用地少，可调整的空间有限，规划留白必须要有质量，留白太少，想上的建设项目不能上，建设用地发展受到严重制约，留白太多，会对当前规划产生束缚，在小城镇也不适合。科学合理留白是集体智慧的体现。

3.2动态机制

小城镇经济与发展往往会受到外界因素影响较大，变化较快，因此规划也要相应的进行调整，并建立空间动态调整机制。

3.3衔接机制

既要与现行的规划和土地管理体系相衔接，又考虑发展需要，为后续相关工作做好铺垫。

结语：

习近平总书记在北京市规划展览馆考察时曾强调：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”规划留白作为一种新的规划编制方式，一定要结合地方实际情况，小城镇虽然小，但不能跟风去做强制留白，刻意留白，要科学预测未来发展，有针对性进行留白。要由专家领衔，保证规划的科学性、前瞻性，各相关部门配合，形成多部门协同的操作管理机制。小城镇规划上不但留白，还要及时进行补白，更新数据，不断进行优化和深化。

参考文献：

[1]沈果毅.上海市城市总体规划中的弹性适应探讨[J].上海城市规划，2017（4）.