英格兰空间规划改革后的体系及启示

于 立，曹曦东

(1.英国卡迪夫大学 地理与规划学院，英国 卡迪夫 CF10 3WA；2.合肥工业大学 建筑与艺术学院，合肥 230601)

提要：城乡规划体系是一种社会的建制，与法律制度，政治体制、行政体系、社会运行密不可分。英国作为现代城市规划发源地经历了几十年的发展后，“1947年城乡规划法”奠定了英国规划体系和制度。然而进入21世纪，特别是2008年世界金融危机以来，空间规划改革对传统的规划体系和理念产生了重大的冲击。研究系统性地梳理英格兰在空间规划体系所进行的主要变革，介绍并探讨了“2008年规划法”和“2011年地方主义法”对1947年所形成并一直实施的规划体系的冲击，同时阐述和分析了英格兰空间规划改革后的新措施和体系架构。通过探讨英格兰空间规划改革后的体系架构及其得与失，这项研究对“国土空间规划”体系的制定提出一些可参考和借鉴的内容。

一、引言

规划体系是一种社会的建制，与法律制度，政治体制、行政体系、社会运行密不可分。构嵌于法律体系和社会管理体制之中的规划体系所能发挥的功能受到整个社会治理系统的影响。因此，不同的社会管理体制背景下的法律体系划定了规划的基本框架。世界上绝大多数国家的规划体系基本上是内生于其特定的法律体系和社会管理制度，其中，英国①是现代城市规划的起源地，经过100多年的发展和演变目前成为世界上规划体系相对完善、特色鲜明的国家之一。在规划体系演变过程中，虽然规划的对象没有变化，但是规划的背景，特别是影响规划编制和实施的社会、经济和政治制度在变化，规划的范式也因此发生变化。

现代城市规划源于1848年英国的《公共健康法》，该法律界定了城镇边界，并对城镇的给排水、雨水、清洁卫生、道路铺设、环境和健康要求从法律上做了规定。随着工业革命所引发的快速城镇化，英国城镇出现许多为工人们所建造的联排式住宅，也产生很多的贫民窟。为了解决城镇中肮脏的生活条件，同时防止建筑承包商建造劣质的住宅，英国颁布了《1875年的公共卫生法》，从城镇公共卫生的角度对住宅、街道、房屋内的基本卫生设施制定了法律，防止造成各种健康威胁，例如霍乱和斑疹伤寒等疾病的传播。可以看出，英国主要解决的是城镇化快速发展所带来的贫苦居民恶劣的生活条件，避免疾病的传播。1909年英国颁布了第一部冠有城镇规划的法律，《城镇住宅，城镇规划和其他法》，这部法律虽然有了“城镇规划”的内容，但依然是解决住房问题。

一直到《1947年城乡规划法》的颁布，英国的规划体系才基本形成，该法律确定的规划原则从此就成为英国城乡规划体系的主体原则，法定规划的名称、内容和层级虽然有所变化，但基本的原则几十年没有发生变化。然而2008年世界金融危机对英国经济产生重要的冲击，与其他欧盟国家一样，英国在经济上推行新自由主义政策，因此引发规划体系的变革。在工党政府执政期间，政府通过《2008年规划法》开始对《2004年规划与强制购买法》所确定的空间规划体系进行调整。2010年，保守党和自由民主党联合政府上台后认为工党政府对规划体系变革的力度不够，于2011年颁布《地方主义法》，目的是以“新自由主义”为理论基础，简化规划程序和政府规划的管控。因此撤销了《2004年规划与强制购买法》确定的“区域空间战略”这一法定区域空间规划，并将规划权力基层化，增加了“邻里规划”作为法定规划之一。该法授权邻里社区自己决定是否建造新的住宅和商店，开展新的商业活动，修建游乐场或会议场所等。这一举措改变了《1947年城乡规划法》所确定的基本原则之一，即除了受到定义的开发项目外，所有的开发项目都必须申请并获得规划许可审批。对1947年以来的规划体系产生比较大的变革[1]。

英国实际上不存在国家规划体系。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各自有独立的规划法和相应的规划体系，所谓的英国国家规划政策仅仅适用于英格兰，其他王国的议会及其政府各自制定内容大致相同的规划政策，因此几个王国之间规划体系的差别是存在的，但不是很大。本研究将以英格兰规划体系为主体，阐述和分析2008年和2011年英国空间规划体系改革的内容，以及存在的问题。通过分析其空间规划改革，特别是问题和教训，探讨对我国国土空间规划体系的一些启示。

二、改革后空间规划体系及规划政策制定的职责

(一)简化中央政府规划政策——《国家规划政策框架》

2010年联合政府执政后，空间规划改革全面展开。在《2011年地方主义法》颁布之后的2012年3月，英国政府对之前中央政府颁布的几十个涵盖经济、社会和环境发展的国家规划政策指导文件进行简化、将原来的合计1 000余页的政策内容凝练为65页的《国家规划政策框架》(National Planning Policy Framework，NPPF)[2]，作为引导性和协调性的规划政策框架。根据法律要求，《国家规划政策框架》的政策必须体现在地方和邻里规划的制定中，也是决策规划申请的“重要考虑因素”[3]。但是，《国家规划政策框架》并没有强行规定如何编写地方和邻里规划或规划的成果，而是提出了一项指导地方政府制定出符合当地需求的地方和邻里社区发展的空间规划的政策指引。这样的一个文件有其相对的稳定性和法律确定性；同时考虑到在社会、环境、经济等多动态因素的背景下，地方规划所需要的灵活性，即规划的不变是相对的，变化是绝对的，如何变化、如何应对变化是地方规划部门要研究和把握的。

《国家规划政策框架》中除了基本的政策框架，还着重强调了以下几方面：其一，邻里规划是整个空间规划体系运作的核心之一，强调法律要求规划许可的申请必须考虑邻里规划的内容进行决策。其二，引入了“有利于可持续发展的推定”(“the presumption in favour of sustainable development”)，以确保地方规划部门能够确定其制订的空间规划能够有利于实现可持续发展的项目申请得以顺利通过，即强调了实现可持续发展而不是仅仅考虑经济增长作为规划的目标，为了实现这一目标，文件中明确了保障措施，以保护自然和历史环境[4]。

(二)适应变化的地方发展规划

地方发展规划是英国规划体系中最为重要的法定规划之一。之所以称为“发展规划”是因为《1947年城乡规划法》对“发展”做了定义，而且明确物产可以私有，但“发展”(或开发，英文中是同一个词)权属于国家所有，通过规划管控。为“发展”所制定的规划为“发展规划”，在空间规划体系下，地方发展规划是空间规划的重要构成。

地方规划当局通过地方发展规划文件与社区合作，为本地区制定未来发展愿景和框架。地方发展规划内容是全面而详细的，内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。地方发展规划需要在空间布局上考虑住房供给、经济发展、社区设施和基础设施建设的需求，并提供适宜用地；规划的内容涵盖了环境保护、应对气候变化等政策和措施要求。地方发展规划为社区、企业和投资者提供了一定程度的确定性，对具体开发项目的规划申请有指导意义。地方规划的编制体现了英国的规划更注重规划和实施过程，而非单纯以目标为导向(见图1)。改革后规划体系制定了对地方发展规划实施一年一审核的制度，地方发展规划应当根据社会经济发展的不同情况每年都做出相应的修改。

图1 地方规划的编制程序资料来源:作者编制。

地方发展规划的制定要求在地方规划部门领导下，与当地社区、开发商、土地所有者和其他利益相关者合作制定。地方发展规划需要经由一名规划督察进行审查，评估其是否符合相关法律要求。为指导规划督察的工作，《国家规划政策框架》规定了检验地方规划工作的4个标准，分别是积极准备、合理、有效以及符合国家政策。“积极准备”是指确保空间规划满足地方客观需求，同时通过与周边地方当局协商，尽力使空间规划满足周边地方的要求，并力求实现可持续发展；“合理”是指需要考虑合理的替代方案并根据搜集的证据制定地方战略；“有效”是指规划方案应当在计划期内交付，确保有效的区域协同合作；“符合国家政策”主要是指在《国家规划政策框架》的指导下开展规划工作[4]。

地方发展规划的制定必须有强大的证据作为支撑。以住房供给为例，要求在符合国家规划政策的前提下，必须对市场和经济适用性住房需求进行客观评估后再制订规划，并确定未来5年住房用地供应(a five year housing land supply)的建设点(deliverable sites)；5年的土地供应当始终保留5%的缓冲区，以确保当地发展和土地市场的选择和竞争；如果该地区有持续交付房屋的记录，这个缓冲区应该增加到20%。同时地方规划部门在满足住房需求的同时必须与其他重要考虑因素相平衡，例如保护绿带或应对气候变化和洪水[5]。

(三)重大变革：邻里规划

邻里规划是赋予邻里社区的一项新权利，即让“当地居民有直接机会和权力影响其居住社区未来的发展”[4]。制订邻里规划的主要法律和条例依据包括2011年《地方主义法》和2012年的《邻里规划(一般)条例》(the Neighbourhood Planning (General)Regulations 2012)[6]。社区可以制订具有真正法定权重的规划，并可以通过“邻里发展指令”(‘neighbourhood development order’)直接为当地居民所希望开发的项目颁发规划许可。这项变革是对规划管控的松绑，让邻里社区对开发项目具备更多的决策权，而这项决策权自《1947年城乡规划法》以来一直属于国有。

2011年《地方主义法》引入邻里规划之后，社会对邻里规划的支持声越来越大。不少英格兰社区开展了邻里规划的编制(截至2017年年底，已有大约410个社区公民投票决定编制邻里规划)，多个地区已经完成了邻里规划的编制并使其成为其所在地区发展规划的正式组成部分。邻里规划包含很大的灵活性，例如，它可以涉及一些关于设计或零售业的政策，也可以是一个综合性的规划，内容涉及和包含各种相关政策、住房用地分配或其他发展计划(见图2)。

图2 邻里规划编制程序资料来源：作者编制。

所有邻里规划和邻里发展指令都需要经过独立审查，在符合地方规划战略和国家政策且符合法律规定的前提下，由当地社区进行公投。一旦通过审查，或公民投票成功获得当地居民的支持，邻里规划便可以纳入地方规划当局编制的法定“发展规划”的一部分，成为开发项目规划申请决策中重要的考虑因素。邻里规划的政治地位、以社区为主导的邻里规划性质以及社区可以通过社区基础设施征税获得的额外补助资金，都激励了邻里社区的居民们使用这一权力。

英国空间规划体系出现“邻里规划”并非偶然。因为英国的规划虽然一直在变革，但依旧深深扎根于英国的规划传统之中，变革大方向的把控需要政府、私有部门以及公民之间密切合作，这是英国的历史文化、政治环境等原因所共同决定的[7]。也正因如此，“地方主义”思想在英国规划体系改革中一直很活跃。

在英格兰，2011年之前规划核心功能是整合空间政策。2004年后规划体系变革主要体现在融入了更广泛的地方治理体系结构[8]。

然而需要注意的是，2011年后的规划变革，从表面上看，确实体现了“地方主义”的思想。但英国学者也提出了“地方主义”的性质已经发生了转变，即“地方主义转变”(localist turn)的论点。基于Hildreth[9]“条件性地方主义”(conditional localism)的理论，Boddy和Hickman[10]认为现在的“地方主义”已经由“代表性地方主义”(representative localism)转变为“条件性地方主义”，他们提出中央对权力下放的承诺，取决于地方机构是否支持中央的政策目标和优先事项，如满足住房建设目标、权利是否下放受中央政策的需求和为社区服务的愿景共同驱动。Clarke和Cochrane[11]也认为以“地方主义”为核心的变革并没有使权力真正下放，地方政府依旧为“满足部长们的需求”服务。其他学者的描述则更为直白，他们认为“地方主义”是“操纵地方政府，以实现中央目标的工具”[12]。

三、中央政府引导空间规划制定和交付机制

在20世纪90年代国家管理权力下放之前，英国规划一直就是一个自上而下的体系，中央政府具有相当的控制和干预的权力[12]。通过2011年《地方主义法》，英国现有规划体系中很大一部分规划权力下放给了地方，而且英国地方发展规划在20世纪90年代初以后就不需要报中央政府审批，但中央仍保留一些必要的规划权力。通过行使这些规划的权力，中央政府能够有效地确保各级政府的规划政策和实施不偏离中央政府的发展目标。中央政府引导地方发展，指导地方规划政策制订主要通过规划督察和基础设施建设两种机制。

(一)规划督察

英国督察制度是其规划体系的一个重要组成部分，英国规划督察的工作范围超出了城市规划的领域，属于规划督察署(Planning Inspectory)管辖[13]。

规划督察署曾经隶属于环境部②，1992年后成为一个半独立的执行机构。规划事务由副首相办公室负责后，规划督察署根据有关“框架协议”，对国务大臣和威尔士议会负责。规划督察裁决的依据是规划法规、住宅法规、环境法规，处理有关开发与建设项目规划许可申请的上诉案件；代表国务大臣和威尔士议会“介入”(call in)城市开发与建设项目规划许可审批。规划督察署还为其他中央政府部门，例如环境、食品和农村事务部，交通部等处理相关的上诉案件。若未出现开发与建设项目规划许可申请的上诉案件，也没有国务大臣“介入”的决定，规划督察就无权干预地方政府的发展规划编制(公众参与的听证会例外)与规划管理[13]。

2003年开始，规划督察开始实行中央政府提出的“终端评议”的工作评估方法。“终端评议”的提出是为解决主要基础设施项目的投资问题，明确中央政府和威尔士政府“介入”发展与建设规划审批的时间表，强化了地方政府在城市复兴和改造过程中，为了实现土地的整合，所应具有的、必要的强制征购的权力[13]。

2011年规划改革后，由于区域空间战略规划的取消，自上而下的住房目标的加强，但又缺乏地方层面的规划框架，规划督察署的作用也发生了重大变化[14]。规划监督在调解规划编制和发展申请决策过程中出现的紧张局势、冲突方面发挥了更积极主动的作用；同时，他们的决策过程受到更严格的法律管控；空间规划改革后，规划督察在做决策时所考虑的因素越来越多，受到包括大臣、部长、议会议员和地方议员意见等多方面的制约[12]。

(二)基础设施建设

在过去20年中，基础设施的高效建设作为提高地方和国家竞争力的重要方式，一直是英国规划的重点之一，一系列的规划变革也体现在加强对基础设施建设的管控上。近年来，英国面临现有基础设施老化和维护问题，还需要面对如何满足基础设施不断增长的需求。从早期的撒切尔夫人削减政府资本支出，转向试图利用国家和私人融资来更新国家基础设施的方法(即私人融资计划，the private finance initiative，PFI)开始，英国一直在尝试将增加的基础设施支出与空间规划相结合的模式。这一定程度上也反映了新自由主义的转变，Tim Marshall将其称之为“基础设施主义”(“infrastructuralism”)[15]。

这种转变与私人融资计划存在的问题有一定的关系。Raco在仔细研究一个私人融资计划案例之后，发现这样的地方融资方式缺乏有力的问责机制，同时他也指出，在一个特定的新自由主义意识形态定位中，在管理不善的契约主义下，由于私营公司寻求高回报而不是为当地社区服务，地方政府和私营公司的长期利益纠葛，在一定程度上破坏了地方规划改革，对实现地方规划目标形成长期的恶性影响[16]。

因此2010年联合政府上台后，针对公私合作提出了新的地方经济伙伴关系(the local economic partnerships，LEPs)，以解决“次区域”范围内基础设施建设融资“真空”的问题，但鉴于“次区域”有限的财务以及资源和责任归属的不确定性，“地方经济伙伴关系”一直未能得到接受和认可[16]。显而易见，如果要保留私营部门参与者的利益，就需要重新审视和考虑“地方经济伙伴关系”中各自的权力和政府的承诺，明确各方的责任和权益。

工党政府执政期间颁布的《2008年规划法》(Planning Act 2008)提出建立中央基础设施委员会(Infrastructure Planning Commission，IPC)是为了促进基础设施高效建设，同时通过基础设施引导地方政府制定发展政策。该委员会于2009年10月1日开始运行。它主要负责审查《2008年规划法》第3部分所规定的符合“特定门槛拟议项目”[17]的开发许可申请。在英格兰，其职权范围涵盖拟议的能源、交通运输、水、废水和废弃基础设施项目的申请，而在威尔士的职权范围仅涉及拟议的能源和港口项目。

《国家政策公报》(National Policy Statement，NPS)明确了基础设施建设申请的决策框架。虽然当时《国家政策公报》处于草案形式，但中央基础设施委员会仍然是项目的审查机构，并负责向做决定的相关国务大臣提供建议报告。由此可见，《2008年规划法》所设立的基础设施规划委员的最大特点在于集权，通过集权追求效率的提高——把散落在地方政府手中的全国性基础设施建设项目的规划权力集中在一个机构中，提高项目实施效率与保护纳税人权利，并影响地方政府的决策。然而这种集权型机构的优点是可以提高规划效率，却也容易滋生腐败。为此《2008年规划法》规定了详细的运作和职能行事的监督条款[18]。

联合政府2011年颁布的《地方主义法》却废除了中央基础设施委员会，将所有规划建设申请的决策权移交给相关的国务大臣，国家重大基础设施项目(nationally significant infrastructure projects③，NSIPs)申请的受理权和审查权交由规划督查署内新设置的基础设施督察部门负责，该部门向相关国务大臣提出建议，再由国务大臣决定是否批准[19]。例如，申请建造132 kV以上的高架电缆通常被定义为具有国家重要性的基础设施项目。在获得开发许可之前，申请将提交给地方规划部门进行审查。如果地方规划部门反对项目的申请，则由规划督察举办听证会进行调查。负责能源和气候变化的国务大臣(the Secretary of State for Energy and Climate Change)在考虑规划督察报告建议的基础上做出最终决定。作为决策过程的一部分，需要听取当地规划部门、当地居民、法律机构和其他有关方面的意见[4]。

需要注意的是虽然基础设施委员会被废除，但并没有影响英国中央政府对基础设施建设的重视和管控权，特别是在融资方面。2010年，英国政府颁布了《国家基础设施规划》(UK National Infrastructure Plan)，此后每年进行修订。2015年3月更新的《国家基础设施计划》中，政府承诺进一步加大对基础设施的投资力度、拓宽融资渠道。新计划涉及共4 600亿英镑投资计划，制定了新的基础设施建设战略。英国政府同时还发布了涉及2020年甚至更远期的550个基础设施项目，金额超过4 660亿英镑，其中能源和交通领域项目分别为2 750亿英镑和1 400亿英镑。该计划20%由公共财政进行投资，15%由公共和私人部门共同投资，其余65%均来自私人部门投资[20]。

四、结论

2011年之后英格兰空间规划体系的改革是在新自由主义思想的影响下以规划权力下放、减少规划对开发建设的管控为其主要目标。然而正如许多英国学者指出，英国的空间规划改革实质是一场又一场的政治博弈，“地方主义”在规划改革中的一再回归就是不同时期各个政党笼络民心的重要筹码。“地方主义”和新自由主义不仅仅体现在规划体系的改革方面，也包括在其他政策制定和国家治理方面。例如，新工党的早期承诺“双重权力下放红利”，将不少国家治理权力下放到各个王国(苏格兰、北爱尔兰和威尔士)和英格兰各地区，再到各地方政府。在规划体系改革方面，大部分权力下放是出于新工党引入的一些 “软空间”规划和重建项目中，例如“北方之路”和“泰晤士门户区域项目”[21]。而保守党在2010年大选前所倡导的“开源”计划方法严厉批评了新工党的模式，声称新工党的模式并非真正赋予了当地居民和地方当局权力，而是“自上而下”的官僚主义，所以保守党政府提出了“新地方主义”。具体体现在2011年后英格兰空间规划体系的变革，将烦琐的中央规划导则简化为单一的《国家规划政策框架》(NPPF)，强调地方发展规划和邻里规划的编制、实施应当以《国家规划政策框架》为基础；空间规划政策制定应当注重提高当地生产力，为当地企业的发展和经济的增长创造条件。但中央政府并非完全放权给地方政府和邻里社区，而是通过规划督察制度和对基础设施建设的控制引导各地方政府遵守中央的重要政策，例如可持续发展的政策等。不过值得注意的是，这样的制度顶层设计存在缺陷。首先，这种制度导致中央政府在解决重大的社会问题过程中会后劲不足，很难在重要的政策目标，如社会不公平、就业、住房、环境问题等方面取得必要的进展。其次，这样的制度设计增加了规划实施的不确定性，因为中央政府缺乏足够的政策措施和实施细节指导地方政府制定空间规划的相关发展决策，从而导致后期规划的不确定性，延迟和成本的增加。

这次空间规划改革取消区域空间战略规划。英国区域层面发展的协调一直在试图适应英国政治、经济、文化的动态背景，但在不断变革中，出现了区域协同、政企协同机制失灵的问题。取消区域空间战略规划的层级意味着规划系统中，中央层面到地方层面之间没有合适的中间战略规划，区域层面的规划和发展问题难以协调。地方当局之间不得不花费更多精力和时间解决区域合作问题，因此增加了地方政府规划制定和实施的负担。

地方政府作为空间规划主要的编制、决策和实施层，兼顾了系统性、实用性和可行性。地方发展规划一直是英国规划体系中最重要的一环。这次的空间规划体系改革提高了地方规划当局的决策能力和权力。但在一定程度上导致了地方规划部门、监督部门的权力过于集中。

邻里社区层面法定规划的出现为当地居民参与规划政策制定和开发管理提供了法定基础，是一种真正意义上的公众参与，值得借鉴和学习。但仅仅提出邻里规划的要求，却没有配套相应的财力、资源，真正的邻里规划可能面临最终难以实施的困境，实现公民参与规划需要动员大量的人力、物力和时间，还需要有专业的知识、技能和充足的资源去解决邻里居民参与规划的冲突。并非所有的邻里社区都具备制定规划政策、编制规划的能力和条件。因此目前英格兰还无法做到邻里规划的全覆盖，这在一定程度上加剧了地方发展不均。邻里规划使得规划权力进一步被分散，导致决策过程延缓和开发效率降低。

英格兰通过空间规划体系改革、下放规划权力，提高了地方政府应对复杂多变的全球经济不确定性的能力，促进了经济发展。这对于我们具有一定的参考价值。因为逐利的资本是流动的，营商环境决定了能否吸引到全球有限的资本。但规划权力下放并非是中央政府完全放弃对规划和发展的管控。英格兰空间规划改革在进一步强化中央政府通过规划督察指导地方政府编制和交付规划的同时，还通过控制基础设施规划和建设作为引导各地区遵守中央有关政策和战略方针的重要手段。然而这次规划体系改革取消区域空间战略却增加各地方规划当局协调发展和规划的难度。通过分析，本研究解剖了英格兰空间规划改革的得与失，对我国国土空间规划体制改革有一定的借鉴意义，英格兰空间规划改革所带来的问题应当警惕。

注 释：

①英国是单一制地方分权国家，由实行自治的英格兰王国、苏格兰王国、威尔士王国和北爱尔兰联合而成，由于行政架构和规划体系不尽相同，本文关注的英国空间规划指的是英格兰的空间规划。

②英国负责城市规划的中央机构。

③国家重大基础设施项目(nationally significant infrastructure Projects，NSIPs)是国家最主要的基础设施项目，包括如新港口、道路、发电站(包括海上风电场)和输电线路等项目。2008年的《规划法》(PA2008)中对重大基础设施项目做出了定义，并规定这些项目必须取得“开发许可”(development consent)才能实施。“开发许可”以开发许可令(Development Consent Order，DCO)的形式颁发。