忻州市节水社会机制体制建设

（山西省水利水电科学研究院 山西太原030002）

节水型社会的建设主要是通过建立有效的制度，用来指导生产关系的改变，并形成以经济手段为制约的节水机制，推动全社会走上资源节约和环境友好的节水道路。随着国家对节水社会建设宣传和投资力度不断深入，各地对节水社会建设重视程度也逐步加大。忻州市人口众多，工农业都相对发达，经济发展迅速，但是水资源问题突出，水资源短缺严重制约了当地经济社会的可持续发展，因此进行节水型社会建设迫在眉睫。

1 基本情况

忻州市地处山西省北中部，面积25 143 km2。全市辖两市12 县，203 个乡镇，4 888 个行政村，总人口316.5 万人，其中城镇人口156.1 万人，乡村人口160.4万人。境内河流分属海河、黄河流域，主要有滹沱河、大清河、永定河、汾河、黄河五大水系。滹沱河是忻州市境内第一大河流，汾河是第二大河流。

2 水资源现状及开发利用中存在的问题

2.1 水资源现状

根据《忻州市第二次水资源调查评价总报告》，忻州市1956—2000年多年平均水资源总量19.87 亿m3，多年降水量平均值为475.4 mm，多年系列河川平均值为12.46 亿m3，地下水资源量平均值为14.36 亿m3，含重复计算水量为6.87 亿m3。

2.2 水资源开发利用存在的问题

随着忻州市经济社会的快速发展，全市需水量呈逐年递增局势，供需矛盾日益突出，水资源在长期开发利用中出现了下述问题。

2.2.1 水资源短缺

根据统计资料计算人均水资源615.8 m3仅为全国人均水资源量2 074 m3的29.6%。每公顷耕地占有水资源量为2 805 m3，仅为全国平均水平的10%。水资源供需矛盾问题突出，需水量逐年增加，未来需水量还将继续增加，供水量无法满足实需求，因此供需缺口将逐步扩大，供需矛盾会变得日趋尖锐。

2.2.2 水资源利用效率低

忻州市农业灌溉用水主要是地下水机井灌溉，多采用大水漫灌的方式，农田灌溉水有效利用系数为0.513 低于全省的0.538。万元地区生产总值用水量68 m3/万元，高于全省44 m3/万元，工业节水工艺和技术落后，重复利用率较低。人均用水量为211 m3/人，高于全省的200 m3/人。

2.2.3 地下水超采问题突出

忻州市生产生活用水主要水源是地下水。目前经济社会发展迅速，各行业需水量逐渐增加，长期大量集中开采地下水资源，出现了地下水超采问题，造成了地下水位的下降并有漏斗区出现，在超采区部分机井干枯。

3 忻州市节水型社会机制体制建设的模式

忻州市节水型社会建设需要对现有的节水相关制度进行整理分析，并理清制度之间的关系，建成和当地水资源情况相适应的机制体制。为了能够适应忻州市现有的特征，必须以政府主导调控、各部门配合、全社会参与的原则，建立总量整体调控机制、市场调控机制、社会保障机制等来保证忻州市节水社会机制体制的建设。忻州市节水型社会制度建设框架如图1所示。

图1 忻州市节水型社会制度建设的系统框架

3.1 总量整体调控机制

3.1.1 用水总量控制及用水定额管理体制

在全市范围内进行用水总量控制，并制定严格的总量控制制度。首先分析、计算并明确满足当前全市生产生活的用水总量，通过用水总量来控制用水指标；在工业企业内部进行水平衡测试，并在此基础上，计算不同行业的节水潜力，制定不同行业的年度用水计划，严格按照计划总量控制用水量，实现全市计划用水管理全覆盖。

用水定额是衡量用水户用水是否合理的重要标准。根据目前使用的《山西省用水定额》参考忻州实际制定主要农作物、不同工业产品、日常生活的用水指标；严格按定额控制实际用水情况，杜绝超定额用水现象。在全市范围内建立用水总量控制与用水定额管理相结合的最严格的水资源管理制度，有力推进水资源的合理配置和高效利用。

3.1.2 取水许可制度和水资源费征缴制度

根据全市的用水计划，合理配置水资源，并在各个行业施行以总量控制为基础的取水许可制度，严格执行取水许可分级管理权限，严格按照要求审批、发放取水许可证。对已取得取水许可证的企业，应对取水许可和取水总量进行定期或不定期的核查，对纳入取水许可管理的单位和用水大户实行用水监督管理。

水资源费征缴制度是节约水资源的重要经济手段，水行政主管部门应按照《取水许可和水资源费征收管理条例》中的相关规定，严格执行收费标准，落实水资源费征缴制度，做应收尽收。对超计划、超定额的用水部门、企业实行累进加价收取水资源费。

3.1.3 严格的排污标准和排污总量

根据水环境保护的目标，计算水域纳污能力，对污水排放实行总量控制。严格控制污水的质量标准，污水必须达到排污标准后方可排放；同时执行非法或非标准排污惩罚制度，对未按照标准排放的企事业单位追究法律责任，并予以一定的经济处罚。

目前忻州市实行最严格水资源管理制度，从用水总量、万元工业增加值用水量降幅、农田灌溉水有效利用系数、水功能区水质达标率4 项指标进行总量控制，严格水资源论证、取水许可和规划管理，严格控制区域取用水总量，加强地下水管理保护。同时明确水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，但还未制定明确的规章制度来对排污权和排污付费情况进行限制。

3.2 市场调控机制

充分调动市场机制，发挥其调控作用，建立健全的水价制度，发挥水价经济杠杆作用，确定水权及其水权流转制度激发社会内部节水积极性；建立完善的水市场、确定水资源的管理权、合理利用水资源，充分发挥水资源商品特性，用经济手段管理和建设节水型社会。

3.2.1 健全的水价制度

健全的水价应包括基本成本和合理收益两部分，通过合理分配、共同负担的原则来制定水价制度。制定的水价必须能够真实全面地反映水资源开发利用全过程的成本。对不同行业、不同供水水源、不同供水工程类型的取用水实行差别水价。并实行定额管理和超定额累进加价制度，充分发挥价格杠杆调节作用，促进各行业节约用水、高效用水、合理用水，构建节水型经济结构。

3.2.2 合理的水权制度

水权制度能够规范市场经济条件下水资源开发利用行为，对水资源进行更好的保护。合理的水权制度能保证区域内水资源在生产生活以及生态环境用水各方面的合理配置，使得区域内社会经济和生态环境和谐发展。首先应对忻州区域内的水资源进行摸底，在将水资源按照合理的方式对水权进行初始分配，分配要充分考虑总量控制和定额管理来进行。水权一旦确定，可以进一步制定水权流转制度，充分发挥水权的商品属性，促进区域内节水并提高水的利用效率。

目前忻州市对区域内实行城镇居民生活用水阶梯水价制度，对非居民用水实行非居民用水超计划超定额累进加价制度、关于水资源费的收取也做到了应收尽收。但是水资源未确权，水权制度不完善。

3.3 社会保障机制

3.3.1 节水法律法规政策

忻州市要实现节水型社会的建设，必须全面贯彻落实节水型社会建设的相关政策法规，并积极探索完善节水领域及水资源管理方面的法律法规，这是建设节水社会的软基础。完善的法律法规政策体系能够促进节水工作的顺利进行和管理水平的提高，并为节水社会建设提供有力的法律依托。

3.3.2 宣传教育机制和全民参与制度

节水宣传教育能充分调动民众的参与，是可以有计划有步骤地推进的长久行为，也是有效提高全民节水意识的重要举措之一。全市将节水宣传做为常态工作，利用不同场合，采取不同方式开展节水宣传。这样能够大大增强全民节水、爱水、惜水的意识。充分调动群众节水的积极性和主动性。为加快推进节水型社会建设步伐，促进水资源的节约和保护提供有力的支撑。

4 建议

目前忻州市已经建立起的政策法规，范围虽然已经涵盖总量整体调控机制、市场调控机制、社会保障机制这三个方面，但还有待完善之处。结合其机制体制建设的实际情况，给出以下建议：

4.1 制定排污许可及排污付费制度

忻州市目前的取水许可制度和水资源费征缴制度相对完善，应该参照取水许可制度制定排污许可制度，参照水资源费征缴制度制定排污收费制度。同时建立与排污许可制度相适应的水环境容量有偿使用制度，研究制定废污水排放的合理价格，鼓励重复利用废污水，并对回用污水的用水户进行经济激励；制定合理的排污标准并严格按标准执行，按照审批获得排污许可量排放并征费，对超量排放部分施行累进加价制度；对未达标准排放污水的企业实行停业整顿和经济处罚并追究相关负责人的制度；因企业生产事故造成水体污染的，追究企业相关负责人法律责任，对污染企业实行经行经济处罚，并制定合理的制度。

4.2 完善水权制度并建立水权流转制度

水权制度作为节水增效的一项重要举措，通过分析水资源现状情况，根据生产实际制定明晰的水权，并按量分配给用水户，使用水户对水资源拥有所有权、使用权、收益权和处置权，形成与当前市场经济体制相融合的水资源权属管理制度。并对水权交易规则、交易价格、交易平台、补偿方式等方面作出规范性的制度。忻州市应借积极探索多种形式的水权交易流转方式，首先出台适合忻州市特点的水权流转地方性政策，其次依法开展水资源使用权确权登记，培育并规范水权交易市场，启动水权水市场制度建设。充分发挥水权制度在资源利用中的市场驱动与调节作用，通过建立科学合理的水权分配制度、建立科学便捷易用的用水计量体系、建立县级水权交易制度和村级水权交易平台，在区县间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转水资源，为合理用水需求提供出路。

4.3 制定经济激励政策

对区域内居民生活用水、农业用水、工业用水实行总量控制和定额管理，建立起农业、工业用水的精准补贴制度，并提出节水奖励政策，使用水和节水相互依存，共同推进水资源的有效利用和可持续发展。

5 结语

节水型社会建设重要措施是建立起完善的机制体制，需要全社会各部门共同参与一起建设的长期过程。政府部门应高度重视，通过全社会共同努力，节水型社会建设将会稳步快速发展，最终实现全社会全民节水。