博弈论视角下城市治理公众参与水平的提升路径

梁瑜静 谢强强

摘要：随着城市建设速度不断加快，城市内部各类问题不断涌现，公众的利益诉求表达日益增多;同时，在信息化时代背景下，公众参与城市治理的途径和方式越来越丰富，公众参与城市治理的权利主体意识也更加强烈。如何处理好政府与公众之间的信任合作关系，有效提升城市治理的公众参与水平，在很大程度上决定了城市治理各项政策的执行成效和治理效果。通过引入囚徒困境模型，以广西南宁的调查为例，分析政府与公众在公众参与城市治理过程中的博弈情况，提出要提升城市治理公众参与水平，政府主动引导公众参与是前提，培育和提高公众参与意识是基础，政府与公众相互信任是关键，同时要加强对政府和公众的监督，促进政府和公众的合作，实现公众参与城市治理的良性循环。

关键词：博弈论;囚徒困境;公众参与;城市治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.002

共建共治共享的社会治理制度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体提出了明确要求，为新时代加强和创新社会治理制度指明了方向。[1]城市作为社会发展的一个重要组成部分，城市治理是实现社会治理水平和治理能力现代化的重要内容。[2]随着城市化发展的进一步加快，社会公众对于城市治理的要求也在不断提高，在城市治理中加强公众参与是城市治理现代化的重要要求之一，公众充分参与城市治理是实现“共建、共治、共享”和“人人有责、人人尽责、人人享有”的重要内容，也是必要手段。当前，公众参与城市治理的过程中存在着公众参与理念、参与机制以及参与效果等不同层次的问题和困难，[3]需要结合城市治理中公众参与的实际，从政府和公众两个主体入手，提升城市治理公众参与水平。

本文基于博弈论囚徒困境相关理论，结合我国经济和社会发展中城市治理现代化形势，以广西南宁公众参与城市治理情况为研究案例，分析公众参与城市治理过程中政府与公众作为参与主体的囚徒困境博弈策略选择。从政府与公众两个参与主体的角度出发，分析在城市治理过程中两者的关系，探讨如何促进政府与公众的信任、合作和共赢，从而进一步提升城市治理公众参与水平。

一、相关概念和囚徒困境模型

（一）城市治理和公众参与的界定

随着经济发展和社會转型的快速推进，城市整体发展状态也在不断发生变化，随之而来的城市治理问题也越来越多样化;同时随着人民生活水平的不断提高和对美好生活向往的日益迫切，社会公众对自身利益的维护和对公共供给方面的利益诉求越来越渴望，城市治理的内容和公众参与的概念也在不断更新。现有研究中，学界对城市治理和公众参与的探讨非常丰富，本文在整理了相关已有研究的基础上，对城市治理界定为：由政府、社会组织、企业、公众等多元主体，通过运用经济、行政、法律、市场以及参与等综合手段，以城市高质量发展为目标，推动城市经济、社会秩序、环境卫生、市民生活以及基础设施等多方面整合发展的过程。随着信息时代的到来和新媒体等网络平台的多方应用，公众参与的渠道和途径也在不断丰富。我国城市治理公众参与从动员参与、自发参与发展到理性参与阶段，公众参与水平得到了进一步提升。[4]结合本文研究实际，对公众参与采用王周户教授的定义：主要指政府之外的个人或社会组织等主体，通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到权力机关立法或政府公共决策中，包括公众在立法或公共政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和。[5]结合本文研究范围，公众参与的活动以围绕城市治理开展的一系列事务为主，同样在城市治理过程中的公众参与，参与事项更贴近于公众自身实际情况，方式和方法也更加自主和随意，这为利用囚徒困境模型进行探讨和分析政府与公众在城市治理过程中的博弈选择，提供了研究基础。

（二）囚徒困境模型

囚徒困境模型是艾伯特·塔克（Albert Tucker）在1950年首次提出，该理论虽然简单，但是在提出后有效地解释了很多社会现象，是博弈论中最为基本和有效的模型。模型假定有两个犯罪嫌疑人甲和乙，代表囚徒困境博弈的主体（如表1）。甲和乙在共同作案被警察抓住以后分开关押，并告诉他们：可以选择坦白或者选择不坦白;如果其中一个人坦白，而另一个人不坦白，则坦白的一个人会被立即释放，不坦白的一个人会被判刑10年;如果两个人都坦白，则会每人都判刑8年;如果两个人都不坦白，因证据不足每个人在被关押1年后释放。在这个博弈当中，犯罪嫌疑人（囚徒）甲和乙每个人都有两个选择（行动）：坦白和不坦白，这个博弈的支付（支付主要指每个参与人在给定战略组合下得到的报酬）结构如表1所示，列代表囚徒甲，行代表囚徒乙，矩阵中的两个数字，第一个数字为甲的支付，第二个数字为乙的支付。

根据上述界定来看两个参与人即甲和乙会如何进行选择，假设参与人是理性的，因此被判刑都会给他带来痛苦，所以他的目标就是能少坐牢最好。先分析甲的选择，他所面对的问题是：如果乙坦白的话，自己坦白会判8年，不坦白会判10年，那么坦白比不坦白要好;如果乙不坦白，自己坦白会被立即释放，不坦白则会被判1年，坦白还是要比不坦白好，因此对于甲来说，不管对方坦白与否，自己的最优选择都是坦白。对于乙来说也是相同情况，所以每个人的最优选择都是坦白。但是在这个博弈中，两个参与者的帕累托最优并不是两个人都坦白获得8年的判刑，而是两个人都不坦白获得1年的判刑，原因是在两个人的博弈当中，每个人都在追求自身最大利益的同时忽略了对方的利益，导致没有产生最佳结果。

（三）囚徒困境的重复博弈

上述模型当中两个人都坦白无法构成纳什均衡，因此也无法形成帕累托最优，其问题的关键是上述的博弈是一次性的，每个人都只考虑眼前利益。在现实社会，两个参与主体既有一次性的博弈，也会有多次重复的博弈。博弈论证明，在重复博弈的情况下，合作对每个理性人来说都是最好的选择，原因是重复博弈的三个特点。一是重复博弈中前一段博弈的结果不改变后一阶段博弈的结构;二是每个参与人都能够观察到博弈过去的历史，也就是博弈过去发生的事情;三是由于重复博弈，参与人关心的不仅仅是现阶段的结果，还包括未来的结果，也正是这一点使得博弈主体有积极性做出不同于一次性博弈时的最优选择。由此可以推断得出，参与博弈的一方如果选择合作策略，另一方也会选择合作策略，如果其中一方是不理性的，宁愿损害自身利益也不愿意选择合作，只能对不合作行为加大利益成本（加大惩罚力度）。如果博弈双方一开始都选择合作策略，这就形成了帕累托最优，在重复博弈中也将形成一个良性的循环。根据分析，重复博弈使得理性人得以走出囚徒困境，其中关键是对不合作的博弈方进行惩罚，加大不合作导致的成本，当不合作的成本无限大于合作成本时，理性参与者将不会不选择合作。[6]

二、公众参与城市治理的囚徒困境模型分析

（一）公众参与城市治理囚徒困境模型构建

本文在探讨和分析政府与公众的博弈中，所指政府包含一切政府机构，不考虑政府部门与部门之间的差异，所指公众包括一切年满18周岁享有政治权利的公民，不考虑公民与公民之间的差异，因此将政府和公众作为博弈的主体。在公众参与城市治理过程中，政府可以选择主动引导公众参与，也可以被动接受公众参与，同样公众可以选择主动参与城市治理，也可以选择被动参与其中。因此政府有两种选择策略，即主动引导和被动接受;公众同样有两种选择策略，即主动参与和被动参与。结合上述理论，本文尝试用囚徒困境模型分析政府与公众在公众参与城市治理过程中的关系，所得到的矩阵表如表2所示。

为使政府与公众博弈引入成为一个囚徒困境，本文用P来代表政府和公众获得的最大效用，N代表政府和公众获得的最小效用，L代表政府获得的低效用，S代表公众获得低效用。从政府角度分析，如果公众选择主动参与城市治理，政府选择主动引导公众参与，政府和公众都将获得最大效用，政府选择被动接受公众的参与，政府会获得较低的效用，同样公众也会获得较低的效用;如果公众选择被动参与城市治理，政府选择主动引导公众参与，公众会获得较低的效用，同样政府也会获得较低的效用，政府选择被动接受公众的参与，双方都会获得最小的效用。从公众角度分析，得到同样的结果。

（二）公众参与城市治理囚徒困境模型分析

以南宁市社会科学院院级课题《提升南宁市城市治理公众参与水平研究》为依托，设计并构建了《南宁市公众参与城市治理调查问卷》，通过网络调查方式进行了抽样调查。根据上述囚徒困境模型和实际调查情况，具体分析政府与公众在公众参与城市治理过程中的博弈情况。

1.产生（P，P）的情况分析

根据表2政府与公众囚徒困境博弈模型，当政府选择主动引导公众参与，公众自身也选择主动参与城市治理，对两个参与主体所产生的效用都是最大的。根据对南宁市公众参与城市治理的情况调查，南宁市“美丽南宁·整洁畅通有序大行动”指挥部出台的《南宁市扬尘污染治理有奖举报實施方案》，内容包括举报方式以及奖励标准等，属于政府主动引导公众参与城市治理。公众在发现扬尘污染问题后主动举报，属于公众主动参与城市治理，双方得到的结果是公众可以获得相应的奖励，政府因公众的积极举报及时获取扬尘污染问题源头，并能够快速核实并行使部门监管职责，对扬尘污染问题进行处理，有效提升了政府监管效率，树立了良好的政府形象。从长期来看，扬尘污染治理由于得到公众的参与支持，污染源头将能够得到有效管控，城市空气质量也将得到有效保障，公众可以拥有更宜居的生活环境，对于双方而言都获得了最大的效用。

2.产生（L，S）和（S，L）的情况分析

根据前文对囚徒困境模型的分析和解释，产生这两种情况都不属于帕累托最优，在其中一方选择主动引导和主动参与的情况下，另一方选择被动参与和被动接受，对其产生的效用都会受到消极的影响，即P大于S和L。以南宁市“礼让斑马线”交通治理为例，交通管理部门规定机动车在通行斑马线时要礼让行人，属于政府主动引导公众参与城市治理，做到自觉礼让，文明出行。但实际上，有部分市民在驾车行驶时并没有遵守“礼让斑马线”交通规则，未能及时避让行人，因此被交通管理部门予以罚款处罚，公众的这一消极行为则属于被动参与城市治理。这个过程产生的结果是，交通管理部门增加了任务和成本，公众被罚款损失了经济利益，同时，公众的被动参与可能会引发更多因无序避让而产生的交通事故，直接影响城市交通秩序。这对两者都产生了低效用甚至是负效用。以公众主动曝光城市治理问题为例，随着信息技术和自媒体平台的快速发展，通过网络平台曝光城市治理乱象的例子屡见不鲜。在这个过程中，公众通过非官方渠道和平台对城市治理中因政府疏于监管而出现的乱象问题进行曝光，属于公众主动参与城市治理。在事件曝光后，来自网友、媒体等方面的舆论压力，将会迫使政府陷入被动作为之中，在查找政府自身监管缺失问题的同时，对相关责任人员进行追责。从以往的案例结果来看，政府因监管不到位诱发了问题产生，对于政府形象和公信力就产生了负面影响，相应的监督管理也就处于被动和滞后的状态;公众虽然主动参与曝光城市问题，但相较于（P，P）结果，所产生的成本等都会影响最终的效用，依然不是最优结果。

3.产生（N，N）的情况分析

政府选择被动接受公众参与，公众选择被动参与城市治理活动，所产生的效用对于双方都是最低的，即P、S和L均大于N。以城市治理中的垃圾分类举例分析，在理性人假设的前提下，政府和公众都会考虑自身利益，且由于培养垃圾分类的行为意识需要从根本上改变公众长久以来的惯性行为模式，政府所需投入的主动引导和宣传成本会相对较高，而公众在配合改变自身行为方式，主动进行垃圾分类的过程中会消耗一定的时间和精力，因此，对于双方能够坚持长久持续地主动引导和主动参与都存在一定的障碍。所以，可能出现双方选择被动接受的情况，产生的结果是政府的执行机构因宣传和引导不到位，被第三方曝光或上级监督管理部门问责，公众因未按照分类标准进行垃圾分类对环境产生污染，自己的行为被曝光等，这些结果对于双方的效用都是最低的。根据分析，政府和公众博弈的纳什均衡是双方都不选择主动，但由于政府和公众都只考虑自身利益，未能达到帕累托最优。

三、提升公众参与城市治理水平的路径探讨

综合上述分析，政府和公众在公众参与城市治理囚徒困境博弈中，帕累托最优的结果是（P，P），即政府主动引导公众参与城市治理，公众也要主动参与到城市治理活动中，由此才能促进政府树立良好形象，提升执政效能，公众利益实现最大化。但是在理性人假设下的政府和公众在囚徒困境博弈中由于双方的利益不同，出现非帕累托最优的情况较多。公众参与城市治理是推进城市治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，提高公众参与度和政府宣传引导力度，不仅能够使政府树立良好形象，公众利益得到保护，而且能够促进城市经济社会更好发展。基于此，本文以广西南宁市公众参与城市治理为例，对提升城市治理公众参与水平进行如下探讨。

（一）政府主动引导公众参与是前提

城市治理是一项综合性、系统性很强的复杂系统工程，特别是在推进城市治理能力现代化和城市管理精细化过程中，公众参与的重要性更为凸显。政府被动地接受公众参与，在一些城市治理活动中可以解决相应的问题，但是会对政府的形象和执政效能造成不同程度的影响。长期以来，政府在各项公共事务管理中（包括城市治理）都占据主导作用，要使政府与公众在城市治理过程中得到最优结果，政府主动引导公众参与就是重要的前提条件。根据上述分析，政府一方面要建立健全公众参与城市治理的机制，完善公众参与城市治理的保障制度，从城市治理的全局性、系统性出发，在各项任务的每个层次进行综合统筹规划和设计，有序引导公众积极参与城市治理;另一方面，政府要提升自身的服务水平，加强自身能力建设，强化城市治理能力，进而有序引导、高效配合公众参与城市治理，在与公众的博弈中形成良性循环，实现城市治理的最大实效。

（二）培育和提高公众参与意识和参与能力是基础

公众本身的参与意识和参与能力不足是导致上述模型无法实现最优结果的内在原因。在政府主动引导公众参与的前提下，公众要有主动参与的意识和参与能力的保障，才能破解政府与公众博弈的囚徒困境。由于受到公众与政府之间信息失衡和信任缺失的影响，公众本身主动参与的能动性不足，同时受到封建官本位思想的禁锢，以及“多一事不如少一事”观念的影响，公众参与城市治理的意识仍然较弱。另外，随着城市治理能力现代化建设的推进，参与城市治理方式和途径也在不断发生变化，例如通过城市治理大数据监管、新媒体及政务APP等方式参与，这些新方式对公众的基本素质能力有了更高要求，而并非所有的公众都拥有使用新媒体和接受新事物的能力，因而在政府主动引导和主动公开的情况下，部分公众也只能被动地参与。因此，在不断培育公众参与城市治理的意识、让公众充分认识到自身参与权利的重要性的同时，要通过全民教育体系和社区基层培训的介入，加强对公众使用新媒体、政务APP等新途径、新渠道的培训和普及，不断提高公众参与城市治理的能力。

（三）政府与公众相互信任是关键

政府与公众之间相互信任的缺失是导致上述模型产生低效用结果的主要因素。一方面是相关职能部门对公众参与缺乏信任，对公众参与城市治理的意见和建议认同度较低，同时政府对公众参与的回应程度也较低，公众的参与意见很难在有关城市治理的决策中真正体现出来，公众的参与热情受到很大程度的挫伤;另一方面，公众对政府也缺乏足够的信任，由于公众长期处于被动地参与城市治理，并且不能及时得到答复，公众逐渐失去了对政府的信任，导致公众的实际参与度越来越低，所呈现出来的结果便是参与的层次和程度越来越低，实际参与情况越来越低效，公众参与就失去真正的意义。因此，政府与公众之间要建立足够的信任，是公众参与城市治理的关键。政府要进一步加大城市治理项目在规划、决策、评估、评价及激励保障等方面的信息公开程度，拓宽公众获取信息的渠道，提高公眾参与城市治理的时效性。以阳光透明的信息公开制度、高效运转的问题处置机制以及及时回应的意见反馈机制，提升公众对政府的信任度。只有双方之间建立坚实的信任关系，才能在各自的行为选择中作出互利的行为决定，真正做到政府的主动引导和公众的主动参与，在城市治理过程中实现最优结果。

（四）多次重复博弈对公众参与城市治理的启示

公众参与城市治理不是一次性的，而是多次反复进行的一项社会治理行为，政府与公众的博弈也就并非一次性决定结果。在政府和公众双方都只考虑自身利益、眼前利益而不考虑大局和长远利益的情况下，所进行的博弈很难实现对双方的最优结果。根据囚徒困境的多次重复博弈，政府或公众在一次性博弈当中会选择与自身利益有关的行动，但是当对不合作的一方施以惩罚和告诫时，加大不合作产生的成本，双方采取的行动就会趋向于帕累托最优结果。如果政府在制定城市治理相关政策，实施城市治理相关决策前，加大相关信息公开力度，采取多种形式吸收公众参与的意见建议，将公众参与主动纳入城市治理当中;同样，公众如果在参与城市治理各项政策执行中正确认识城市治理与自身利益的关系，树立大局意识主动参与城市治理，双方的利益将无限接近于帕累托最优。如果其中一方在重复博弈中依然选择不合作，即被动接受和被动参与，只能通过施以惩罚、处罚等措施，例如对政府职能部门问责，在绩效考评中降低等级等，对公众进行罚款、扣分等处罚，来保障双方在城市治理过程中选择合作。因此，在公众参与城市治理过程中要加大对第三方监督考评的引入和相应考评机制的完善，对在城市治理过程中存在的不合作行为及时依法依规进行处罚和纠正，保证政府和公众之间的合作，实现公众参与城市治理的良性循环，进而促进城市经济社会的全面健康发展。

说明：本文为南宁市社会科学院院级立项课题（2020YJ—08）“提升南宁市城市治理公众参与水平对策研究”的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]郭声琨.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度[N].人民日报，2019-11-28（06）.

[2]姜宝昌，周辉.提升社会参与水平推动城市管理走向城市治理[J].重庆行政，2019（6）：26-27.

[3]马海韵，华笑.当前我国公民有序参与城市治理的困境及消解[J].江西财经大学学报，2016（2）：107-113.

[4]狄凡，周霞.超大城市治理公众参与演变历程与现状分析——基于国内外比较的视角[J].上海城市管理，2019（6）：4-14.

[5]王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2011.

[6]张维迎.博弈与社会[M].北京：北京大学出版社，2017.