基于粮食安全的粮食生产供给侧改革研究

贾贵浩 朱阅森

摘要：破解当前我国存在粮食生产成本高、效益低，粮食产量高、品质低，供需失衡等问题，应完善粮食生产宏观调控指导系统，依托现代网络技术，精准发布粮食供求权威信息，发展订单农业，加强粮食种植结构调整，促进粮食供求之间的动态平衡;优化粮食生产激励机制，正确引导土地流转，加快高标准农田建设，促进规模化经营，加大科技投入和技术培训，增强农业稳产增收能力，形成优质高效的粮食供给体系，保障粮食安全。

关键词：粮食生产 供给侧 粮食安全

粮食是一种特殊商品，既具有食品保障、工业原料供应、国民经济战略物资属性，又具有越来越强的金融属性。粮食供给价格弹性大，需求价格弹性小，容易导致生产多了 “卖粮难”，谷贱伤农;供求少了则价格暴涨，消费者难以承受之弊。近年来，尽管我国粮食产量实现 “十五连增”，但仍出现诸多问题，粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”，粮食生产进入了增收难、出售难、储藏难的“三难”境地，去库存、降成本、补短板的粮食供给侧结构性改革势在必行。

一、 我国粮食供需情况

近年来，我国粮食供需情况，特别是从主要粮食品种供求状况、品种结构与区域粮食自给率看，粮食生产稳中有升，但结构性矛盾较大。2004年以来，我国粮食产量已经实现了“十五连丰”，近5年都保持在65000万吨以上，人均粮食占有量已经达到470 公斤[1] 。据统计，2017年在粮食播种面积比上年减少1241000.6公顷的情况下，粮食总产量达 66160.7 万吨，仍比上年增加 117. 2 万吨，增幅0.2%。2018年，粮食播种面积比上年减少 952000.4公顷的情况下，粮食产量小幅下降，粮食总产量为 65789 万吨，下降 0. 6% ，但全国粮食产量仍稳定在 65000万吨以上水平。2019年全国粮食播种面积116063391.4公顷，比2018年减少974667.2公顷，下降0.8%。粮食总产量66384万吨，比2018年增加594万吨，增长0.9%，创历史最高水平[2]。以河南省为例，2017 年河南省粮食种植面积10135500公顷，比上年减少150650公顷，粮食产量达6524.25万吨，比上年增加26.80万吨，增长0.5%。2018年全省粮食种植面积10906080公顷，粮食产量6648.91万吨，比上年增加124.66万吨，增长1.9%。2019年全省粮食种植面积10734540公顷，粮食产量6695.36万吨，比上年增加46.45万吨，增长0.7%[3]。总体看即使遇到自然灾害和突发事件等情况也能满足消费者日常需求，有利于发挥压舱石作用，但粮食数量不断增加的同时质量提升问题、供求结构问题仍然突出。

二、 粮食生产供给侧存在的问题

（一）粮食生产成本高、效益低

近几年，人工成本、农业生产资料价格增幅较大，粮食价格增长有限，2018年以来，除玉米外，稻谷、小麦、大豆等大宗农产品价格持续下跌，而化肥、柴油等农资价格一路上涨，粮食生产成本高、效益低是不争的事实。2004 年小麦的生产成本为409.21元/667m2，2016年小麦的生产成本为 1030.82 元 /667m2，近12年的增长幅度达到152%，年均增长率为12.6%[4]，远超同期小麦价格增长幅度。尽管政府采取多项惠农富农政策，中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴逐年提高，但这些补贴在农民收入中只占3%左右，农业补贴额度不足以抵消农业生产成本的上升。与欧美国家相比远低于欧美国家，欧美国家农民收入40%以上都是来自于政府补贴。而且近几年粮食最低收购价出现了下调的情况，以小麦（三等）最低收购价为例，2017、2018、2019 年的最低收购价格分别为1.18、1.15、1.12元，粮食生产成本上涨，收购价格走低，种粮收益下降明显。如稻谷、玉米、小麦三种主粮平均每亩净利润由 2012 年的168.40元逐年下跌到2017年的-12.53元[5]。种粮收益不仅低于经济作物的种植收入更低于外出务工收入。种粮收益越来越低，极大影响了农户种粮的积极性，这也是农地撂荒或种植非粮作物现象增加的主要原因。

（二）粮食产量高、品质低

据《中国的粮食安全》白皮书数据，2010年粮食产量突破5.5亿吨，2012年粮食产量超过6亿吨，2015年达到6.6亿吨，连续4年稳定在6.5亿吨以上。2018年平均每公顷粮食产量达到5621公斤，比1996年的4483公斤增加了1138公斤，增长25%以上[6]。虽然粮食产量不断增加，但品质偏低。以河南省为例，河南是小麦生产大省，产量逐年提升，但优质、专用小麦的自给率仅10%左右。绝大部分是中筋小麦，强筋小麦、弱筋小麦占整个小麦总产量的20%[7]，不能满足粮食加工企业对小麦的不同需求，导致粮食库存增多，每年占用高额的财政资金来维持积压粮食的储存，增加了政府财政支出。

（三）生产结构与需求结构不平衡

长期以来我国粮食结构存在品种结构、品质结构、地区结构、产销结构不平衡。粮食作物主要为小麦、稻谷、玉米。普通小麦、稻谷、玉米产量大于需求，优质小麥、稻谷、大豆却供给不足，造成优质小麦、大豆进口量激增。出现这一情况的主要原因有以下两个方面，一是随着人民生活水平不断提高对高质量农产品需求增加，人们对农产品要求从数量安全向质量安全方面转变，由“吃得饱”变为“吃得好”。但粮食产品多集中于低端产品，精深加工的高端产品较少，不能满足消费者高品质、多样化需求。形成中低端品种的相对过剩与优质品种短缺并存的现象，产业间不协调，优质粮食发展不充分，致使粮食 “供给侧” 结构与 “需求侧” 结构之间的偏差越来越大。二是粮食加工企业需要优质原粮，而国内粮食市场缺乏这些优质原粮时就转向国外进口，而且国内粮价高于同期国外粮价，国外大面积机械化、粮食生产成本低，对国内粮企更有诱惑力，国内粮食供给无竞争优势，加剧供需结构的不平衡。

（四）粮食生产劳动力老龄化严重

随着我国城市化快速推进，农村青壮年劳动力大量转移到城市就业，农村家庭劳动力老龄化日益加重，《2018年中国农村统计年鉴》数据显示，2017年留在乡村从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁以上，其中55岁以上的占到33.6%[8]。第三次全国农业普查数据显示河南55 岁以上从事农业生产人员占30.5%。老龄化问题严重，劳动能力低，文化素养不高，思想固化，凭经验生产，不愿采用新技术和科学的田间管理，粗放经营，甚至土地撂荒，粮食生产能力、耕地利用率下降，最终影响粮食生产。

（五）耕地流转“非粮化”现象突出

耕地流转促进粮食规模化生产，利于大型机械化的运用与新技术、新品种的推广，促进田间管理方式的科学化，提高生产劳动效率，提升粮食单产。但耕地流转过程中由于粮食种植效益低，农户种粮积极性不高，粮食大县往往是财政穷县，地方政府对种粮缺乏应有的支持，耕地用途监管不到位，耕地流转 “非粮化”严重。据对河南的调查结果显示，有35%家庭的农地承包地在进行农地流转之前仍以种植粮食作物为主，种植经济作物的仅占25.56%。但在农地流转之后，446户农户中有174户继续种植粮食作物，占39.01%.下降了25.34%;有196户选择改种经济作物，占43.95%，另有17.04%农户将农地直接改为非农用途[9]。这导致粮食种植面积减少，粮食总产量降低，对我国的粮食安全构成威胁。

三、“粮食生产供给管理”问题矫正建议

要解决粮食生产问题，实现粮食生产稳产量、保质量、提效益，需充分发挥各级政府的主导作用，完善国家粮食宏观调控指导体系，精准发布粮食需求信息;产粮大县应注重引导农户根据市场需求进行粮食种植结构调整，确保粮食供给与市场需求之间的动态平衡;加大科技投入，改善种植条件，降低粮食生产成本;推动粮食加工业改造升级，增加中高端产品供应;构建科学合理的粮食生产区域布局。解决“生产什么”“生产多少”“如何生产”的粮食生产供给侧问题。

（一）稳定粮食生产，实现数量和质量的供求平衡

加强农田基本建设，改良耕地，建设旱涝保收的高标准农田，实现规模化、现代化、机械化经营是提高农业综合效益、保障粮食安全基础。河南省以粮食生产核心区为重点，以县为单位整体推进高标准农田建设，规定产粮大县高标准农田建设新增耕地指标可跨区域调剂使用，调剂收益按规定用于建设高标准农田，2019年新建高标准农田660万亩[10]。这一举措为改进农业生产基础条件发挥了积极作用。要坚持一张蓝图绘到底，加快高标准农田的推广，并进一步加强基层（乡镇）农技站建设，推动农业先进技术和装备精准入户，培肥地力，优选粮种，增强抵御自然灾害的防控能力，提高单位面积产量和质量。譬如南阳是粮食生产大市、小麦生产大市，粮食产量占全国1%，全省10%，要守好中原粮仓之美誉，保持粮食生产高产优产，必须进一步发挥政府主导作用，规范耕地用途，在推进耕地流转时明確规定粮食作物和非粮作物的种植比例。作为粮食主产区，应当进一步加强政策研究，针对新型农业产业化组织在农村的产生、发展，不断完善相关政策制度措施，营造科学规范的政策环境，推进粮食生产健康永续发展。以保持农村稳定、有利农民安居乐业、确保粮食供给为前提，推进粮食生产规模化、集约化和产业化经营，降低生产成本，缩小种植粮食作物与非粮食作物效益差距，增加农户收益。改进对粮农的补贴方式，依据当年物价上涨幅度、粮食生产成本、市场变化，对种粮农民实行动态直补，使粮食生产保持合理收益。对粮食种植大户按其种植规模进行差额补贴和奖励，稳定粮食生产，提高质量和效益。

（二）加快推进订单农业，促进粮食供需结构平衡

依托现代网络技术，建立农产品信息平台，推进以供给侧为主线的粮食生产结构性改革，确保粮食生产供给侧结构性改革与“需求侧”结构性升级相适应，粮食产量与品质同步提升。发挥政府主导作用，成立农村信息服务工作委员会，扩容乡镇信息站，发布权威的市场信息，指导农户通过捕捉各种信息，主动适应市场需求，优化粮食种植结构，缩减普通品种粮食种植面积，扩大优质专用品种的种植面积，特别是优质稻谷、小麦种植面积。依据《河南省推进种养业供给侧结构性改革专项行动方案（2016-2018）》， 2019年河南优质小麦播种面积达到1204万亩，较上年增长43%。驻马店遂平县玉山镇一种粮大户与当地一家粮食企业签订了订单种植协议，6000多亩地全部种上优质强筋小麦[11]，使小麦种植结构得到了明显改善。各地应借鉴经验，依托农业信息化平台大力发展订单农业，主动适应市场需求调整粮食种植结构。粮食供给与市场需求相契合，农业产品不愁卖，有利于粮食生产者安心生产，使消费者能够随时获取更健康更好的食物。

（三）完善农民培育培训模式，培养新型农民

十几亿中国人吃饱吃好、吃得安全放心，最根本的还得依靠农民，特别是要依靠高素质的新型农民。以河南为例，针对河南省农业劳动者现状和市场对职业农民的需求，全省新型职业农民培育需求量为 30万人，其中生产经营型 11 万人，专业技能型 10 万人，专业服务型 7 万人，农业职业经理人 2 万人[12]。就全国看缺口更大。为此，各级政府应当切实重视农民培训，建立适应现代农业发展需要的教育培训体系，立足农村实际，围绕农民需求，因地制宜确定教育培训内容，加快新型农民教育培训。一是加强农村实用技术培训，根据农业生产实际实施产前、产中、产后技术培训和指导，提高农业科技成果转化率，提高农民农业生产水平和产业发展能力。二是培养农民信息识别和信息获取能力。指导农民及时获取有效市场信息，合理安排粮食种植结构。通过培训使农业生产者具备与农产品生产实际相适应的文化素质和经营能力，达到学有所用，学有收益，助力农民会种粮、种好粮，不断提高农产品的质量和产量。

（四）加强耕地流转用途的监管，防止非粮化

各级政府充分认识耕地流转过度“非粮化”的危害，明确地方政府在耕地流转中的职责，跟踪监管流转的承包地，不得改变流转土地的农业用途，坚持最严格的耕地保护制度，完善结构调整项目的审核机制，切实保护基本农田。没收农户撂荒的耕地，重点加大对工商资本进入土地流转的引导和监管，严禁在流转耕地上开挖鱼塘养鱼和发展林果业，不得以发展生态观光农业为名在基本农田范围内种植非农作物，甚至违规进行其他非农建设的行为。确保耕地和基本农田数量不减少，质量有提高，用途不改變。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。国家提高种粮补贴，补贴对象要精准，谁种粮补贴谁，根据种粮面积、总产量实行阶梯式补贴。运用政策手段和经济杠杆调动土地经营者的种粮积极性和主动性。

总之，粮食生产供给侧改革要从粮食生产入手，向农户提供精准的市场供求信息，进一步完善粮食补贴激励机制，加强农业技术培训，引导农民科学种粮、按市场需求种粮，调整农产品结构，改善存量，优化增量，促进粮食供给与市场需求之间的动态平衡。各级政府应当进一步发挥主导作用，加强对新型农业产业化组织的管理与引导，规范土地流转，加大农业生产基础建设投入，提高粮食效益，从根本上确保粮食安全。

参考文献：

[1]粮食产量实现“十五连丰”粮食安全有保障[J].种子科技，2019，（10）：10.

[2]国家统计局. 2017年—2019年国民经济和社会发展统计公报 [EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html.

[3]河南统计局.2017年—2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//www.ha.stats.gov.cn/2018/02-27/1367745.html.

[4]刁广付，刁广强， 王  健.河北省主要粮食成本收益分析[J].农业与技术，2018（9）：152-167.

[5]蒋和平， 尧 珏，杨敬华.新时期中国粮食安全保障的隐患与解决建议[J].中州学刊，2019（12）：35-41 .

[6]国务院新闻办公室.中国的粮食安全白皮书[EB/OL].[2019-10-14].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-10/14/content_5439410.htm.

[7]叶丽丽.河南省粮食生产与消费结构存在的问题及对策研究[D].河南工业大学，2019（5）：43

[8]黄秉信.2018年中国农村统计年鉴[M]. 中国统计出版社，2019.

[9]张新设.农地流转过程中“非粮化”问题研究——以河南省为例[D].温州大学，2017.

[10]立足“三稳”确保粮食生产和供给——省委一号文件咋落地系列报道之三[N].河南日报，2020—02-23（03）.

[11]看中原粮仓如何破解农业发展不平衡 ——河南省着力推进农业结构调整纪实[EB/OL].[2017-11-15]https：//www.sohu.com/a/204599395_10001123.

[12]王建方.河南省新型职业农民培育现状及对策建议[J].河南农业，2018.7（上）：11-12.

（作者单位：南阳师院经管学院）