PPP视角下高速公路投融资模式研究

徐扬

摘 要：本文在梳理高速公路建设、PPP融资模式相关理论和总结高速公路PPP融资模式的运营机制基础上，以杭绍台高速公路台州段PPP项目为案例，探讨PPP融资模式在高速公路建设中的应用。

关键词：融资模式;高速公路

引言：

杭绍台高速公路台州段PPP项目自投入建设以来运营良好，并于17年被纳入“财政部政府与社会资本合作中心项目管理库”，被评为“第三批次国家示范项目”，具有较强借鉴意义。

一、杭绍台高速公路台州段PPP项目运营情况

（一）项目概况

杭绍台高速公路的台州段长45公里，其中天台段27公里，临海段18公里。杭绍台高速公路的台州段经天台县平桥、街头、雷峰，临海市白水洋、括苍等乡镇，设互通4处，服务区1处，建成后将使沿线地区日益增长的交通运输需求得到满足。

考虑负债支出、运营投入等要素，项目投资收益约为7.3%，盈利能力为一般。

（二）项目付费机制

杭绍台高速公路PPP项目的收费标准由政府制定，SPV公司按全省现行相关高速公路收费标准收费，小客车0.40元/车*公里，起步费5.0元/车*次。对较多的长隧道、特长隧道，按照《浙江省高速公路特长隧道叠加车辆通行得收费标准》（浙交[2010]193号文）执行隧道叠加收费。同时，采用了浮动客流量制度，在特许经营期间，SPV公司如发现实际的客流量小于预期，可以依据要求政府进行补贴，届时政府以减免税收和政府补贴的方式对企业进行补贴，若实际平均过路费高于测算过路费，则超额利润税费不予减免，以此调整利润空间。浮动客流量制度基于协商拟定两个托底条例实施，避免了客流风险。

（三）项目结构

根据国家发改委发布的“发改投资[2015]445号文件”规定，国家对PPP项目贷款期限可达30年;根据财政部发布的“财金[2015]57号文”规定，PPP期限原则上不低于10年。杭绍台高速公路台州段预计总投资86.3亿元（包含建设期利息7.01亿元），其中天台段49.82亿元（建安费33.71亿元），临海段36.45亿元（建安费22.57亿元）。PPP项目资本金占比为35%（约30.2亿元），台州市交通运输局投资9亿元，其余资金由中标社会资本提供。杭绍台高速公路台州段预计总投资剩余部分通过SPV公司“特许经营权”的质押和中标企业本身融资获得，预期以低息贷款的方式融资56.1亿债权资本。

（四）项目相关合同订立

合同核心内容规定，隧道股份联合体应在台州当地设立PPP项目公司（以下简稱“SPV公司”），在特许经营期内负责项目的投资、建设、运营。在规定的时间内，可以依据政策，向该公路区间通行的车辆收取一定的通行费用，期满后依据协议高速公路归于台州市杭绍台高速公路有限公司所有。《杭绍台高速公路台州段PPP项目政府与社会资本合作合同》于2016年12月4日获批。

（五）建立特许经营公司

2016年7月28日，台州元和建设发展有限公司正式成立，注册资本30.2亿元，台州市政府占股30%，民营资本占股70%。在工程如期完工后，公司具有该段高速公路为期30年的特许经营权，在合约特许期间可通过收取车辆通行费、服务站运营管理费等获取利润报酬。

二、杭绍台高速公路台州段政府和社会资本合作项目问题

（一）市场层面的问题所在

1.参与主体不合理

PPP本义是鼓励民营资本进入基础设施和社会公共事业领域。但本案例中，通过PPP项目预审的六位公司联合体都存在国有成分，而地方政府在选择社会资本时也对国企、央企青睐有加。2016年6月，财政部条法司副司长赖永添在“PPP立法：地方政府视角”专题研讨会上也表示，目前PPP项目中已出现了国有企业对民民营资本的“挤出效应”。一是在各类资源（人、财、物）的取得方面，国有企业由更多的优势，且成本（如融资成本）更低，在同等条件下相对于民营企业就增厚了利润空间，提升了抗风险能力;二是在直接应对风险方面，政府通常会或多或少地为国有企业注入潜在信用，国企抗风险能力更强（如地方政府帮助国有企业召集银行商讨债务重整、停息免息，以应对债务危机）。

2.民营资本融资渠道单一

本案例中，隧道股份联合体举债基本依靠由政府背书的“特许经营权”质押给银行和国有企业本身的融资优势，所提供低息贷款，融资结构较为单一。

并且从我国目前的状况来看，之所以社会资本参与度不佳，与我国融资条件有很大关系。社会资本不同于政府，不具有公信力，一些小的企业本身由于经营规模有限、经营水平低下而面临着倒闭的风险，国有银行一般不会轻易贷款给民间资本，担保公司也大多不为涉足高速公路建设的民间资本提供担保。因而社会资本在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷。世界上很多国家之所以能够成功运作PPP项目，与社会提供给企业的融资条件是分不开的。

（二）项目层面的问题所在

1.项目收益确定性不高

在杭绍台高速公路（台州段）PPP项目中，民营企业由于融资成本高，所以更加看重投资回报率。因此，要想充分发挥PPP模式的优势，广泛的吸引社会资本的加入，需要积极探索高速公路项目的收益来源，努力提高项目本身的收益水平，在节约政府支出的同时吸引社会资本进入，充分激发市场活力，在项目公司可持续经营前提下，设计出能满足投资各方收益目标的投融资方案。

2.项目风险分担机制不成熟

高速公路PPP项目参与方众多，涉及的风险也较其他项目大。项目风险主要包括：政策风险，比如外企企业出口退税政策、“营改增”政策等;成本控制风险，比如价格、原材料、人力成本变化、汇率变化等;运营风险，如客流风险等。PPP模式的好处就在于可以将风险进行分散，通过引入资金实力和项目管理经验丰富的企业，将项目风险分散给政府、各个不同企业中，从而将风险分散在不同的“篮子”中。风险分担机制是合理规避风险，确保项目可持续运营的必要条件，但是我国目前的项目风险分担机制还不成熟，对于项目设计规划、建设、运营、移交过程中涉及的风险，并没有一个明确的风险框架体系，因而可能导致存在由政府“兜底”的现象，从而增加了项目失败的可能性。

三、结论与展望

PPP模式在中国所获成绩斐然，但发展道路并非坦途。目前，已入库项目8000有余，计划投资额已超13万亿元，但该模式的部分缺陷也导致大量相关项目最终流产。谨希望以自身拙见，为未来高速公路政府与社会资本合作项目优化提供一些思路。

本次调研论文基于调研分析共提出以下六项建议：

1.规范政府角色定位;2.增加项目融资渠道;3.发掘更多盈利渠道;4.做好风险把控工作;5.增加民企参与热情;降低资本金比例要求。

参考文献

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[4] 李永奎.重大工程PPP模式适应性提升路径：基于制度理论和复杂性视角[J].南京社会科学，2017（11）：68.

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