降低养老保险费率会导致养老金收不抵支吗?

王国洪 张君 杨翠迎

内容提要：城镇职工养老保险费率不仅影响养老保险基金的自我平衡，也对企业成本及劳动者的参保行为具有重大影响。本文以我国31个省级面板数据为样本，运用可行广义最小二乘法研究城镇职工养老保险费率对基金收支平衡的影响。研究表明：我国城镇职工养老保险名义费率确实偏高，对基金收支平衡存在显著的负向影响，降低城镇职工养老保险名义费率不仅不会导致基金收不抵支，反而会提升基金的收支平衡能力;在确保基金收支平衡的前提下，城镇职工养老保险名义费率可下调至20%。我国城镇职工养老保险实际费率与基金收支平衡之间存在倒U型关系，养老基金平衡能力呈先强后弱趋势;东、中、西部城镇职工养老保险实际费率依次递增，其中东部和西部地区提高养老保险实际费率均能显著提高基金的收支平衡能力，但其影响机理存在较大的差别——东部地区由市场机制决定，西部地区则是由于参保人员多为体制内员工所致。职工养老保险制度参保率对基金收支平衡的影响显著为正，制度赡养率对基金收支平衡的影响显著为负。因此，应尽快实现城镇职工养老保险全国统筹，以确保城镇职工养老保险在缴费阶段和待遇享受阶段的公平。

关键词：城镇职工养老保险;名义费率;实际费率;基金收支平衡

中图分类号：F840.61文献标识码：A文章编号：1001-148X（2020）03-0138-07

收稿日期：2019-10-01

作者简介：王国洪（1985-），男，贵州铜仁人，北京石油化工学院公共管理系副教授，经济学博士，研究方向：社会保障理论与政策;张君（1984-），本文通讯作者，女，天津人，北京石油化工学院公共管理系讲师，管理学博士，研究方向：社会保障;杨翠迎（1967-），女，陕西周至人，上海财经大学公共经济与管理学院教授，博士生导师，管理学博士，研究方向：社会保障理论与政策。

基金项目：国家自然科学基金项目，项目编号：71673176;北京市教委一般项目，项目编号： SM201910017003。

作为城镇职工养老保险制度的核心要素之一，城镇职工养老保险费率及基金平衡问题一直是相关各界关注的重点和热点问题[1-7]。费率不仅影响着基金的自我平衡，也对企业成本及劳动者的参保行为有着重大影响。多年来，我国城镇职工养老保险名义费率相对较高，在短期内为制度筹集了大量资金，对于国有企业退休人员养老保险按时足额发放提供了资金保障，为经济体制改革的顺利推进提供了有力支撐。目前，我国社会保险征费体制属于多主体分险种混合征收模式[8]，我国城镇职工养老保险费率似乎面临着现实悖论：一方面，随着我国经济由高速增长转为中高速增长，加上国际上不利的外部环境，企业的利润空间不断被压缩，企业迫切需要降低城镇职工养老保险费率;另一方面，我国人口老龄化比例不断提高，且其趋势短期内不可逆转，城镇职工养老保险基金支付压力不断增加，迫切需要通过多种手段来增加养老保险基金收入。城镇职工养老保险费率过高会大幅增加企业用工成本，降低劳动者当期收入，影响市场经济的活力，不利于基金实现自我平衡;过低的费率会使基金征缴收入大幅下降，造成职工养老保险基金入不敷出，无法有效分散劳动者年老后收入下降的风险，致使制度设计初衷及功能无法充分展现。因此，在我国面临基金支付压力不断扩大与企业降低城镇职工养老保险费率迫切需求同时并存的现实困境背景下，分析城镇职工养老保险费率与基金平衡之间的关系十分重要和必要。本文以2001—2015年我国31个省级面板数据为样本，通过理论模型的构建实证分析城镇职工养老保险费率对基金收支平衡的影响，旨在为政府调整养老保险费率提供决定咨询和参考。

一、研究模型的设定及数据来源

（一）研究模型的设定

作为城镇职工养老保险制度的核心组成部分，我国城镇职工养老保险制度改革遵循“自下而上，多点试错”的改革模式[9]，养老保险基金能否实现收支平衡关系着制度是否可持续。目前，我国各地区养老保险制度分割运行，无论是城镇职工养老保险名义费率及实际费率均存在一定的差异，影响城镇职工养老保险基金平衡的因素除城镇职工养老保险费率对基金收支平衡存在较大影响外，制度参保率、制度赡养率、人口流动、经济发展水平、市场化程度、产业结构、城市化率等因素均可能对基金的自我平衡产生影响。因此，设定的研究模型构建如下：

Yit=α0+α1NOMRit+α2ACTRit+α3COVRit+α4OLDDRit+βXit+εit（1）

其中Yit表示第i个省份第t年城镇职工养老保险基金收支平衡能力，具体用当年城镇职工养老保险基金收入与基金支出的差来表示，城镇职工养老保险基金收入除了包括基金征缴收入外，还包括财政补贴及基金累计结余所产生的利息。另外，NOMRit表示各省确定的城镇职工养老保险政策费率;εit为服从正态分布的随机扰动项;ACTRit为职工养老保险实际费率，用职工养老保险实际征缴收入除以职工工资收入得到;COVRit表示制度参保率，用城镇职工养老保险参保人数除以当地常住人口数得到;OLDDRit制度赡养率，用离退休人数与在职职工参加养老保险人数之比来表示;Xit表示其他控制变量，具体包括人口流动、经济发展水平、对外开放程度、市场化程度、产业结构和城市化率。

（二）数据来源

本文所使用的数据除各省城镇职工养老保险基金征缴收入来源于人力资源与社会保障部内部资料外，其余数据均来自于历年《中国统计年鉴》《人力资源与社会保障事业发展公报》和《中国养老金发展报告》，实证研究采用STATA12.0软件完成。由于人力资源与社会保障部提供的各省基金征缴收入数据仅更新至2015年，故所涉及省级面板数据时均仅使用2015年及以前的数据，具体为2001—2015年数据;当研究不涉及各省城镇职工养老保险基金征缴收入数据时，采用的数据更新至2017年。本文的被解释变量基金收支平衡能力用城镇职工养老保险基金收入减去基金支出来表示，基金收入与支出的差越大表明基金具有较强的收支平衡能力;若基金收入与支出的差为负，则表明基金的收支平衡能力较弱。

从全国来看，我国城镇职工养老保险基金具有较好的收支平衡能力，2010—2017年基金当年结余均超过2800亿元，2017年基金结余达5258亿元。从各地区来看，广东、北京、浙江、江苏和上海的基金平衡能力较强;而吉林、辽宁和黑龙江的城镇职工养老保险基金的平衡能力较弱，基金收入小于基金支出，且支出缺口有逐年擴大的趋势。城镇职工养老保险费率分为名义费率和实际费率，名义费率指各地区政府确定的城镇职工养老保险政策费率，部分参保单位和个人在实际征缴过程中可能存在少缴、漏缴和不缴养老保险费的行为，实际费率用征缴收入与应缴基数的比来表示。为了计算的方便，本文用单位在职职工平均工资与私营企业在职职工平均工资的算术平均数作为各省城镇职工养老保险基金的应缴基数。各变量的描述性统计结果见表1。

二、养老保险费率对基金收支平衡的影响：基于总体样本的实证分析

在参数估计前，本文分别使用Wald检验方法和LM检验方法，检验数据之间是否存在组间异方差性和组内自相关性。检验结果的P值均小于0.01，拒绝组间同方差假设和组内不存在自相关性假设，本文选择可对组间导方差和组内自相关进行修正的可行广义最小二乘法（FGLS）进行参数估计，估计结果见表2。城镇职工养老保险名义费率对基金平衡的影响显著为负，名义费率的平方对基金平衡的影响显著为正，养老保险名义费率与基金平衡之间为倒U型关系，由此可以得出我国城镇职工养老保险名义费率总体偏高。名义费率偏高可能导致企业劳动力成本较高，致使部分劳动密集型企业缺乏竞争力，进而影响经济活力和降低社会就业水平。此外，名义费率偏高可能会对劳动者的当期消费具有挤出效应，部分劳动者可能与单位合谋，以达到少缴和不缴城镇职工养老保险费的目的，损害了养老保险制度设计的初衷和运行的效率。

我国实行地区分割的城镇职工养老保险制度，国家对养老保险基金管理严格且明确其为专款专用，政府没有激励结余过多的养老保险基金，政府的主要目标是保障基金能够实现收支平衡[10-13]。基金平衡能力较强的地区倾向于下调名义费率，或在保持名义费率不变的情况下适当降低征管强度;为了实现基金自我平衡，基金平衡能力弱的地区倾向于提高名义费率或加强基金征管。长期来看，更多的企业会被吸引到养老保险费率较低的地区投资，从而造成地区间养老保险基金平衡能力出现两极分化。这就导致地区间企业养老保险负担存在较大差异，政府已经意识到问题的严重性，并出台了具体措施。2019年4月国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，决定将各地区城镇职工养老保险统筹费率统一调整为16%，政府的这一举措不但切实降低了企业养老保险缴费负担，更为重要的是促进了各地区养老保险缴费负担的公平。

从理论上来看，养老保险基金征缴收入主要受缴费人数、费基和实际费率的影响。在缴费人数和费基不变的情况下，适当增加实际费率无疑会增加基金征缴收入，有利于基金实现收支平衡。当实际费率超过一定水平后，其过高的实际费率会对经济增长和就业产生抑制作用，可能导致缴费人数减少和基金征缴收入下降。从我国的实际情况来看，城镇职工养老保险实际费率对基金平衡的影响显著为正，实际费率平方的估计系数为负，实际费率与基金平衡之间存在倒U型关系。随着实际费率的提高，养老保险基金平衡能力呈现出先增强后减弱的趋势。实际费率较低的地区，其基金平衡能力相对较强，而实际费率过高的地区，其基金平衡能力相对较弱。如2015年城镇职工养老保险实际费率较低的省份分别为广东、北京、浙江和江苏，其实际费率分别为9.36%、16.05%、17.01%和17.19%，基金当年结余分别达1088亿元、635亿元、375亿元和309亿元;实际费率较高的吉林和黑龙江，其实际费率分别为24.29%和25.16%，基金当年缺口分别为40.78亿元和192.43亿元。

近年来，我国老龄人口不断增加，劳动力人口所占比例有所下降，城镇职工养老保险制度赡养率呈现不断提高的趋势。制度参保率对基金收支平衡的影响显著为正，表明城镇职工养老保险制度参保率越高，其基金平衡能力越强;制度参保率越低，其基金平衡能力越弱。城镇职工养老保险制度通过互助共济性的一种制度设计，旨在分散劳动者年老后收入下降带来的经济风险，参保人数越多，其互助共济性就越强，基金越容易实现收支平衡[14];相反，制度参保人数越少，其互助共济性就越弱，基金就越不容易实现收支平衡。由于我国实行现收现付制，制度赡养率对基金收支平衡的影响显著为负，制度赡养率越高，基金收支平衡能力越弱。制度赡养率用离退休人数与在职职工参保人数之比来衡量，制度赡养率越高表明单位在职职工负担离退休人员数就越多，也即当地城镇职工养老保险负担越重。2011年我国职工养老保险制度赡养率为31.65%，2017年提高到37.67%，提高了6.02个百分点，基金虽然总体仍能保持平衡，但平衡能力有所下降。不同地区养老保险制度赡养率存在较大差异，2015年制度赡养率最低的三个省份依次为广东、北京和福建，分别为10.25%、19.94%和19.97%，其基金当年结余分别达到1088亿元、635亿元和85亿元;制度赡养率最高的三个省份依次为黑龙江、吉林和辽宁，分别为72.83%、65.17%和56.19%，其基金缺口分别为192亿元、40亿元和113亿元。从我国人口结构来看，未来相当长一段时间内，我国城镇职工养老保险制度赡养率不但不会下降，反而会呈现上升的趋势。因此，在降低养老保险名义费率的同时保证基金收支基本平衡是实现制度健康可持续运行的关键。

本文的市场化程度用私营企业就业人数与户籍人数之比来衡量，私营企业就业人数占户籍人数的比例越大表明当地的市场化程度越高;相反，其市场化程度越低。对外开放程度对基金平衡的影响显著为正，随着对外开放程度的提高，基金的平衡能力得到增强。2015年市场化程度较高的地区有上海、北京、浙江、江苏、广东和重庆，市场化程度较低的地区有黑龙江、青海、陕西、贵州、广西等地。市场化程度对基金平衡的影响显著为正，市场化程度越高的地区，其基金平衡能力越强;市场化程度越低的地区，其基金平衡能力越弱。市场化程度主要从两个方面影响基金的收支平衡：一方面，市场化程度的提高意味着缴费人数规模的增加，有利于基金征缴收入的提高;另一方面，市场化程度较高的地区，其财政收入也相对较充足，财政可以给予养老保险较多的补贴，以实现基金的收支平衡。城市化可分为主动城市化和被动城市化两种，主动城市化指农村居民主动选择在城市就业和生活的城市化过程，主动城市化的关键是居民职业的转换，以从事农业生产为主转化为以非农生产为主，往往伴随着居民收入水平的大幅提高;而被动城市化是指农村居民因土地拆迁等原因被动选择到城市生活，其劳动收入几乎没有太多变化。主动城市化增加了城镇职工养老保险缴费人数及缴费基数，提高了制度的覆盖范围，有利于基金实现收支平衡;而被动城市化的居民大多为被征地农民，政府往往通过一次性补缴养老保险费的方式，解决被征地农民的养老保险问题，这无疑会增加当地城镇职工养老保险负担，不利于基金实现收支平衡。我国城市化率对基金收支平衡的影响显著为负，表明我国城市化进程主要为被动城市化。

三、养老保险费率对基金收支平衡的影响：基于东、中、西部的实证分析

为了考察城镇职工养老保险费率对基金收支平衡的影响，考虑到我国东、中、西部养老保险费率、人口结构、基金收支情况等均不尽相同，本文分别考察东、中、西部养老保险费率对基金收支平衡的影響。从表4的估计结果可以看出东部和西部地区城镇职工养老保险实际费率对基金收支平衡的影响均显著为正，中部地区对基金收支平衡的影响为负，且没有通过显著性水平检验。从职工养老保险实际费率对基金收支平衡影响的程度来看，东部地区实际费率对基金收支平衡的影响较大，而中、西部地区的实际费率对基金收支平衡的影响较小。造成东、中、西部养老保险费率对基金收支平衡影响存在较大差异的原因，可能与其费率水平、产业结构及就业结构紧密相关。东部地区以高端制造业及第三产业为主，对应的就业人群多为中高收入人群，且东部地区目前的城镇职工养老保险实际费率整体水平较低。2015年东部地区城镇职工养老保险实际费率平均为16.15%，东部地区职工养老保险费率对基金收支平衡的影响显著为正，适当提高职工养老保险实际费率可以较大幅度提高基金的收支平衡能力。中部地区产业结构以劳动密集型企业为主，企业对成本的增加较为敏感，进一步提高实际费率对基金收支平衡的影响不显著，中部地区城镇职工养老保险实际费率平均为19.57%，比东部地区高出3.42个百分点。西部地区城镇职工养老保险实际费率平均为21.53%，实证结果表明适当提高养老保险实际费率仍能显著提高基金收支平衡能力，这可能与西部地区参加城镇职工养老保险制度的人员多为体制内职工有关，体制内单位对成本的增加较不敏感。

总体来看，我国东、中、西部城镇职工养老保险实际费率存在较大差异，其中东、中、西部养老保险实际费率依次递增，其平均费率分别为16.15%、19.57%和21.53%，东部地区城镇职工养老保险实际费率分别比中部和西部地区高出3.42和5.38个百分点。就是在同等条件下，东部地区企业的养老负担最轻，西部地区企业的养老负担最重，中部地区处于东部和西部之间。为了获得竞争优势，企业在同等条件下倾向于到东部地区投资，以降低企业单位劳动力成本支出，长期必将加剧地区间不平衡不充分发展问题。从养老保险费率对基金收支平衡影响的实证来看，虽然东部和西部地区提高养老保险实际费率均能显著提高其基金收支平衡能力，但其影响机理存在较大的差别，东部地区主要由于其产业结构以第三产业及高端制造业为主，企业盈利能力较强，加上企业的养老保险实际费率较低，提高养老保险费率可以较大幅度提高基金的收支平衡能力。西部地区主要是由于参保人群多为体制内单位员工，体制内单位对费率并不敏感，提高养老保险费率可以提高基金的收支平衡能力。中部地区以劳动密集型企业为主，企业对劳动力成本较为敏感，养老保险实际费率过高将导致劳动密集型企业面临较大的生存压力，且不利于基金实现收支平衡。

以上实证分析表明我国城镇职工养老保险名义费率确实偏高①，其对基金收支平衡存在显著的负向影响。由于各种原因造成部分参保单位与个人缺乏参保的积极性，加之征缴部门很难及时准确获得个人的工资信息，导致我国城镇职工养老保险在实际征缴过程中存在漏缴、少缴和欠缴现象，加之部分地区征缴部门对城镇职工养老保险认识不到位，存在以降低费率或减免保费等形式来吸引企业进行投资的现象。根据测算，2012—2017年我国城镇职工养老保险实际费率介于17.26—19.01%之间。因各种原因造成的城镇职工养老保险应缴未缴行为，不但影响城镇职工养老保险基金的可持续性，更为重要的是影响了城镇职工养老保险制度的公平性，进而对个体的参保行为带来严重的负面影响。

从全国来看，养老保险实际费率与基金收支平衡之间存在倒U型关系，结合东、中、西部养老保险实际费率差异及其对基金收支平衡的影响，可以推断我国中、西部地区城镇职工养老保险实际费率偏高，而东部地区可以适当提高养老保险实际费率水平。鉴于本文没有考虑东、中、西部养老保险实际费率差异对产业结构及基金收支平衡的空间影响，故无法得出我国养老保险最优实际费率应介于东部16.15%和中部19.57%之间，但可以推测我国养老保险实际费率介于16.15%—19.57%之间对各地区产业及基金收支平衡均不会有严重的负向影响。在进一步提高社会保险征缴效率的前提下，综合以上分析表明城镇职工养老保险名义费率应有4%的下调空间。2019年4月国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，决定将各地区城镇职工养老保险统筹费率调整至16%，即社会统筹和个人缴费比例调整至24%，政府的降费举措不但切实降低了企业养老保险缴费负担，更为重要的是促进了各地区养老保险缴费负担的公平。根据本文的测算，在保证基金收支基本平衡的前提下，城镇职工养老保险名义费率可进一步下调至20%。

四、主要结论与启示

在总结和评估养老保险名义费率及实际费率的基础上，本文以我国31个省级面板数据为样本，通过理论模型的构建及实证，分析城镇职工养老保险费率对基金收支平衡的影响，得出如下结论：

一是我国城镇职工养老保险名义费率确实偏高，其对基金收支平衡存在显著的负向影响，降低城镇职工养老保险名义费率不仅不会导致基金收不抵支，反而会提升基金的自我平衡能力。由于多种原因造成部分参保单位与个人缺乏参保的积极性，导致我国城镇职工养老保险存在漏缴、少缴和欠缴现象[15]，不但影响城镇职工养老保险基金的可持续性，更为重要的是影响了城镇职工养老保险制度的公平性。根据测算，在进一步完善养老保险制度和保证基金收支平衡的前提下，城镇职工养老保险名义费率可进一步下调至20%。

二是我国城镇职工养老保险实际费率与基金收支平衡之间存在倒U型关系，养老保险基金平衡能力呈现出先增强后减弱的趋势。分地区来看，我国东、中、西部城镇职工养老保险实际费率存在较大差异，养老保险实际费率依次递增，东部地区城镇职工养老保险实际费率分别比中部和西部地区高出3.42和5.38个百分点，长期必将加剧地区间不平衡不充分发展问题。从养老保险费率对基金收支平衡影响的实证来看，虽然东部和西部地区提高养老保险实际费率均能显著提高其基金收支平衡能力，但其影响机理存在较大的差别，东部地区主要由于其产业结构以第三产业及高端制造业为主，企业盈利能力较强，加上东部地区养老保险实际费率较低，提高养老保险费率可以较大幅度提高基金的收支平衡能力。而西部地区主要是由于市场化程度不足，参保人员多为体制内单位员工，其对实际费率并不敏感。地区间实际费率差异不仅影响养老保险制度的公平与效率，更为重要的是会加剧地区间不平衡不充分发展。因此，在全国统一城镇职工养老保险名义费率的基础上，应尽快实现城镇职工养老保险全国统筹，建立全国统一的社会保障信息中心，建立全国统一的城镇职工养老保险待遇确定和调整机制，实现职工养老保险在缴费阶段和待遇享受阶段的公平，以提高制度运行的效率和确保制度公平。

三是除城镇职工养老保险名义费率及实际费率对基金收支平衡存在影响外，制度参保率、制度赡养率、市场化程度等因素均对职工养老保险基金收支平衡有显著的影响。职工养老保险制度参保率对基金收支平衡的影响显著为正，制度参保率越高，其基金平衡能力越强;制度参保率越低，其基金平衡能力越弱。制度赡养率对基金收支平衡的影响显著为负，制度赡养率越高，基金收支平衡能力越弱。市场化程度对基金平衡的影响显著为正，市场化程度越高的地区，其基金平衡能力越强;市场化程度越低的地区，其基金平衡能力越弱。我国城市化率对基金收支平衡的影响显著为负，表明我国城市化进程以被动城市化为主。故我国应进一步提高养老保险制度的参保率，增加私营企业就业人员所占比重，转被动城市化为主动城市化，将女性法定退休年龄延迟至60岁，并适时推出弹性退休制，这一系列措施不仅有利于基金实现收支平衡，更有利于提高养老金替代率和确保制度运行的效率与公平。

注释：

① 根据美国社会保障署2014 年公布的数据，在全球160多个国家中，中国社会保险名义费率标准排名第9 位。社会保险名义费率中城镇职工养老保险费率所占比重最大，这也能在一定程度上说明我国职工养老保险名义费率偏高。

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Will Reducing the Rate of Endowment Insurance Lead to the Failure of Pension

Income to Offset Expenditure？ An Analysis of 31 Provincial Panel Data in China

from 2001 to 2015

WANG Guo-hong1，ZHANG Jun1， YANG Cui-ying2

（1. Department of Public Administration，Beijing Institute of Petro-chemical Technology，Beijing 102617，

China;2.The School of Public Economics and Administration，Shanghai University of Finance and

Economics， Shanghai， 200433， China）

Abstract：The endowment insurance rate of urban employees not only affects the self balance of endowment insurance fund， but also has a significant impact on the cost of enterprises and the insured behavior of workers.In this paper， 31 provincial panel data of China are used as samples to study the effect of endowment insurance rate on the balance of fund income and expenditure.The research shows that： the nominal premium rate of endowment insurance for urban employees is indeed high， which has a significant negative impact on the balance of fund income and expenditure，and reducing the nominal premium rate of endowment insurance for urban employees will not lead to the failure of fund income and expenditure， but will improve the ability of fund income and expenditure balance;on the premise of ensuring the balance of fund income and expenditure， the nominal rate of endowment insurance for urban employees can be reduced to 20%.There is an inverted U-shaped relationship between the actual rate of endowment insurance for urban employees and the balance of fund income and expenditure in China，and the balance ability of pension fund is strong first and then weak;the real rates of endowment insurance for urban employees in the East， middle and West are increasing in turn， and the increase of the real rates of endowment insurance in the East and West can significantly improve the fund′s ability of balance of payments， but the impact mechanism is quite different - the eastern region is determined by the market mechanism， and the western region is due to the fact that most of the insured are employees within the system.The effect of employee pension insurance system participation rate on the balance of fund income and expenditure is significantly positive， while the effect of system support rate on the balance of fund income and expenditure is significantly negative. Therefore， it is necessary to realize the national overall plan of endowment insurance for urban workers as soon as possible， so as to ensure the fairness of endowment insurance for urban workers in the payment stage and the treatment enjoyment stage.

Key words：endowment insurance for urban workers; nominal rate; actual rate; fund balance

（责任编辑：关立新）