中国农村脱贫时期政策性金融服务可持续发展研究

摘 要：可持续发展理论主要由经济、生态和社会三方面的可持续发展构成。根据中共中央在不同时期相关脱贫工作会议中的重要指示，明确“脱贫时期”这样一个时间概念。同时，提炼在“脱贫时期”金融助推地区脱贫的几种主要金融服务类型，并对这些金融服务的特征、特性和服务范围进行比较研究。借助“脱贫时期”这样一个动态发展阶段，来研究各类政策性金融服务从经济、生态和社会三方面有效地推进农村脱贫地区可持续发展的途径，最终构建政策性金融服务推动地区脱贫并实现可持续发展的规律性模型。

关键词：脱贫时期;金融服务;可持续发展

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）25-0025-05

一、脱贫时期金融服务可持续性相关概念

（一）脱贫时期的概念内涵

1.狭义脱贫时期。从2015年十八届五中全会召开起到2020年年底全面建成小康社会，中国大陆预计已经消除了绝对性和区域性贫困的这段时期。

2.脱贫过渡时期。2020年3月6日习总书记出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，强调2020年我国县域地区全面脱贫后为保证脱贫攻坚成果稳定，对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，“扶上马送一程”。可以考虑设个过渡期，过渡期内，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能“急刹车”，驻村工作队继续留在脱贫地点。

3.广义脱贫时期。涵盖了狭义脱贫时期（脱贫攻坚时期）和脱贫过渡时期两个脱贫时期的综合脱贫时期，是对中国脱贫时期概念的综合性时间概括，即“脱贫时期=脱贫攻坚时期+脱贫过渡时期”。本文论述的脱贫时期，即广义的脱贫时期。

（二）政策性金融服务类型比较

1.政策性金融服务的概念内涵。本文定义的政策性金融服务包含三方面特点：第一，享受一定的国家优惠政策;第二，全部或者部分使用国家财政或政策性融资资金;第三，需要国家财政资金补贴补助。三种运作方式符合其一的，本文均称为政策性金融服务。

2.政策性金融服务特征比较。财政金融服务主要依靠特惠金融政策实行财政资金较大的补贴方式和政策性资金融资;特惠金融同样依靠特惠金融政策，但是与财政资金相比，特惠金融融资主体灵活，特惠资金的补贴力度与财政金融相比要小一些;普惠金融主要依靠财政资金的微型补贴来引导市场性金融资金（见表1）。

3.政策性金融服务特性比较。由于政策依赖，财政金融服务的政策优惠性非常高，但是缺乏持续发展性;特惠金融服务在特性比较中特性并不突出;普惠金融和市场金融服务都有较高持续发展性，不过与市场金融相比，普惠金融操作便捷性和经营盈利性较差，但是运营风险性和运营成本性都没有市场金融那么高，而且还有一定的政策支持力度（见表2）。

4.政策性金融服务范圍比较。财政金融：主要服务范围于深度贫困地区的易地扶贫搬迁、基础设施建设和公共服务改造。特惠金融：目前特惠金融服务覆盖了所有的贫困地区和部分脱贫地区，不过部分经济发展较好的脱贫过渡地区已经实现了一定规模的市场金融服务。普惠金融：普惠金融应用地域范围主要集中在中低度经济落后地区和脱贫地区，其主要功能是“扶弱金融”。

二、脱贫时期政策性金融服务可持续发展方式

（一）脱贫时期政策性金融服务可持续发展社会协同方式

1.特惠金融服务在脱贫过渡时期可持续性调控思路。深度贫困地区的金融支持脱贫方式初期以政策性金融服务方式为主来带动市场性金融服务方式，很多地方需要依靠财政直接投资扶助和补贴，主要是完成脱贫搬迁、棚户区改造和城乡规划以及公共型基础产业和环保型能源产业，主要目的是发展地区最为基础的经济产业，即使使用了市场金融服务方式，资金来源也大部分都是财政投资和政策金融举债、政策性资产证券融资等政策性方式。脱贫过渡地区各类基础产业逐步完善，市场性金融服务方式才会不断注入，相对财政投资力度会逐渐减弱，相比财政金融的特贴力度，特惠金融的补贴力度会有一定程度的减弱，而且特惠金融的核心金融举措是通过特惠政策性财政和金融资金逐步带动脱贫地区市场性资金形成常态可循环运作机制。所以，如何像财政金融过渡到特惠金融一样，调控好特惠金融服务方式实施程度来向普惠金融服务方式逐步过渡是脱贫时期脱贫地区金融服务可持续性发展的关键因素，脱贫地区的政策性金融服务方式本质上是不断通过渗透市场金融服务方式，逐步从财政金融向特惠金融，又从特惠金融向普惠金融的顺序与理念过渡的过程，最终形成相对市场化的普惠金融可持续性服务方式。如本文政策性金融服务类型特征比较中，虽然普惠金融与市场金融可持续发展性都很高，但是如果直接推行全面的市场金融服务，运营风险性依然存在，所以逐步推广脱贫地区从特惠金融服务方式过渡到普惠金融服务方式是脱贫地区在脱贫过渡时期金融服务发展的捷径。

2.普惠金融服务可持续性协同调控服务方式。一方面，单纯依靠特惠金融政策工具发展农村脱贫地区经济，短时间内会取得较好的效果，但是地区正式脱贫后随着特惠金融优惠不断减弱直至结束，部分地区将面临经济倒退甚至返贫。其主要原因就是相关主体在经济运营过程中过于注重特惠金融作用，忽略了市场金融服务的协同作用和在脱贫过渡时期完善可持续性发展金融服务模式。另一方面，特惠金融服务逐步消失的同时单纯依靠市场金融服务方式会使脱贫地区发生金融资源供给严重失衡和政策性金融运营服务模式无法运行的情况。所以有效地将特惠金融服务方式和市场金融服务方式结合，同时分阶段地脱离特惠金融服务方式，发展微型特惠政策结合市场运行的市场金融服务模式是实现可持续性普惠金融服务方式的关键。本文提供了简单的脱贫过渡时期脱贫地区普惠金融社会协同型可持续发展调控方式（如下页表4所示）。

（二）脱贫时期政策性金融服务可持续发展经济协作模式

脱贫地区的金融服务可持续发展经济方式主要在于营造脱贫主体和经营主体稳定的可持续发展经济协作关系，通过金融服务调节方式实现脱贫主体与经营主体的供需平衡，政策性金融服务可持续性经济协作方式主要有五大类。一是“租金”方式。通过金融服务引导优势产业长期租赁农户土地，使农户获得长期稳定土地租金收益的方式。二是“薪金”方式。通过金融服务支持经营主体发展，引导释放就业岗位，使农户充分就业来获取稳定的薪金。三是“股金”方式。通过引导资产收益入股经营主体或产业项目的方式，让农户获得稳定的分红收益。四是“佣金”方式。通过金融服务推动产业发展，同时引导合作型金融机构与各类销售平台的合作，如电商平台、供销机构、销售企业和零售市场等，使农户获得稳定的产品销售提成的收益方式。五是“资金”方式。通过政策性金融服务引导农户自主创业或联合产业经营大户创业，使农户获得稳定的创收资金的方式。这五种经济可持续性收益方式通常是单一存在的，很多经济收益方式都是几种方式的综合模式。

（三）脱贫时期政策性金融服务可持续发展生态协调体系

任何金融服务方式的可持续运行都不能脱离行业基础的生态协调运营环境，许多脱贫地区金融服务生态环境相对脆弱，无法满足各项金融服务的运行需求。脱贫地区金融服务的可持续发展至少需要如下金融生态协调环境的支持。

1.完善普惠金融协同型政务平台体系。第一，普惠金融数字平台技术功能。通过“基于区块链技术的政务数据共享体系”重构政府部门间的数据共享机制和政务流程再造，实现了政务数据与金融数据的有序共享，并不断推进政务数据向医疗、公共信用、新零售等公共服务场景延伸。有效消除数据壁垒，使政务数据、金融数据、企业数据、个人数据实现有序流动，形成“区块链+大数据+政务金融”的集成功能，从而支撑数据共享平台、数据开放平台、数据服务平台建设，促进全社会的可信数据协同共享。第二，普惠金融电子政务业务模块。一是基础数据模块，包含政策识别、资质管理和数据管理三个系统，主要是通过大数据管理平台项目的政策和主体资质可行性。二是组织协调模块，包含政府监管、政府运行和金融服务三类机构，主要是协调金融服务主体形成高效运行管理机制。三是信息交互模块，包含信息共享、产品项目和电子商务三大平台，主要是实现金融服务主体信息共享和普惠金融服务项目交互。四是项目协调模块，包含政府、金融和企业三类机构的协调，主要是实现金融服务项目在主体间的有机协调。五是监督审查，包含资金监管、项目审核和资格审查，主要是实现项目、资金和主体资格的实时监管和进行适时的返贫监控。六是风险控制，包含风险评估、动态预警和风险分担预案三个模块，主要是对项目的风险进行评估并实时监控项目风险、设定推荐的分担方案。七是奖惩反馈模块，包含考评、奖惩和反馈三大机制，主要是给予政府和金融服务主体考评、奖惩和反馈的模型使其便于参与。第三，普惠金融电子政务协同平台。所谓协同平台，主要依据政策金融服务和市场金融服务结合的原则，将电子政务平台功能中的政策识别、资质审核、政务审批、项目协调、资金监管、项目审查、风险控制等功能与电子商务平台功能中的电子支付、用户交互、数据管理、产品推荐、投诉反馈、渠道商业合作等功能有机结合，形成拥有项目交互、数据管理、信息共享、动态监控、政策落实、资质审核六大基础融合服务功能的政务融合服务平台。

2.完善金融服务基础性生态环境体系。第一，金融服务信息体系，包括服务主体信息共享体系、动态对接体系和在线政策匹配体系;第二，金融服务信用体系，包括脱贫信息数据库建设，信用信息分级体系;第三，金融服务统计体系，包括政策效果考评统计制度、金融服务项目监测统计制度和金融服务投资融资统计制度;第四，金融服务资产管理体系，包括农村产权体制改革、农村土地和资产制度改革;第五，金融服务监控体系，包括返贫指标监控平台、绩效监管运行机制、项目监管运行机制和脱贫地区持续发展奖惩体系。

3.完善金融服务可持续产业引导体系。脱贫地区金融生态协调可持续发展的关键之一是地区产业的可持续发展，产业可持续发展的关键在于脱贫地区供给与需求的可持续性平衡。脱贫地区主要需求包括：优质产业项目、返乡劳力、便捷的交通条件、舒适的居处条件、看病就医、养老、子女上学和投资资金。脱贫地区主要供给包括：留守老人、留守儿童、土地资源和自然生态资源。面对脱贫地区相对不平衡的供需关系，应针对脱贫地区不同产业类别设计有针对性的金融服务方式：第一产业，主要有规模性与特色型农业产业[农产品（农/牧/原材料）]两大产业类型，主要依靠“商业低息贷款+产业合作引导”的方式刺激土地出租、资金入股和劳力返乡来实现农业规模经营和农业订单型经营的运作方式。第二产业，主要有政策型规划产业（扶贫搬迁/棚户区/城乡规划）、公共型基建产业（水利/公路/电力/物流）、民用型基建产业（学校/医院/养老院/旅馆）、环保型能源产业[（光伏/水利/风能）发电]四大产业，主要依賴“限期商业投资融资优惠+商业债券融资+商业小额贷款+限期高额就业补贴”的方式刺激脱贫地区实现“多元化资产收益运作+基建项目承包”，最终实现脱贫地区基础公共设施的改善与升级。第三产业，主要有复合型旅游产业（景区/民宿/采摘/游乐场）、密集型劳作产业（制造业/加工业）和信息型服务产业（电子商务/普惠金融）三大产业，主要依托“普惠金融设施+商业贷款+资产收益运作”方式实现“产业融合合作+劳动密集型产业就业+电商销售”的立体化经营方式的运作实施。

4.完善金融服务可持续风险保障体系。部分脱贫地区普惠金融政务平台已经初步建成，国家农业信贷担保机构服务网点也正逐步向基层覆盖，信贷金融可以根据普惠金融服务平台衡量脱贫群体和经营主体的资产和偿还情况，农户可以选择各类商业保险套餐，也可以定制各类目标指数保险（如目标价格保险、目标收入保险、天气指数保险等）。同时，农户可以通过完善的保险体系与经营主体结成可持续性的“保险+期货风险缓释+订单农业产业”的金融服务模式。另一方面，信贷金融和担保金融也可以通过资产证券化和信用违约互换的方式营造可持续性市场风险缓释机制，这就形成了普惠金融保险服务模式和市场金融风险缓释服务模式结合的可持续性发展金融风险保障服务模式。

三、脱贫时期政策性金融服务可持续发展模型设计

站在可持续发展理论的角度，任何公共管理服务行为都需要从经济、生态和社会三方面思考如何更加有效地进行可持续发展。从农村脱贫时期脱贫地区金融服务模式而言，脱贫地区经济可持续发展主要依靠脱贫地区的经营主体和脱贫群体为完善各自的供需平衡而形成的可持续性协作关系。为了完成这样的可持续发展性协作关系，既需要政府运用特惠金融服务社会资源来引导和刺激资金和资源的导入，同时也需要各类脱贫主体不断从特惠金融服务资源向市场金融服务社会资源有机结合和过渡，引导脱贫地区经济可持续发展供需关系协作的平衡，实现金融服务资源的可持续协同发展。另一方面，经济可持续协作平衡的维持还需要脱贫地区金融服务生态可持续发展协调环境的支持，即需要地区拥有与之匹配的金融生态协调运营环境。生态环境协调性的缺失将直接导致社会可持续金融服务无法进行，而在良好金融生态协调运营环境的支持下，能更好地发挥政府和金融机构金融服务社会可持续发展的效用，实现金融服务可持续发展模型的良性循环。

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收稿日期：2020-03-26

作者簡介：李俞颉（1983-），男，辽宁宽甸人，从事金融管理研究。