农民工城市居住问题评价与改善实证研究

【摘要】数据分析表明，新生代农民工成为农民工主体，他们对城市居住要求更高，居住支出负担更重，农民工群体租房和购房的比例提高，但享受政府补贴比例较低。运用模糊评价方法对广州市农民工城市居住条件进行了分析，结果表明，广州市农民工的城市居住条件总体评价处于“不宜居”的状态。分析其原因主要在于过度依赖房地产经济造成农民工城市居住供给不足、农民工城市住房保障缺位、租房市场的培育不足，针对性地提出建立多主体供给的城市住房供应体系、加快构建租购并举的住房制度、适度差异化推动农民工住房保障制度等改善对策。

【关键词】农民工;城市居住;模糊评价;改善

【中图分类号】F293.3

【文献标识码】A

2015年底的中央经济工作会议确定供给侧结构性改革以来，提出要有针对性的解决农民工市民化的问题。可见，在供给侧结构性改革中，农民工毫无疑问是改革政策需要重点关注和变革提升的群体。农民工城市住房问题是城市化发展的必然产物，住房作为农民工实现城市定居的重要条件，也是中国城市化进程中面临的首要问题。现阶段受长期城乡二元结构的影响，农民工要依靠自身积累购房极为困难，依靠市场机制显然无法解决农民工城市住房问题，而城市住房保障又尚未向农民工敞开，导致绝大多数农民工在到达一定年龄后，只能退回农村，放弃城市化。这种现象直接阻碍着我国城市化进程，长远来看，对社会经济的发展也是极为不利的。因此，在城市化背景下寻求解决农民工住房问题的对策，显得尤为迫切。

从长远来看，化解进城农民工的城市住房问题，使流动人口定居下来，完成农村剩余劳动力向城市转移并实现市民化，对于解决社会经济发展的后劲，协调利益关系和缓解社会矛盾，乃至对于“三农”问题的解决，都是一个根本性的措施。

1 农民工居住现状分析

1.1 新生代农民工成为农民工主体，对居住要求更高

截至2019年，全国农民工总量为29077万人，比上年增长0.8%，其中本地农民工11652万人，增长0.7%，外出农民工17425万人，增长0.9%。2011年至2019年，全国农民工总量和增长率如图1所示，外地农民工总量和增长率如图2所示，由图1和图2可知，2011年以来，我国农民工总量处于稳定增长状态，而增长速度在不断放缓，2015年以来，外出农民工增长速度下降更明显，仅在2017年有所回暖，分析这一数据可知，农民工已不再是各行各业取之不尽的劳动力“蓄水池”，建筑业、制造业等劳动密集型行业不断显现“用工荒”。

2011年至2018年农民工年龄构成情况如表1所示，由表1可知，以80后90后为主的新生代农民工正逐渐成为农民工的主体，到2018年，新生代农民工已占全国农民工总量的51.5%。

在未来三四十年内，随着社会城镇化的进一步推进，该群体的总人数持续快速增长至更多。新生代农民工出生于农村，生长于城市，其主要特点有：文化水平较高，职业期望值较高，物质享受和精神享受需求较高，而对应的工作承受能力却相对较低，相对父辈而言，对农业、农村、土地甚至还有点陌生，他们对城市生活有着更天然的亲切感，更期待成为城市市民，但城市在观念上、制度上没有完全接纳他们的基础。因此，新生代农民工的住房问题愈加突出，而如果无法合理有效地改善其生存状况，未来社会的发展就无法实现和谐、可持续发展，并会激发无数矛盾，衍生许多问题。

目前，新生代农民工群体的从业范围覆盖了大多数劳动密集型行业。与老一辈农民工相比，新生代农民工对城市的认同感大于对农村的认同感，他们往往有着比老一辈农民工更高的城市住房要求的诉求，更加注重住房的生活品质指数。

图3为2011至2018年农民工月平均收入与居住占居民人均消费支出比例图，由图3可知，新生代农民工掌握着一定的文化、组织和经济资源，其收入处于稳步增长状况，居住在居民消费支出中占比不断提升，而在大城市中，居住支出占外出农民工生活消费支出接近50%，这一比例在新生代农民工中更高，由此可见，新生代农民工的住房支付意愿也更强。

1.2 农民工居住支出负担更重

据国家统计局2009-2018年对全国农民工监测调查结果得图4外出农民工的居住福利与负担情况。分析图4数据可知，由雇主或单位提供免费宿舍的农民工比重从2009年的50.5%下降至2018年的43.9%，这说明受雇的外出农民工所享受的居住福利水平正处于下降趋势;雇主或单位不提供住宿但有住房补贴的农民工比重由2009年的7.4%至2018年的7.0%，在2010年这一比例达到最高值11.1%，这表明获得的住房补贴比例整体上处于较低水平，雇主或单位缺乏为农民工持续提供住房补贴的动力;雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴的农民工比重2009至2018年持续保持在40%以上，这说明四成以上的农民工须依靠自身从市场途径获取住房和解决居住问题。

从居住支出来看，2009年雇主或单位不提供免费住宿的农民工月均居住支出为245元，约占外出农民工月均收入的17.3%。到2018年，同类农民工月均居住支出上涨到594元，占其月均收入的15.9%，而新生代农民工的月租房支出人均为816元，占月均生活消费支出的59.2%，这表明新生代农民工的住房负担明显更重。而调查显示，占据新生代农民工收入近六成的住房仍然存在着不同程度的问题，例如总体居住环境不理想，安全保障偏低，缺乏公共设施，并未给新生代农民工提供很大的保障。

1.3租 房和购房的农民工比例提高，但享受政府补贴比例较低

根据国家统计局官网2010 - 2018年连续发布的《农民工调查监测报告》数据得表2（2010至2018年我国外出农民工的住宿情况），分析表2中数据可知，农民工的住房来源主要以单位宿舍、工地工棚或生产经营场所、租赁住房为主，居住在单位宿舍的农民工从2010年的33.8%逐年下降到2018年為13.4%，租赁住房的比例在2010年至2018年间虽有一定的波动，但总量呈现上升态势，2010年农民工租赁住房比例合计34%，2018年为35.6%，上涨了1.6%，且调查数据显示，农民工务工所在地城市越大，租房居住比例越高，并且在新生代农民工这一群体中表现更加明显。

2010至2018年期间，自购房比例由0.9%上升至1.5%，整体比例明显较低，这说明农民工完全依赖市场机制获取住房显然无法解决住房问题。201 8年，购买商品房的农民工占自购房农民工比重为16.7%，但购买保障性住房和租赁公租房的农民工不足3%。目前城市房价不断攀升，农民工完全依赖自身工资收入在没有政府住房补贴和住房公积金情况下很难负担得起，在务工地自购房只有在政府或用人单位给予一定的支持后才会有可能成为现实。

2 对农民工城市居住状况的评价

2.1 农民工城市居住条件综合评价指标

通过国内外相关文献的查阅发现，目前，学术界关于城市居住状况的评价主要集中在以下几个方面：一是对居住客观环境的综合评价，如对居住安全性、舒适性、便利性和健康性等方面的评价等;二是对客观环境评价指标的定量化和相关分析：如居住地点的交通通达性、所处行政区域和绿地空间等对城市居住状况的影响;三是对居住环境生活设施的满意程度进行评价，从以人为本的角度来反映居民与周围环境的相互作用和相互关系;四是考虑不同居民属性对居住环境的需求，如居民的性别、年龄、职业等对居住环境评价的影响和认同等。

就农民工尤其是新生代农民工而言，基于人的基本生活需求来分析，既有对所有收入水平的人同等适用的反映和体现在社会合理的住房标准，例如居住安全指标和舒适性指标等，又应考虑该群体在长期以来形成的对于城市居住条件的诉求，例如居住生活品质指标等。依据系统性和层次性相结合、动态性和稳定性相结合、以人为本和可操作性相结合的原则，构建农民工城市居住条件评价的指标体系如表3所示。

2.2 农民工城市居住条件评价指标的权重

权重值确定的方法分为主观赋权和客观赋权两类。主观赋权一般是根据专家的经验来进行判断，结果通常不违背常识，但主观随意性较大。客观赋权则往往基于现有数据，运用一定的数学模型来计算指标的权重，结果相对科学可靠，因此，本文考虑采用客观赋权CRITIC法来确定权重。

CRITIC法是在确定指标客观权重的情况下，对指标的对比强度与冲突性进行评价。其中对比强度通过标准差体现，如同一指标在各评价指标间取值越大，说明其对比强度大，反之则说明对比强度小;冲突性体现两个指标的相关性，正相关性越强烈，冲突性越小。

用Uij表示第i个样本在居住条件评价指标体系中的第j个指标数据（ i=1，2，…;j=1，2，.），因CRTTIC法需要体现各指标的对比强度和冲突性，需要分别进行计算来得到评价指标的权重。

（1）计算对比强度Sj。对比强度用来衡量同一指标在不同样本中的检测值差异程度，本文中用标准差SJ来表示。以广州市2014-2018年的调查数据为基础，通过计算得到各评价指标的标准差如表4所示。

（2）计算冲突性Rj。用相关系数表示冲突性，冲突性Rj表示第j个指标与其他指标的冲突性，其中n为指标个数，rtj为指标t和j之间的相关系数。

计算得各评价指标的冲突性如表5所示。

（3）计算客观权重Wj。综合上述计算所得标准差sj和冲突性Ri即可得到客观权重值。其中Ci为第j个指标的信息量，值越大说明该指标相对越重要，由此得到第j个指标的客观权重Wj。

各评价指标的权重如表6所示。

2.3 广州市农民工城市居住条件模糊综合评价实证研究

考虑到农民工城市居住条件的评价结果并没有非此即彼的严格清晰的界限，因此，采用模糊綜合评价方法对农民工城市居住条件进行评价，具体步骤如下：

运用模糊数学理论确定农民工城市住房条件的评价集，依据目前农民工在城市的居住条件基本情况，将评价结果分为四个等级为V={v1，v2，v3，v4}=f宜居，较宜居，不宜居，极不宜居};然后，确定模糊评价矩阵，通过各评价指标模糊评价获得模糊综合评价矩阵，经模糊运算后再进行农民工城市住房条件模糊综合评价。

广州市作为我国土地与住房制度改革的前沿城市，农民工潮出现得最早，也是农民工问题最突出的地区之一，本文以广州市农民工城市居住条件为调查对象，计算各指标层的模糊分值为：

将以上数据做归一化处理，得第一级指标的模糊评价向量如下：

由B1知在对广州市农民工城市住房的安全舒适指标方面，“不宜居”和“非常不宜居”的概率分别为10.79%和11.24%，住房能满足农民工居住的基本硬件要求，但在建筑密度、装修、采光、朝向与卫生状况等方面较差，严重影响了住房宜居性。

由B2知在对广州市农民工城市住房的区位指标方面，“较宜居”的概率达到了10.60%，其中主要是广州市的公共交通相对完善，大部分农民工出行比较便利。

由B3知在对广州市农民工城市住房的生活品质指标方面，“不宜居”的概率高达14.63%，所居住的社区物业管理水平偏低，相关配套设施也不健全，居住环境相对嘈杂，邻里交往环境有所欠缺，公共绿地面积不足。

对二级指标评价向量再做模糊运算，可得总体评价向量：

按照最大隶属度原则，MAX（B）=0.1226，这表明广州市农民工城市居住条件总体评价处于“不宜居”的状态，这与广州市农民工实际居住条件的实际情况是相吻合的。

3 农民工城市居住条件不宜居成因的供给侧分析

根据农民工城市居住的现状分析可知，目前农民工城市居住条件总体处于不宜居状态。从供给侧结构改革的视角考察农民工城市居住条件不宜居的成因，重点从住房制度改革深化、供需均衡、消化库存等方面分析其对农民工城市居住条件的影响。

3.1 过度依赖房地产经济造成农民工城市居住供给不足

我国政府停止福利分房后，形成了现行商品化住房改革制度，一定程度上带来了房地产市场的繁荣，但住房分配又呈现出过度市场化的趋势，在地方政府的GDP核心政绩观的引导下，房地产经济成为地方政府维护自身利益的手段之一，使得住房市场发展严重背离了基本居住与保障需求。

我国各地房价节节攀升，房价收入比不断升高，远远超出国际警戒线，针对这一问题，政府连续出台了一系列政策进行调控稳定，例如限购、限贷、限制用地规划等，但从未对房价实施“指导定价”，调控收效并不明显。房价持续高涨的情形下滋生了“炒房热”，使得住房进一步偏离了其居住属性，又造成了各城市住房的空置率偏高，我国房地产市场陷入住房不足和空置率高并存的矛盾现象，高房价大大削弱了农民工城市居住的可支付能力。

另一方面，由许多权威房地产信息网站的信息可知，我国房地产企业的利润率至少在10% - 15%之间，远高于国际上的5%的平均利润率，房地产开发商基于利润最大化的考虑，更多地选择将所获得的土地开发为可获得高利润的高档住房，因此，从供应角度来看，对农民工这一群体的城市居住供给是远远不足的。

3.2 农民工城市住房保障缺位

依赖市场显然无法解决农民工城市居住的需求，而各级政府对农民工城市居住问题的关注明显较之前有所提升，但政府对住房保障的力度尚且存在不足，保障范围和水平偏低，许多城市在实施住房保障过程中优先考虑的是城市中低收入家庭，其次才是农民工的住房保障，因此，农民工的城市住房保障更是处于缺位状态。2018年，我国进城农民工人均居住面积为20.2m2，城市规模越大，这一数据越低。

住房保障缺失造成了城市中低收入者的住房困境，对农民工群体而言更是其实现“住有所居”梦的严重削弱，农民工成为了住房市场化转轨中政府保障缺位的风险承担者，其城市居住环境艰难成为了必然。

3.3 租房市场的培育不足

买不起商品房，又享受不了城镇保障住房的农民工，只能选择租房。但多数城市房租水平大大超过农民工的经济承受能力，加上城市住房保障的门槛限制，因此，多数农民工只能租住“城中村”等条件较差的非正规住房，这些住房配套不完善，住房环境也没有标准可循，又缺乏规划与监督管理，存在着较大的隐患，这些问题反映了政府对租房市场的培育存在严重不足。

当前，租房市场缺乏政府的有效引导和激励，使得租房资源难以集聚，并且各城市的租房信息平台建设滞后，造成了农民工获取租房信息的渠道单一，成本也高。在广州市农民工城市居住状况调查过程中发现，不少城中村农民工租户反映房东变相收高水电价格实现非法盈利，而相关部门要介入管理基本无法可依，这说明上层制度保证欠缺。此外，租房管理制度建设目前处于空白状态，租房的建筑安全、设施配套、住房环境等基本住房标准尚未形成，这是造成租房品质普遍欠佳最主要原因。

租房资源分散，信息平台建设滞后，监管不到位，租房市场乱涨价乱收费等不规范行为对农民工租房权益造成了极大的损害，严重降低了农民工城市居住的可及性，并对其居住负担造成了严重的增加。

4 改善农民工居住条件的政策建议

4.1 建立多主体供给的城市住房供应体系

住房消费具备大宗性和长期性，这就决定了农民工城市居住问题单纯依靠政府解决是不够的，因此，在城镇化进程中，应该依据各地实际情况和农民工的工作、收入状况，充分发挥政府主导作用，建立多主体供给、多渠道保障的城市住房供应体系，逐步改善农民工的城市居住状况。

推动多主体供给的城市住房供应体系应首先从实现土地供给的多渠道人手，通过政策引导和监督管控，改变政府单一渠道供地的状况，推动政府、集体、企业多渠道来盘活土地资源，推动土地市场化配置。

其次，地方政府可参照各地经适房的相关政策，鼓励有条件的社会机构利用“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）建筑进行改造，例如为农民工提供标准化农民工公寓等，来解决农民工的城市居住问题。对于低收入农民工群体，可以考虑由政府提供住房补贴，帮助其获取适当的城市住房。

4.2 适度差异化推动农民工住房保障制度

农民工城市住房问题的解决有赖于适用于农民工的住房保障体系制度来保证，为了加速城市化进程，农民工群体的城市居住也应该被纳入城市住房保障范围。

由于农民工群体在城市化进程中呈现出就业流动性强、差异明显等特点，因此，农民工城市住房保障制度应适度有所差异，解决不同层次农民工群体的不同住房需求，如对于初入城务工的支付能力很弱的农民工群体，应将其纳入廉租房的保障范围;对于务工有了一定年限，家人也已进城但收入水平较低的农民工群体，可纳入公租房的保障范围;对于工作相对稳定且具备了一定的城市生活能力的农民工群体，应逐步向其开放经适房保障体系;对于在城市务工或经商具备一定经济条件的农民工群体，应引导其通过住房市场自购商品房。

4.3 加快构建租购并举的住房制度

依据我国目前进城农民工的收入水平和支付能力来看，低端租房市场是其解决城市居住问题的主要途径。因此，要大力建设租购并举的住房制度，并着力培育低端租房市场。

租购并举的住房制度建设，首先应加强租房市场尤其是低端租房市场的法制和标準建设，出台《租房法》，制定城市租房条件的最低标准，实施低端租房市场的地方政府指导价格，以确保低端租户的负担在可承受范围之内。

其次，要搭建各地农民工城市的租房信息发布平台，集中租房资源，减少农民工群体租房的中间成本。

同时，探索引导社会力量建设符合农民工群体特点的租房，按照政府主导、市场运作的原则，政府在供地、配套建设等方面予以支持，引导社会资本建设农民工公寓，并鼓励居民出租自有住房给农民工群体，但政府要加强并做好监管。

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[作者简介]陈茜（ 1983-）.女，湖南益阳人，讲师，硕士，研究方向：城市经济与管理、连锁经营管理。