地方政府“互联网+政务服务”：应然性、存在问题与优化路径

闫建 高华丽

〔摘要〕 “互联网+政务服务”是政府改革和现代化治理的重要内容，地方政府作为联系“互联网+政务服务”顶层设计与落实工作的桥梁具有理论和实践的双重价值。地方政府“互联网+政务服务”建设的应然性表现为：以人为本与协同创新的理念导向，体制完善与流程再造的主要内容，服务升级与体验优化的成果评价。当前，地方政府推动在线政务服务建设中存在一些问题，表现为：数据基础层面存在数字孤岛困境，平台应用层面存在管理低效问题，信息决策层面支撑力度不足，整体建设过程协同创新动力缺失。为此，可通过以下四个策略推动地方政府“互联网+政务服务”建设：促进共建共享的数据互通，强化平台应用的规范管理，提升信息支撑决策的应用深度，促进治理视角下的协同创新。

〔关键词〕 地方政府，“互联网+政务服务”，“放管服”改革，数据互通，协同创新

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）05-0107-09

党的十九届四中全会指出，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等系列文件，将“互联网+政务服务”作为推动“放管服”改革的关键，旨在提升政府的服务效率和质量。从国家发展的视角看，政府是解决社会公共问题，促成社会集体行动的关键——有效的政府活动可以通过宏观调控和监督管理促进市场经济的健康发展，也可以通过执行制度落实政治筹划，且直接协调着社会的秩序。政府改革是一个持续不断的过程，工业时代对于政府官僚科层制的行政改革设想由于机构过于庞大和集权化，提供的公共服务过于标准化而对服务受众不加区分，已经无法适应迅速变化的信息社会和以知识为发展基础的经济等现代转型趋势 〔1 〕3-5。同时，与关注时代发展新趋势同步进行的是，现代政府试图恢复在过度追求提高效率过程中可能丧失的平等、公正、和谐等价值和观念。全面提升政府服务是一个靠理念、行为、技术、制度“四轮驱动”的过程，其中以互联网为代表的信息技术能够有效提高政府服务的效率，倒逼政府服务理念与行为创新，支撑政府“放管服”改革工作，推动政府服务型、整体性、数字化转型。

一、地方政府“互联网+政务服务”的应然性

“互联网+政务服务”实质上是一场围绕互联网的政府治理现代化转型，地方政府在其中承担着连接顶层设计和具体实施的桥梁作用，在“互联网+政务服务”的推进过程中根据党中央和国务院部署，与推进“放管服”改革相结合，根据地方自身特色转变政府职能，打造阳光政府，提升政府效率。在这一转型过程中将推进工作的重心放在优化再造政务服务，融合升级平台渠道，夯实数据共享、标准规范、基础设施和信息安全支撑基础等方面。从相关文件发布情况可以总结出地方政府在推进“互联网+政务服务”建设过程中侧重的内容和具体实践方向，主要包括政府网站建设、政务服务线上流程和服务模式整合、线上平台线下实体政务大厅的调试配合。同时，中央层面建立了一套技术操作、政府网站管理、政务服务新媒体考核等辅助支撑性的规范，在导向、理念及内容方面作出了规定。

政务服务信息化建设的四个阶段主要包括电子政务阶段、電子治理阶段、智能政务阶段和“互联网+”政务阶段 〔2 〕，反映了互联网在进入中国的20多年深刻地改变了政府履职、市场运作和社会发育形态以及三者的互动模型，为地方政府改革提供了环境生态和技术支撑的影响作用。从推动现代社会的发展角度看，政府与市场两大体系是影响现代社会发展的两个重要作用力。因此，“互联网+政务服务”从地方政府内部来看，是互联网推动的地方政府理念和体制机制创新，从地方政府外部行政环境来看，是通过提升地方政府政务服务质量和效率，为企业和公众提供高效、便捷的政务服务，从而通过政府的改革促进经济和社会的发展。结合地方政府内外范畴，地方政府“互联网+政务服务”的要素总体涵盖了理念、内容与成果导向三个维度。

（一）理念：以人为本与协同创新

以“互联网+”思维来思考地方政府的政务服务，一方面，要注重用户体验，关注公众的立场和需求，坚持以人为本的发展导向。互联网促成了新的社会生产生活方式，深刻改变着生活方式、商业模式、行为模式和服务模式，连接、开放和互动成为互联网时代各个领域的共同特征和属性，也驱动了地方政府提供公共服务的模式创新和重塑，体现在地方政府政务服务领域，则是坚持以公众需求和社会问题为导向，推动政务服务上网，为企业和公众提供便利化服务，实现从“群众来回跑”到“部门协同办”的转变。另一方面，要将互联网与社会发展的多元主体、不同领域、各类要素深度融合发展，以政府与市场、社会互动的协同创新作为发展动力。在社会服务方面，要将互联网技术与地方政府公共服务相结合，探索创新政府网格化管理和服务、便民服务新业态、在线医疗卫生和智慧养老新模式、新型教育供给模式等“‘互联网+益民服务”;在经济发展方面，要推动基于互联网的新业态不断发展，将互联网与创新创业、制造转型等经济发展重要领域相结合，发挥互联网促进经济提质增效和创新发展的驱动作用。

（二）内容：体制完善与流程再造

地方政府“互联网+政务服务”在初始阶段就与“放管服”改革紧密联系，将“互联网+政务服务”作为简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展的关键环节，体现的是在国家治理体系和治理能力现代化语境下，促进地方政府职能转变，提升政务服务质量和效率的政府现代化转型。在制度上，要通过依据法定职能梳理地方政府各层级各部门的具体服务事项，编制直接面向企业和公众提供服务机构的服务事项目录，明晰并简化办事材料和流程，统一编码和公开发布信息等规范网上服务事项。推进企业注册注销、生产经营、商标专利等经常性经济活动事项以及教育医疗、住房养老和就业保障等与公众密切相关的社会服务“应上尽上，全程在线”，推进服务事项网上办理，同时将政府体制创新以一体化政务服务平台、线下实体政务服务大厅和基层服务网点的形式呈现和落实。在流程上，要以政务服务体制方面的改革为依托，在服务过程中进一步优化简化服务事项从网上申请、受理审查到决定送达的过程，以电子证照、公文及签章的使用和网上预审机制降低企业和公众的各种成本。同时，在政务服务过程中增强政务信息透明度，增加公众参与的内容，通过满意度评价和经验反馈畅通互联网沟通渠道，实现地方政府与企业和公众之间的双向互动。

（三）成果：服务升级与体验优化

在以人为本、协同创新建设理念和体制流程不断完善的基础上，地方政府“互联网+政务服务”更具有针对性、高效便利和简化集约，从而提升地方政府政务服务效率和质量，优化企业和公众的办事体验。地方政府“互联网+政务服务”与“放管服”改革共同推进，在一定程度反映了互联网时代地方政府政务服务的有限性和聚焦性。也就是说，在信息量井喷式增加的互联网时代和社会利益分化、社会关系复杂化的现代社会转型过程中，地方政府不是万能的，提供公共服务的能力也是有限的。应从这一前提出发，梳理企业和公众最具高频次和依赖性的政务服务并将之上网，提升地方政务服务的针对性、可及性和有效性。同时，“互联网+政务服务”更加注重用户成本、用户转化率和政务服务社群等概念，这就意味着政府要从单向发布信息、被动服务转变为用户思维和主动服务，考量企业和公众在办事过程中的查找便利度、注册成本、阅读理解成本和应用操作成本，过于繁琐复杂的信息填写、流程设计、网页导航均可能降低主观体验，不利于企业和公众线上办事 〔3 〕6。因此，互联网时代的地方政府政务供给将引进互联网思维和企业思维，打造交流、共事和共享的服务生态，树立政务服务品牌并主动进行传播与推广，扩展多样化的交互渠道，注重用户体验，更加简化集约和高效便利。

二、地方政府“互联网+政务服务”建设中存在的问题

如上所述，地方政府“互联网+政务服务”体现的是基于互联网技术和思维的政府治理现代化转型，注重人本价值和用户体验，过程更加高效便捷与互动协同。但在实际建设过程中，由于不同区域的发展差异和地方政府跨地区、跨层级、跨部门的条块分割，片面求全求大而不精准供给，或内生发展动力不足等原因，导致地方政府“互联网+政务服务”整体推进不协调，线上政务服务仍有较大的提升和完善空间。从数据应用层次的逻辑来看，从数据管理和使用本身到平台和应用的协调使用，再到进一步成为地方政府行政决策的重要信息源支撑，最后到整体推进的统筹层面，具体包括基础数据信息的共建共享难、平台和应用的协调统筹难、信息支撑决策的转化率较低以及整体推进过程不协同等问题。

（一）数据基础层面存在数字孤岛困境

就政府内部数据和信息系统而言，不同层级和办事业务部门的数据共享不足。数据和信息是地方政府“互联网+政务服务”建设的基础，“互联网+政务服务”的建设就是一个让政府数据跑路取代群众跑腿的过程，统筹政府数据信息系统建设是实现不同政务服务业务和平台无缝连接、简化办事流程的重要支撑，也是国家推动“互联网+政务服务”的重要内容。审查清理僵尸信息系统、整合本部门内部信息系统、共建外网基础设施、共享统一数据交互平台、建设公共数据开放网站等措施应是整合政府信息系统的重心工作。

但是2017年全国互联网政务服务平台检查情况的通报显示，在对全国地方互联网政务服务平台进行考核时，仍发现存在着部分互联网服务平台与办事部门之间未实现信息互通，以身份证作为“一号”办事、“一号”登陆的统一身份认证尚未实现。不同办事系统间信息数据不能有效互通和复用，导致公众与企业在办事过程中需要重复填写不同平台和系统，增加了流程的繁琐程度，在政务供给过程中降低了用户体验。这在一定程度上反映了一些地方政府主观上以人民为中心的发展理念尚未完全落实在实践当中，邻地竞争倾向和本位主義在地方政府“互联网+政务服务”建设过程中仍然存在。客观上由于相关制度和标准体系的缺失，导致政府数据和信息基于条块分割的组织结构呈现碎片化、孤岛式的发展形态，数据信息使用与管理的权责不明晰，产生了不同业务系统对接和信息数据管理与共享能力不足等问题 〔4 〕。

就不同主体间的数据交互而言，信息不对称的问题仍然存在。数字孤岛问题不仅仅存在于政府内部数据的不共享、不互通的碎片化发展中，同时也存在于政府与企业和公众之间、不同行业的企业之间、不同阶层和不同年龄段的公众之间，这就导致在获取地方政府线上政务服务的能力方面产生认知和实践中的巨大差异。一方面，这是由于“互联网+政务服务”建设是政府内部自上而下推动进行的，对于政务服务在线发展的程度、用途和获取渠道等信息，企业和公众相对处于弱势地位，对于企业和公众的高频次和依赖性的服务需求，地方政府又相对处于弱势地位。另一方面，在企业和公众主体内部又由于年龄阶段、地区信息化发展水平等差异导致获取信息资源能力的差异。“互联网+政务服务”强调充分运用信息化手段解决企业和公众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，公平普惠是其重要的建设原则，如何突破政府与企业、公众间的信息不对称状态，兼顾不同人群的个性化服务诉求，是地方政府“互联网+政务服务”实现成果共享需要解决的重要问题。

（二）平台应用层面存在管理低效问题

地方政府“互联网+政务服务”在政府数据和信息系统的基础上，通过搭建政府门户网站和政务服务平台，打造政务新媒体和政务服务APP、线下实体政务服务大厅作为直接面向企业和公众的服务互动平台，基层服务网点作为延伸补充，相对于数据和信息系统，平台和应用对于企业和公众来说更具有显性特征和直接使用价值。同时，服务平台实践效果也能反映出地方政府“互联网+政务服务”的重要评价内容，主要包括地方政府上网服务事项是否科学、网上服务流程是否优化、服务模式是否联动、服务信息是否公开等方面。推进“互联网+政务服务”工作的相关指导意见将融合升级平台渠道作为“互联网+政务服务”建设的重要内容，要推进各层级政府门户网站和一体化互联网政务服务平台建设，实现线下政务服务大厅和线上服务平台的融合发展，并推动乡镇和街道政务服务中心、行政村和社区便民服务点等基层服务网点与线上平台的对接。国务院办公厅2016年到2018年二季度共对全国政府网站进行了10次抽查通报，2018年提出要进一步推进全国一体化在线政务服务平台建设，在2022年全面实现政务服务“一网通办”。

在实际建设过程中，就线上平台而言，地方政府一体化政务服务平台和政府门户网站存在网页设计不科学、搜索服务不到位、政务信息公开程度较低等功能性问题。且对落实国家重大决策战略的专栏专题建设重视程度不足，结合本地方实地情况解读国家政策文件，对媒体和各界人士相关评析和公众关注热点与重大网络舆情进行回应的能力仍需提升 〔5 〕。政务信息发布碎片化、准确性不足降低了企业和公众实际办事过程中的可及性。同时，线上平台的建设实质内容则存在发布和管理低效问题，如在各地方政府门户网“我为政府网站找错”栏目中，公众集中反映的问题包括信息不准确、更新不及时、网站链接失效。因此，线上综合平台的建设在设计、功能和内容管理上均需进一步完善。

就线上线下平台协调和移动政务服务端建设的问题而言，一些线下政务大厅服务窗口陷入了成为政府部门“收发室”和“中转站”的困境，且线上预约与线下办理、材料线上提交补交与线下审查、办理结果线上公布查询与线下送达等流程衔接效率仍需提升。政务服务新媒体等移动服务端也由于未从实际需求和自身运营能力出发，盲目跟风建设，产生形式大于内容、偏离政务服务本质等问题，如2019年浙江省出现的多部门单独建立的政务服务新媒体集中关停潮就反映了“扎堆式”建设的问题。同时，僵尸号、“高级红低级黑”、盲目追求粉丝量和转发数等催生了博眼球、蹭热点和追流量等过度娱乐化行为，导致发布服务信息、回复企业和公众实际问题的咨询等本职工作未落实到位，偏离了政务新媒体作为政务公开和互动交流新渠道的初衷。

（三）信息决策层面支撑力度不足

地方政府“互联网+政务服务”不仅仅是互联网技术对地方政府提供政务服务流程和模式的再造与创新，更为根本的是与打造服务型政府、数字化政府和整体性政府的改革愿景相结合，在从政府职能转变到以政府职能转变为核心的政府机构改革等一系列政府现代化转型活动中依托互联网、大数据等现代技术，实现技术理性与地方政府活动的融合。信息是决策的基础，互联网与大数据技术推动地方政府决策从调研、座谈会等直接面对面从社会中获取信息的传统渠道发展出突破时间和空间限制的键对键网上互动新形式。其中，不论是地方政府“互联网+政务服务”体制机制的顶层设计，还是决定政务服务目录、网页功能设计等具体建设内容，行政决策贯穿了地方政府“互联网+政务服务”整个过程。但实践中，信息决策层面在此方面支撑力度有待强化。

一方面，就“互联网+政务服务”建设的科学性和合理性而言，在实践过程中基于前述地方政府间、业务部门间基础数据不共享、信息系统不互通造成数据浪费的问题，直接影响了地方政府推进“互联网+政务服务”建设相关行政决策的可行性、精准性。同时，即使在数据共享比较先进的领域，如何使用好基础数据，提升决策的科学性，从而合理设计政务服务上网事项、服务过程和考核建设实效的指标体系，需要地方政府的行政决策智慧。地方政府“互联网+政务服务”建设的早期目标仅是实现事项上网，实现形式上的电子化和在线化，随着政府数据信息系统的逐步完善，“互联网+政务服务”建设向着纵深方向发展，庞大的数据只是无限接近事物而不是其本身而无法直接支撑政府决策 〔6 〕。同时，由于互联网技术的互通属性拉近了政府与公众的距离，政府外部的社会和市场信息迅速变动，地方政府要实现有效信息的提取，技术并不能排除自身的信息干扰。决策者的经验、洞察力和创造力的优势，在一定程度上是仅仅通过大数据技术进行机械化的决策不能企及的。因此，如何将互联网和大数据等在信息收集、综合分析方面的定量和效率性优势与决策者自身的决策智慧进行整合，最终提升地方政府“互联网+政务服务”建设的合理性和科学性是亟待解决的重要问题。

另一方面，就地方政府“互联网+政务服务”建设的信息安全和决策责任而言，随着越来越依赖互联网和大数据等技术进行决策的趋势发展，地方政府建立的数据库集聚了广泛的信息来源，将原本分散的数据和信息組成了数据集合从而降低了非法获得重要数据和情报信息的成本，政府数据库和信息平台遭受网络攻击后不仅日常工作进程受到影响，还产生了数据库和信息平台需要重建、企业和公众信息泄露等隐患 〔7 〕。同时，与传统的行政决策相比，“互联网+政务服务”建设过程中的决策由于大数据的来源、程序和算法过于多元，在一定程度上分散了相关决策失误的归责方向。因此，依托互联网和大数据等现代技术对政务服务建设中的决策失误进行责任追究，是提升信息技术支撑地方政府“互联网+政务服务”进行正确决策的保障。

（四）整体建设过程协同创新动力缺失

地方政府“互联网+政务服务”建设，从数据信息系统的基础层、网站应用系统的平台层再到数据信息支撑地方政府决策的制度层，都需要在多元主体、多个系统之间进行互动和协同。从国家治理体系和治理能力现代化、新型智慧城市建设和政府治理现代化的角度看，政府、市场和社会的互动关系是重要的分析框架，是解决社会出现的愈加复杂化的系统性矛盾，以及互联网技术和思维影响下的多个领域融合发展的客观要求。地方政府“互联网+政务服务”在整体推进过程中需要实现三者的协同，发挥政府管理和服务、市场高效配置资源和社会提供基础支撑的自身特色优势，才能形成推动地方政府“互联网+政务服务”建设的协同创新合力。

但是，政府系统内部的整体统筹推进尚未完善，“互联网+政务服务”建设水平不统一，部门间的重复建设现象仍然存在。除了前述数据不共享、信息系统不互通、政务线上平台体现的业务和办事流程衔接不畅等地方政府间和业务部门间的政府系统内部协同问题，由于地区经济发展水平、网络基础设施建设等客观条件的差异，以及不同地区社会发育程度不同导致的公众素质等主观因素的差异，尤其是地市级和区县等直接提供政务服务的地方政府之间的协同由于上级政府和主管部门的层级管理加大了横向协同建设的难度，一些业务系统由省级甚至国家层面的部门进行管理，基层政府难以实现协调，跨地区的政务服务统筹程度较低。“互联网+政务服务”的建设最终成果是升级企业和公众的办事体验，提供高效便利和集约简便的服务，但由于地方政府推进“互联网+政务服务”的进程不一、协同程度低，由此造成内部耗损成本增加、各自为政单独建设造成资源的浪费，企业和公众的获得感并不强。

同时，地方政府在推进“互联网+政务服务”建设过程中与市场和社会的协同程度较低。线上政务服务平台和政务服务新媒体均由政府通过向互联网企业采购的方式进行长期运营和维护，运营商仅仅接受政府提出的关于政务服务建设的要求，并未真正参与到“互联网+政务服务”平台和应用的服务事项、搜索功能、服务流程等决策活动过程中。政务服务平台和应用要实现长期可持续发展，仅仅由地方政府长期财政投入是不足的，应进一步促成互联网企业与政府之间的投资共建、共同经营的可持续发展的合作伙伴关系。同时，办事企业和公众则更多处于政务信息和服务的接收者地位，对于地方政府“互联网+政务服务”的设计和建设参与程度较低，政府、企业和公众共同参与和优势互补的政务服务新格局需要持续推动才能形成。

三、地方政府“互联网+政务服务”建设的优化路径

解决地方政府“互联网+政务服务”建设过程中存在的基础数据不共享、政务平台不协调、信息决策支撑弱和整体建设协同创新不足，从根本上来讲，需要将地方政府治理纳入国家治理体系和治理能力现代化建设的考量中，统筹反思地方政府的价值导向、职能体系、职权职责、体制完善和机制创新，协调地方政府与市场和社会的关系，最后再具体落实到地方政府政务服务质量和效率的提升上。即从政府及政府改革这一核心内容出发，融合互联网、大数据等现代技术的工具支撑和创新思维，坚持以人为本的发展方向，最终真正提升地方政府“互联网+政务服务”的质量与实效。具体优化对策包括：

（一）促进共建共享的数据互通

实现政府数据和信息系统的整合，推进数据的共建共享，需要从价值环境、制度环境和技术环境三个方面统筹推进。

首先，推动数据共享需要促进思想观念和价值导向突破“本位主义”，转变数据部门化、部门个人化、个人权力化的政务数据与部门利益挂钩取向，将平等、交互、共享等互联网思维融入政府数据和信息系统的建设全过程，围绕政府治理和公共服务的实际需求，以统筹共享、实效集约和利企便民为建设的重要原则。同时，需要反思信息和知识的人文关怀价值，也就是说，虽然互联网时代是鼓励信息知识付费的时代，例如保护知识产权是确保市场竞争中创新创业动力的重要手段，但也应对知识产生初期就具有的公平普惠这一人文关怀给予重视，从科学发展和社会进步的理想来看，知识和信息是没有垄断权力的。从政府的性质来看，通过政府的运作实现有效的社会管理和公共服务，促成公共问题上的集体行动，实现公共利益最大化应是政府初衷。因此，不论是基于信息自身价值还是地方政府的性质，政务数据和信息系统的建设应坚持以人民为中心的价值导向，这是中国区别于西方国家在资本和市场逻辑下产生高知识付费等现象的初衷和发展要义，也是地方政府“互联网+政务服务”数据和信息系统建设需要回归和落实的重要价值观念。在此基础上融合互联网的技术和思维，顺应互联网促成的扁平化社会形态发展趋势，对于非涉密业务政务数据和信息系统的建设，不仅仅依托政府内部的协作和交流共享，更需要地方政府与企业和公众合作与共建。

其次，要进一步将平等交互的互联网价值取向和信息知识原有的人文关怀在制度规范中加以体现和规定，通过体制机制的构建将价值取向轉变为促进地方政府“互联网+政务服务”数据和信息系统共建共享更具操作性的行为规范。在体制上，一方面，应明确非涉密业务政务数据和信息系统中的文件、图片、表格、数据和音视频等多种形态存在的信息在采集、加工、交换、使用和处理过程中的归属权、使用权、管理权。在此基础上以证照电子化、业务关联和场景应用为数据和信息系统建设推进方向，根据不同业务和地区的实际需求或推进高频率使用的证照文件电子化，或关注业务联系紧密部门间的流程业务信息系统整合，或建立专门的数据共享机构和机制根据应用场景的变化灵活配置数据资源 〔8 〕。另一方面，应继续完善地方政府政务服务数据和信息系统的标准体系和考核指标，对各个部门非涉密业务系统的整合迁移、系统上云上网、业务系统与政务平台对接等信息系统整合重要内容，以及执法监管、电子证照、便民接口等重要数据整合工作进行加分指标和扣分指标的完善，注重政务数据和信息系统共建共享建设工作完成质量的同时，鼓励跨部门、跨业务之间的协同，提倡政务数据与实体经济、政府治理和便民服务方面的创新实践和应用。

最后，在价值引导和制度保障的基础上结合互联网的技术支撑，完善基础设施和数据共享平台，实现政务数据和信息系统由地方向中央的统筹整合。统一电子政务网络是重要的共享基础支撑，具体由国务院办公厅牵头，各地区各部门具体负责建设和完善国家电子政务内网政府系统，同时由国务院办公厅和国家电子政务外网管理中心建设国家电子政务外网，并形成以国家电子政务内外网为核心的政府各类业务专网的整合体系。在网络设施的基础上完善地方政府之间、不同业务部门之间的数据共享平台建设和接入。同时，从政府与市场和社会的数据和信息互动来看，依托政府门户网站和电子政务外网推进公共数据开放网站的建设，将与政务信息相关的不涉密政府数据进行统一准确的公布，提倡数据的再开发，提升数据社会化再利用价值，实现地方政府数据与市场和社会资源之间的互动优化。通过整合地方政府政务数据和信息系统，为推进“互联网+政务服务”建设提供前提和基础。

（二）强化平台应用的规范管理

政务服务平台和移动端等应用是企业和公众办事创业过程中直接接触的政务服务，也是地方政府“互联网+政务服务”建设成果检验的重要渠道，需要将政务服务平台、政府门户网站和政务服务新媒体、实体政务服务大厅和基层服务网点进行整合和优化，形成全流程一体化服务体系，在这一过程中最重要的是注重政务服务平台和应用与政府改革逻辑的整合，突破形式上的机械化建设困境。就政务服务平台而言，建成“一网通办”的全国一体化在线政务服务平台是主要的发展方向，各地方和具体业务部门的政务服务平台，均需依托国家政务服务平台的支撑系统与政务服务资源协同实现数据共享、办理业务以及提供服务。要避免前述政务服务电子化的机械建设，就需要地方政府结合政府职能转变、以政府职能转变为核心的政府机构改革、“放管服”改革统筹推进“互联网+政务服务”。以政府职能转变为依据，在统一身份认证、电子印章和证照等政务数据和信息系统共享的基础上，进一步规范政务服务平台的搜索功能、导航窗口、服务事项，梳理教育、住房、医疗、法律咨询、证照办理等与企业经营活动和公众日常生活联系密切的服务事项，并编制统一目录，构建如同电商平台网购一样便利和个性化的政务服务内容，提升政务平台政务服务的可办理性。在流程上实现“一网通办”，减少办事环节和上交材料，压缩企业和公众办事成本，尽可能推动办理流程可追踪、可查询的在线化发展，优化政务服务平台的服务效率。

就政府门户网站和政务服务新媒体而言，相对于政务服务平台，地方政府门户网站更多的是政策文件解读与发布和更为全面的地方政府活动信息公开平台，政务服务新媒体则较之以国家一体化政务服务平台为核心的地方政务服务相关数据和系统向中央集聚倾向，更突出地方自身的实际发展情况和特色。因此，关注信息公开和有效互动是完善地方政府门户网站和政务服务新媒体促进地方政府“互联网+政务服务”建设的重要内容。政府门户网站需要及时准确和动态持续地更新和公开政务服务相关的法律法规、政策公告、办事指南和监督举报方式，以及政务服务相关的事项办事流程、所需材料、签章要求和附件格式等。政务新媒体则可以依据企业和公众需要，将政务服务平台中使用频率高、覆盖广的政务服务向移动端延伸，发挥移动端及时灵活和亲民便民的优势，依托全国一体化政务服务平台，建成协同运营下的分级分类政务新媒体运营和管理体系，对其功能定位、应用设计、账号注册、日常运营内容进行规范化和集约化建设，不断拓展政务服务的渠道，提升地方政府政务服务的便利度，真正实现让企业和公众“看得到、用得上”的目标。

就线上平台和线下政务大厅、基层服务网点的协调来看，线下的实体政务大厅与基层服务网点均与政务服务平台是相辅相成、功能互补的关系，线下实体大厅向网上延伸是推进地方政府“互联网+政务服务”建设的重要内容，基层服务网点则是政务服务平台贴近企业和公众实际需求的扩展性内容。应通过对政务大厅入驻单位和部门的监督管理，整合窗口及其所在部门的业务流程和线上办公系统，推进一窗口受理、一站式办理进程。基层服务网点则应注重向偏远贫困地区的基层延伸和对老弱病残等弱势群体的服务覆盖，尤其是突出各类社会保障类别的服务，可结合采用上门服务和免费代办形式拓展基层“互联网+政务服务”的覆盖范围。还可以在线上政务平台和其他社会平台支撑的基础上，发展多样化的政务服务线下供给模式，探索“政务服务+”的供给模式，通过与电商第三方平台合作，为有意愿创业的办事群众以及合作企业提供免费证照帮办服务。在将具有较高社会公信度的银行、快递及其他社会平台引入地方政府政务服务过程中，要解决信息发布碎片化、信息不对称导致的企业和公众不熟悉流程和材料等问题，加强精准引导和政务服务的主动性。同时，要提升社会平台知名度吸引更多商户入驻，免费高效地满足公众证照办理诉求，实现政务服务过程中线上线下多元主体的共赢。

（三）提升信息支撑决策的应用深度

地方政府“互联网+政务服务”的建设过程，最重要的就是结合互联网、大数据的技术理性，辅助地方政府就推进政务服务网上办事、数据信息共享、再造办理流程和提升工作效率等内容进行科学决策，发挥互联网和大数据等现代技术联通政府与企业和公众从而促进沟通交流的互动优势，以及综合数据信息处理的技术分析优势，提升决策的科学性、精准性，提升政务服务的针对性，为地方政府推进“互联网+政务服务”建设提供决策基础。在政府数据和信息系统共建共享的基础上，实现技术理性和价值理性的统一，需要遵循客观原则，转变政府决策模式，构建信息数据支撑地方政府决策的转化机制，同时落实技术依赖型决策的责任追究制度是深化数据应用的发展方向。一方面，数据需要客觀准确，具有广泛的民意基础。即针对政务服务建设内容，发挥政务平台和应用互联互通优势，通过民意调查、信息整合和统计分析，结合地方政府具体层级和部门机构的职能职责确定政务服务上网清单、工作流程衔接等主体工作，坚持问题导向和民主原则，提升政府数据和信息的质量。同时，提升地方政府对企业和公众在政务服务过程中产生的评价性和反馈性信息的回应力，及时接收并进行答复，做到事事有回应、件件有着落，集中民智民力，主动吸收对推进“互联网+政务服务”有积极意义的“金点子”。另一方面，在客观民主的决策原则支撑下，地方政府推进“互联网+政务服务”需要转变政府决策模式，构建数据支撑决策的转化机制，整合传统的经验性决策和唯数据论的大数据决策，统一工具理性与价值理性，规避单一大数据决策的信息孤岛困境和传统经验决策的主观性过强等缺点，将客观数据转化为有效的决策支撑证据，综合发挥大数据决策的客观公开和经验性决策的责任分工明确等优势。地方政府的政务数据主要来源于政府内部的日常工作和部分互联网企业的整合，对这部分数据可依赖互联网、大数据和云计算等现代技术构建地方政府循证决策机制 〔9 〕，实现数据资源向有效政府政务服务决策证据的转化。具体转化办法是通过云计算、可视化分析和人工智能等技术手段进行初步的数据收集和转化，此类数据和信息可以包括企业和公众基本调查信息、政府政务服务清单等，再进一步结合具体政务服务情境进行结构化、情境应用化的处理，提炼具体的政务服务系统和业务流程需要的符合应用场景的数据和信息，通过案例和试点实验进行验证，最后结合人为解读、经验论证和多方反馈，进行系统的评价形成最佳的数据和信息集合，从而整合数据和经验优势，为“互联网+政务服务”提供最佳的证据支撑。

针对依赖大数据进行决策可能存在的风险和责任追究制度的问题，则可以在前述循证决策模式的基础上进行政务服务建设相关决策的问题识别、议题提出、政策合法化和效果检验。同时，要明确地方政府政务服务相关政策的制定主体、监督主体、评估主体和执行主体责任及职能，遵循谁决策谁负责的原则明确责任追究的溯归方向 〔10 〕。要进一步形成结构化的决策程序，在此程序中同时吸纳公众提供的价值偏好和社会智库提供的社会知识，提倡公众与企业的合作和参与，实现政务服务建设决策活动的程序正义和公共价值。由此，在明晰数据和技术支撑下的地方政府政务服务相关问题决策程序和责任主体，综合公众和智库提供的偏好和信息，最终形成科学化的“互联网+政务服务”建设系列决策活动。

（四）促进治理视角下的协同创新

从治理视角讨论地方政府“互联网+政务服务”的协同创新，是对从政务服务数据基础到决策支撑等策略的升华，关乎地方政府政务服务工作的整体发展逻辑。“互联网+政务服务”与政府现代化治理转型具有强关联的内在逻辑，可通过政务服务需求，分析挖掘地方政府现代化治理需要发展的整体服务能力、协同共享能力、精准供给能力，通过建立完善权力清单、电子监督、信息共享、业务协同等内容反过来促进地方政府职能转变，推动政务服务供给侧改革和“放管服”改革，政府现代化治理的要求又驱动“互联网+政务服务”的发展 〔10 〕。在治理的视角下推动地方政府“互联网+政务服务”的协调发展，就要在呼吁公共精神回归的基础上，依托互联网、大数据和云计算等现代技术治理工具创新，通过明确地方政府“互联网+政务服务”建设中的多元主体，优化治理模式和创新治理机制，最终实现协同创新的发展导向。就培育主体而言，地方政府“互联网+政务服务”建设涉及地方政府及具体业务部门、互联网企业和运营商、办事企业和公众等多元主体，地方政府“互联网+政务服务”建设的政务数据共享、政务平台应用完善、科学民主决策等内容均需要多元主体的有效互动。针对处于政务信息相对弱势的企业和公众，政府应通过加强宣传、信息公开和提供免费咨询服务等方式，变依申请的被动服务为主动服务，提升办事企业和公众尤其是具有创新创业诉求的个人对政务服务的了解程度和素养。

就优化治理模式和创新治理机制而言，需要在“互联网+政务服务”建设的过程中协调地方政府与市场和社会的关系，从管制型政府向服务型政府转变，融合市场思维和互联网思维优化地方政府的治理模式。应在推动地方政府“互联网+政务服务”的过程中健全多元参与和协商合作的治理机制，发展政府与其他治理主体的合作伙伴关系，整合传媒、移动通讯、互联网科技公司等多方主体的优势，在政府解决方案中形成成熟的商事制度改革业务系统改造、一体化在线政务服务平台项目以及行政审批改革等建设方案，根据一体化政务服务平台建设和深化“放管服”改革的相关意见，依托互联网技术提升申报端、业务端、监管端、决策端智慧化服务水平，推动政务服务从局部向整体建设的转型。同时，要维持长期合作伙伴关系，需要吸纳运营商参与推动“互联网+政务服务”融资、建设、服务和运营全过程，进一步发展出政府与互联网企业共同投资和运营的可持续发展模式，将单一财政购买的投资型增长方式转变为市场化运营方式，并在此过程中产生可营利的服务和经济机会。由是，治理视角下的地方政府“互联网+政务服务”建设，应在数据与信息系统共建共享，政务平台应用加强互通和深化信息支撑决策的基础上，从发展模式的宏观统筹层面思考地方政府与市场、社会的关系，明晰不同主体在“互聯网+政务服务”建设过程中的参与模式与机制，打造可持续发展的合作伙伴关系，集合多方资源和技术优势，从而实现“互联网+政务服务”的协同创新发展。

地方政府“互联网+政务服务”是在国家治理体系和治理能力现代化背景下，将现代地方政府治理的以人民为中心的发展理念融合技术理性，推动地方政府政务服务的智慧化、整体化和高效化发展。在国家整体统筹的格局下，地方政府政务服务需要通过理念、制度和技术创新，协调政府与市场和社会关系，将互联网+政务服务”与“放管服”改革等政府改革过程结合，注重人本价值回归与现代社会转型新趋势的整合，从而实现地方政府“互联网+政务服务”建设中数据到决策再到治理的智慧化发展，提升地方政府“互联网+政务服务”建设的实效。

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责任编辑 周 荣