基于法治思维的工程建设项目并联审批管理制度研究

安博 马士杰 崔达铭 王合昌 邱伟 邱德金

1．滨州市行政审批服务局 山东滨州 256600

2．滨州市行政审批联审中心 山东滨州 256600

3．滨州市行政审批帮办代办中心 山东滨州 256600

1 概述

1.1 研究背景

工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下做出的重大决策[1]。习近平总书记从优化营商环境、激发市场活力的高度指出：要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，实施高水平的贸易和投资自由化便利化政策，营造稳定公开、可预期的营商环境。2018年1月，国务院常务会议决定开展提升办理建筑许可指标排名专项行动，推进工程建设项目审批制度改革。2018年3月，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求[2]。2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，韩正副总理出席全国工程建设项目审批制度改革工作电视电话会议并讲话。2019年4月，《住建部关于征求工程建设项目审批流程图示范文本（征求意见稿）意见的函》，基本确定审批环节事项。2019年10月，国务院常务会议通过了《优化营商环境条例》，以政府立法方式为包括工程建设项目投资的各类市场主体投资提供了制度保障。

1.2 工程建设项目并联审批制度法规体系发展（研究）现状

2019年10月8日，《优化营商环境条例》经国务院第66次常务会议通过。这是我国为进一步优化营商环境颁行的第一部专门行政法规，它进一步凸显了国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务的改革勇气和决心，体现了国家对保障各类市场主体平等、有序发展的高度重视。随着该行政法规的施行，我国进一步转变政府职能，营造稳定公平透明、释放动能、激发活力的营商环境的氛围，市场主体高质量发展的喜人局面将加速形成。该条例还进一步提出了县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，做好优化营商环境相关工作。这是我国突破性提出对行政许可事项跨行业跨部门牵头组织实施的指导性条文。

2 工程建设项目并联审批制度建立与运行情况分析

2.1 山东省工程建设项目审批制度改革体系分析

（1）深入推进工程建设项目审批制度改革分析。从实际情况看，在工程建设项目审批过程中，城市总体规划、土地利用规划和部门专项规划之间存在着矛盾，土地、生态、能耗等要素指标约束问题的确在一定程度上严重影响项目的落地。项目等指标规划的情况比较突出，解决这一类问题需要综合考量，其中一个重要方面就是建立全省消除规划矛盾的机制和规则。山东省工业用地占比大，利用比较粗糙，还是要积极推行工业项目标准地制度改革[3]，6月底之前山东省有关部门已制定出台这方面的政策文件《全面优化工程建设项目审批流程实施方案》。以优化项目前期准备，提高项目审批效率，通过多规合一的业务协同，协调项目的选址用地、项目投建建设条件等要求，策划生成项目和审批事项清单，让市场主体对项目实施的各类要求和需要办理的审批事项一目了然。

（2）进一步明确标准范围，再次强调大力推行区域评估。据统计，一个工程建设项目开工前要完成20多个评估事项，根据山东省委省政府要求，强调了在各类开发区、工业园区及其他有条件的区域推行由政府统一组织对环境影响、节能、地震安全性、地址灾害危险性、压覆重要矿产资源、水土保持、防雷、防洪影响、水资源论证、文物影响、交通影响、雷电风险灾害等事项实施区域评估。确保实现对国家级开发区、高新区工程建设项目审批评估事项统一评估，不在区域内的市场主体单独提出评估要求。

（3）完善系统建设，压缩隐形时间。针对审批数据质量不高、部分项目未进入系统审批、全程网办审批事项较少等突出问题，将审批事项全部纳入监管范围，逐步增加电子化办理事项数量，明确全过程审批时间的计算规则；将技术审查、强制性评估、中介服务、市政公用服务和不动产登记等事项纳入全流程办理。进一步完善系统时间监管功能，实现工程建设项目从立项到验收全生命周期管理，全力压减隐形时间，对超时办结的进行提醒、警告及批评。

（4）强调加大并行事项的整合力度，切实提高审查效果。流程再造的重点就是全面推行并联审批。要针对工程技术审查，工程测量和验收等事项大力推行施工图多图联审、多测合一、联合验收等改革，这些事项通过改革能不能有机整合在一起，直接关系到市场主体的满意度和体验。制定出台统一的技术标准，在技术审查、测绘、验收等环节实现有机整合和衔接，完善运行机制，明确一个部门牵头，其他部门配合，统一办事流程，实现技术成果共享，结果部门互认。强化政策措施，积极培育发展综合服务机构，放开施工图审查机构的数量限制，公布一批综合性的施工图审查和测绘机构，同时要加强业务监管，切实其提高服务水平。

2.2 滨州工程建设项目审批制度运行情况分析

按照市委市政府的统一部署，2019年6月，滨州市人民政府发布了《关于印发滨州市深入推进工程建设项目审批制度改革实施办法的通知》（滨政发〔2019〕8号）揭开了滨州工程建设项目审批制度改革的序幕。

（1）依托工程建设项目审批管理系统运行数据，进行数字化分析。在审批环节上做了减法。通过流程再造，将项目单位原来必经的12个环节压缩4个环节即可完成，同时调整32个中介服务事项的审批时序，实现设计方案审查、图纸审查等事项的联合审查，并通过容缺受理、告知承诺、联合会审、联合验收、联合勘验等方式有效提升审批效能。在申报材料上做减法。实行并联审批后，原有83个审批事项申请表单压缩为4个，表单信息要素由2114个压缩为1213个，压减率约42.6%，申报材料由564个压减为186个，其中通过部门间内部信息共享减少117份，中介信息共享减少42份，减少率约67%。在审批时限上做减法。以一般社会投资项目为例，审批时限由145天压缩为35天，压减率约79.31%。

表1 工程建设项目并联审批改革成效推演（办理环节、时限）

（2）法规建立与规范下的工程建设项目并联审批分析。2019年底，滨州市行政审批部门通过四次立法协调会征求有关部门意见建议118条。同时广泛吸收借鉴各相关方立法意见建议159条，形成《工程建设项目并联审批管理规定有关问题和解决方案的调研报告》，确定通过建立健全并联审批机制，规范审批服务行为，强化协同联动工作机制，规范行政审批决策程序，鼓励审批机制创新，运用互联网大数据手段，强化监督检查等手段，倒逼并联审批制度落实见效。管理规定初稿已修改完成，条款制定从最初的六章五十四条精简至六章三十四条，经过立法工作专班反复修改后，精简至目前的二十四条[4]。

3 法规规范下工程建设项目并联审批管理保障研究

3.1 法制框架下推行并联审批管理的制度保障

2018年以启动相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局为标志，山东省行政审批制度改革迈入了一个新的阶段。特别是市县行政审批服务局的组建，实现了行政体制和管理方式的根本性转变，为审批事项由“散”到“聚”、事项办理由“串”到“并”、办事材料由“繁”到“简”提供了可靠的制度基础保障。

3.2 法制框架下推行并联审批管理的体系保障

基于行政审批局是行政服务中心的“升级版”的决策定位，相对于行政服务中心仅是物理场所集中的特点，行政审批局的成立则初步具备了集中行使行政许可权进行科学合理的流程再造，为实现并联审批管理制度提供了体系保障。在法制框架内，当前的主要任务是对审批事项所需申报材料进行规范化管理，核查是否存在违规增加审批环节、前置要件、证明材料等情况。以海域使用权审批为例，该事项在原办理机构海洋渔业部门办理时需流转层级多、环节复杂、流程繁琐。依法划转至行政审批服务局后，根据现行有效的法律法规政策文件规定，取消了海域使用权审批过程中《海域使用论证报告》编制的批准环节，明确界定了需编制《海洋环境影响报告书》的适用范围，严格了审委会成员构成，统一了海域使用权的确认标准，有效防止了国有资产的流失。

3.3 法制框架下推行并联审批管理的技术保障

整合建设覆盖地方各有关部门和省市县的审批管理系统，建立以土地、海洋、河流、生态红线、林地、矿产等为基本内容的综合信息库，将原先分散在国土、海洋、水利、环保、林业等多个部门的信息运用技术手段综合运行，实现图层叠加，真正实现“一张蓝图”做审批。以道路桥梁建设等线性工程为例，一段跨度几百公里的公路建设项目，往往涉及多个审批事项，需要多份申请表多套材料，相同建设地点相关专家要分别对各自领域的事项进行多次踏勘论证，往往需县市省及国家部委层层转报。特别是在涉及用地用海等基础地理信息方面，一旦上报数据信息与上级部门数据库不匹配或踏勘论证阶段出现问题，旧的管理模式往往是各扫门前雪，难以发挥合力。如果能够整合建设覆盖地方各有关部门和省市县的审批管理系统，运用综合土地、海洋、河流、生态红线、林地、矿产等基础地理信息库，只需要输入该项目的2000国家大地坐标系点位，即可查看是否符合规划、是否压覆矿产、是否涉及自然保护区、占用耕地、林地面积大小等，不仅可以大大提高项目的审批效率，更能实现自然资源的综合利用，更加有效的保障经济运行质量。

4 结论与讨论

4.1 结论

一是从立法层面对进一步精简审批事项和条件、规范技术审查、深化图审测绘服务改革、推进落实区域评估、优化中介服务和市政公用设施报装服务、推行联合验收、全面推行“互联网+”审批机制、推行告知承诺、实行清单管理、探索容新容错机制等多个纬度，为全面优化工程建设项目审批流程进行了系统的设计。二是以工程建设项目并联审批小切口立法为突破点，从规范工程建设项目并联审批管理、明确部门职责及各环节工作规范、强化监督检查和审批全过程信息监管等方面，探讨了法治框架下从根本上解决工程建设项目审批制度体系改革中的堵点、难点的路径与方案。三是作为我国首部地方工程建设项目并联审批法律规章，为全国其他地区出台相关规章提供了完善的技术支撑，根本上解决工程建设项目审批制度改革痛点、难点提供了参考。

4.2 讨论

对于尚未落实的部门改革措施，尤其是“一家牵头，并联审批”责任机制，受限于部门、行业间的壁垒限制和协作不畅，成为压缩审批时限、进一步优化审批流程、阻碍改革深入推进的最大堵点和难点。主要体现在：一是各层级、各部门间协作不顺畅。二是“信息孤岛”尚未完全破解，存在数据不共享、系统不兼容、网络环境不同的问题，企业办理业务时间长，增加了政府行政成本。三是中介服务存在缺乏诚信、服务质量差、行业不规范等问题。四是流程优化不到位。部分单位内部审批程序多，流程繁琐漫长。