制约城乡资源要素合理自由流动的体制机制研究

【摘要】实现乡村振兴的关键是推动城乡资源要素合理自由流动。然而，当前城乡资源要素合理自由流动却存在体制机制障碍，具体表现为：城乡二元户籍制度仍未消除，城乡二元土地产权制度仍未打破，城乡公共服务配置不合理，现代农业产业体系不健全，城乡生态环境质量差距显著，城乡居民收入差距拉大。

【关键词】城乡资源要素;合理自由流动;体制机制障碍

【中图分类号】F120.3

【文献标识码】A

当前阻碍城乡要素顺畅流动的体制机制問题，正日益成为推进城乡融合发展亟待解决的主要问题。着力破解阻碍城乡要素自由流动的体制和机制，促进城乡各类要素顺畅流动和合理配置，最终实现城乡融合发展，这是新时代中国农业农村改革的最新阶段和最高目标。可见，建立健全城乡要素自由流动的体制机制，是实现乡村振兴和农业农村现代化的制度保障，也是实现城乡融合发展的关键。近年来，尽管土地、资金、人才、信息、技术等市场要素在城乡之间自由流动的机会和空间有所改善，但是仍然以流向城市为主，导致农村发展缺乏要素支撑。当前，制约土地、资金、人才、信息、技术等市场要素在城乡之间双向自由良性循环的体制机制障碍，具体而言主要表现在以下六个方面。

1 城乡二元户籍制度仍未消除

城乡二元户籍制度在中国特定历史条件下曾经发挥过重要作用，尤其在社会管理中的作用不可完全抹杀。然而，随着市场经济的不断发展和城镇化进程的快速推进，城乡二元户籍制度使城乡居民在在身份、就业、社会地位和福利待遇等方面存在着严重的不平等现象，并日益成为中国经济发展和社会进步的壁垒。近年来，尽管各地城市都对户籍制度进行了不同程度的改革，降低了农民在城市买房落户的门槛，但是附着在户籍上的义务教育、医疗保障、住房保障等方面仍然存在重城轻乡的差别。这些差别不仅直接制约着城市人才、资金、信息和技术流向农村的主动性和积极性，而且加速了农村各类人才、资金、土地等要素流向城市的进程，从而加剧了城乡差别，影响了乡村振兴目标的实现和城乡各类市场要素的双向融合。

2 城乡土地产权制度尚未打破

由于城乡二元土地产权制度的长期存在，城乡缺乏统一的建设用地市场。目前，中国农村实行的集体土地所有制，不同于城市的国有土地所有制，不能象城市土地那样进行招标、拍卖、挂牌和协议等方式的出让，更不能进行买卖，农民只能将承包经营权进行出租、合作、入股、转让和抵押。近年来，随着城镇化的快速发展，不少农民相继在城镇安家落户，但是由于农村集体土地流转市场不健全，集体土地产权不明晰且缺乏具体的法律保障，农民面临着如何处置自己的承包地、宅基地的流转或转让等问题。虽然一些地方的农村已通过“三集中”、“三置换”对集体土地承包权、住房及宅基地、集体资产所有权进行了作价人股等形式的运作，但是仍不成熟，尚处于探索阶段。同时，一些地方的进城农民愿意向集体交出承包地和宅基地等集体资产，但是集体经济组织却无力对其进行合理补偿，而有些地方的农村集体经济组织有能力补偿，希望农民交回承包地和宅基地，但是农民却不愿意放弃农村承包地、宅基地和集体经济组织的红利，甚至有一些原先已放弃农村户口的农民，又要求转回本村户口。这些问题的存在已严重滞后于人口城镇化发展的需要，影响了农民权益的保障和城乡市场要素的融合。

3 城乡公共服务配置不合理

长期以来，由于国家公共财政将基础设施建设和公共资源配置的重点一直放在城镇，对农村投入历史欠账较多，致使城乡公共基础设施和公共资源供给存在较大差距。如，农村地区特别是偏远地区的农村，在路、桥、水、电、气、公交、污水、垃圾处理等公共基础设施建设上仍较薄弱;农村居民在上学、看病、养老、出行等方面还存在不少困难。在义务教育方面，城乡发展严重不均衡，优质师资力量高度集中在城镇，城乡学校在教育硬件和软件设施的配置上也是重城轻乡，严重不均等;在医疗保障方面城乡居民之间也存在一定差距，如，医保异地结算、大病保险、智能养老等在乡村的实施还存在一定难度;在基础设施等公共服务上，城乡居民的享有程度也是严重不均等，如，互联网、大数据、数字化建设等公共基础设施已在城镇普及，但在乡村却严重不足，深入不够。城乡公共服务之间的差别，直接阻碍了城乡要素的双向流动和城乡融合发展。

4 现代农业产业体系不健全

现代农业是集产业体系、生产体系、经营体系于一体的全产业链。加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，是实施乡村振兴战略的重要抓手，是由农业大国向农业强国转变的重要支撑。与城市具有完整的现代工、商、科技体系不同的是，长期以来，由于中国农业劳动力年龄偏大、文化偏低，一家一户分散的农业经营规模偏小单一，大多采取粗放型生产方式，农业生产技术落后，机械化生产覆盖率低，农业配套设施不完善，农业产业链条短，附加值低，产业链各环节之间联通性不强，成本高、竞争力弱，农产品供给质量和供给效益不足。同时，在市场经济条件下，农村还缺乏有实力和现代经营理念的本土加工企业、龙头企业和特色产业的带动与引领，导致农村优质农产品无法形成品牌效应，质优价低，销售不畅，比较效益低下，农业生产效率大打折扣，产业带动能力较弱，难以支撑农村经济发展和现代农业产业体系的形成，从而影响了城乡各类市场要素的自由合理流动。

5 城乡生态环境存在显著差距

当前，尽管不少地方的农村已被打造成深受人们欢迎的休闲旅游的好去处和美丽的田园综合体，但是也有不少地方的乡村环境存在脏、乱、差等问题，农村生态、生产、生活环境质量参差不齐，与城市生态环境相比，仍存在较大差距。究其原因，主要有以下方面：长期以来，由于重城轻乡的惯性思维，中国城市生态环境经过多年的大力投入和精心治理，已经变得越来越整洁、精致、漂亮，对农村人口的吸引力越来越大。而农村与城市之间的环境保护政策和投入力度却长期不统一、不对等，一些群众和地方政府对防治农村生活污染观念淡薄，意识不到生态文明建设与自身的生活和发展密切相关，缺乏积极主动参与环保行为的责任意识，加上农村环境综合治理投入大、见效慢，污水、垃圾处理设施不健全，生活垃圾和水源污染点多面广等原因，导致农村生态环境问题日益严重，不少城市居民不愿到农村居住停留，主要是由于“垃圾围村”、“污水横流”，大气污染、工业污染、河道污染、土壤污染、白色污染等现象都不同程度地存在着，环境脏乱差的现象比较严重。同时，由于农村青壮年大多流人城市，大量排水、排污等基础设施年久失修，对耕地资源的过度开发利用，追求数量增长而忽视质量效益的提升，对粗放式经营活动的过度依赖，对奢侈消费生活方式的盲目崇拜，缺乏绿色消费观念等因素，也使得农村生态环境急剧恶化。而这些又成为制约城乡发展一体化、城乡要素融合发展的重要因素之一。

6 城乡居民收入差距扩大

目前存在的城乡二元经济结构和城乡发展不平衡问题，是城乡居民收入差距不断增大的主要原因。新中国成立以来，为积累国家工业化发展基础，中国长期以来实行重工轻农、重城轻乡的城乡二元经济结构，主要通过工农业产品价格和城乡要素“剪刀差”的形式，以牺牲农业、农村、农民的发展来支撑大规模城镇化和工业化快速发展，导致农业、农村、农民在半个多世纪里发展受阻、发展滞后，进而导致城乡在经济、教育、医疗、科技、社会、文化和生态等方面发展不平衡和城乡居民收入差距不断扩大。而城乡居民教育水平与文化背景的差异，则是城乡居民收入差距的直接原因。由于得不到良好的文化教育，农民外出打工缺乏相应的文化技能，导致农民工收入较低，并主要以工资性收入为主，且工资增长泛力。而城镇职工几乎每年都有工资增长机制，并有多样化运用资金的理念，因而除了工资性收入之外，还有一定的经营性、财产性和转移性收入。同时，城乡公共资源配置不合理，农民缺少与城市居民同等的社会保障政策，农民上学贵、看病贵、住房贵，农村集体经济薄弱，城乡金融资源配置失衡，农村金融支农体系相对薄弱，农村各类要素与产业向城市集聚，现代农业产业体系不健全，农村产业发展潜力不够，内生动力不足等因素，也导致农民持续增收空间变窄，并制约了其收入增长。尽管近年来国家为缩减城乡居民收入差距，对城乡收入分配制度进行了一些调整，农民收入有了较快增长，但与城镇居民相比，农民的增收渠道仍较狭窄，经营性、财产性和转移性收入仍然较少，致使城乡居民收入差距有继续拉大的趋向，加大了解决“三农”问题的难度，影响了城乡平衡发展、融合发展的进程。

对于上述这些制约城乡资源要素合理自由流动的体制机制因素，既需要国家层面的顶层设计，为破解城乡经济、户籍制度、土地制度、公共服务、居民收入差距等方面的二元结构问题进行体制机制改革，如：有力有序有效地深化户籍制度改革，重视和保障非城市户籍人口在城市的公共服务权益，建立健全农业转移人口市民化机制;厚植城市人才返乡人乡创新创业的土壤，推进城乡基本公共服务均等化，引导支持各类人才返乡人乡创业，大力培育爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，建立城市人才人乡激励机制;深化农村土地制度改革，完善农村承包地制度，稳妥推进农村宅基地制改革度;优化乡村营商环境，激发资本的积极性预防其风险，建立工商资本人乡促进机制;完善农村金融服务体系，健全财政投入保障机制。同时，也需要地方基层政府为破除这些体制机制障碍积极主動地探索相关配套政策制度和措施，如人才、资金、土地、财政、金融、保险、技术等方面的细化政策措施。这样才能消解制约城乡资源要素合理自由流动的体制机制问题，推动城乡资源要素融合发展，实现乡村振兴战略。

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[作者简介]郁彩虹（1970-），女，江苏泰州人，副教授，研究方向：政治与行政。