精准扶贫视角下驻村第一书记的实践困境研究

【摘要】为进一步加快扶贫、脱贫步伐，国家推行“驻村第一书记”制度，这一制度是国家层面以“精准扶贫”为抓手，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要乡村实践。驻村第一书记作为基层扶贫脱贫工作的骨干领导力量，直接嵌入乡村治理过程中，对于乡村治理和乡村扶贫脱贫工作具有十分重要的意义。但是，驻村第一书记在乡村实践过程中也遇到了许多难以避免的困境。第一书记在驻村工作期间与乡镇干部、派出单位及村干部都会发生复杂多样的交集和关系，这就导致第一书记的工作成效和三者有着直接的关联。如果驻村第一书记能够正确处理与三者的关系，这三者将有力地推进其工作特别是扶贫工作的成效，否则，这三者将成为其工作中难以突破的坚实壁垒。基于以上考虑，探究精准扶贫视角下驻村第一书记与村干部、乡镇干部和派出单位之间的关系对于进一步推进基层脱贫治理具有非常重要的现实意义。从驻村第一书记制度研究出發，透析驻村第一书记在扶贫实践中所遇到的困境，尝试整合出几点有利于驻村第一书记突破扶贫困境的措施。

【关键词】精准扶贫;驻村第一书记;乡镇干部;村干部;派出单位

【中图分类号】F323.8

【文献标识码】A

1 驻村第一书记的制度研究

1.1 驻村第一书记制度的演变研究

驻村第一书记制度作为支撑当前推进国家扶贫脱贫事业的重要制度，其发展演变的过程也是逐步完善的。早在1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组率先提出在政府机关选派干部下乡开展扶贫帮扶工作。此后，从政府机关选派干部下乡扶贫的部门由国务院各部委发展到省、地、县级党政机关，并逐渐形成了一种制度。自2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”思想后，2014年中央首次提出“精准扶贫”战略并对我国的扶贫脱贫工作进行顶层设计，推动了“精准扶贫”思想的落地实施。在精准扶贫思想的指导下，驻村第一书记的选派工作变得尤为重要，针对驻村第一书记的选派工作，国家相关部门陆续出台了一系列与第一书记相关的文件要求，对于第一书记工作成效的考核也日趋严格，进一步完善了驻村第一书记制度。

1.2 不同学者对于第一书记制度的评析观点研究

针对选派大量优秀干部到贫困村担任第一书记开展精准扶贫工作的这一制度，不同学者对此持有不同的意见和看法。王丹莉和武力（2016）肯定了驻村帮扶的动员作用，梳理了驻村帮扶的特点和机制，但是指出了新时期驻村帮扶所面临的如何融入乡村社会的问题;其次，新时期基层自治组织呈现深度的行政化态势，反映了政府权力向社会领域渗透的新变化。扈红英（ 2014）认为新时期的驻村干部制度促进了农村基层组织建设和农村各项事业的发展，加强了党和群众的联系，是群众路线制度化在新时期的一种伟大尝试。王卓和罗江月（2018）梳理了第一书记与基层自治权利合作的三种现象，既可能职责不清、任务重叠，也可能被视为外来威胁而受到基层干部的排斥，还可能“造假共谋”以应付扶贫任务。景跃进（2018）指出，基层治理由资源汲取向资源输入的转型意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会，这一新变化就导致了村干部行政化现象普遍存在乡村之中。

基于不同学者对精准扶贫视角下驻村第一书记制度的评价，我们得到了不同的分析视角，因此，非常有必要针对第一书记在驻村扶贫工作中存在的困境进行探讨。

2 驻村第一书记扶贫实践的困境探析

2.1 驻村第一书记与乡镇干部的关系对扶贫工作的影响

驻村第一书记作为国家政策指导下的派驻干部，是经过组织审核的可靠有能力的优秀干部。他们在派驻帮扶的过程中，由于扶贫工作的要求必然会与乡镇干部产生密切的联系。第一书记驻村工作原则上是要接受乡镇干部领导的，但是有的驻村第一书记在原派出单位时就有着较高的行政级别和待遇，甚至绝大多数第一书记的级别是高于乡镇干部的，这将可能导致第一书记与乡镇干部之间因为领导问题产生矛盾。驻村第一书记开展工作的主要目的就是促进所负责村庄的扶贫脱贫工作，而乡镇的中心任务是促进镇域经济发展。乡镇为了更好地开展乡村工作，对于所辖的每个村庄都派有联村干部或乡镇包片领导，原则上这些联村干部不居住在所负责的村庄，他们只负责传达乡镇及上级政府下达的工作要求并协助村干部完成部分工作。然而，现实情况却是乡镇派出的联村干部与所负责的村庄有着密切的关系，很多联村干部本身就居住在本村或者就近村庄，他们与村干部的关系较为密切，村干部往往更倾向于接受和信任这些联村干部，这就无形之中给第一书记开展工作带来了一定的压力。由于扶贫脱贫工作是各级政府部门的重大任务，乡镇政府也是将扶贫脱贫工作作为一大重要工作来抓，这就导致在扶贫工作方面乡镇干部和驻村第一书记存在交叉重叠的部分。

如果第一书记不能很好地处理与乡镇干部的关系，这就很容易造成乡镇干部对第一书记产生不满情绪甚至会做出排挤第一书记的行为。因此，与乡镇联村干部之间的关系处理问题成为第一书记开展扶贫脱贫工作时面临的一大难题。

2.2 驻村第一书记与村干部的关系对扶贫工作的影响

第一书记在驻村工作过程中，与当地的村干部必然要有紧密的联系，两者的关系对扶贫工作的成效有着巨大的影响。按照驻村第一书记的工作要求，第一书记到任后将对所驻村庄的脱贫和发展工作负有主要责任。村干部作为基层群众自治组织的中坚力量，对村庄管理方面具有相对优势，当地村民往往也信任村干部，这就导致驻村第一书记在实际工作中的公信力远不及村干部。第一书记到任后对于村庄意味着一定帮扶资源的注入，第一书记能否带来有效资源往往成为村干部衡量是否与其搞好关系的一大标准。如果第一书记未能给所负责的村庄带来有效资源，村干部往往会对第一书记敬而远之甚至不予理睬，这就对第一书记扶贫脱贫工作的开展造成了不良影响。另外，村干部自身的私欲也成为影响其与驻村第一书记关系的一大重要原因。村干部作为基层群众自治组织的主要角色，他们由所在村的村民民主选举产生，他们负责村里的日常事务和协助乡镇工作的开展，他们自身得到的国家补贴是远远低于公务员工资的，这就势必导致他们会产生认为自己得到的待遇低的想法，这也就促使某些村干部产生徇私利的想法。当前乡镇针对村庄治理开展的各项工作都离不开村干部的协助，这就为某些村干部徇私利提供了契机。面对驻村第一书记的到来，某些村干部会觉得第一书记冲击到了自身的地位和利益，因而对第一书记的到来持有排斥甚至敌视态度。

如果第一书记无法正确有效地处理与村干部的关系，村干部与乡镇联村干部可能会串联在一起产生“共谋”排斥第一书记，进而影响到该村的脱贫和发展工作。因此，驻村第一书记与村干部的关系处理问题成为驻村第一书记扶贫脱贫工作的又一大困境。

2.3 驻村第一书记与派出单位的关系对扶贫工作的影响

派出单位对派出的驻村第一书记进行直接管理和工作支持， “驻村当代表，单位是后盾”。派出单位在派出第一书记驻村后，除了对第一书记进行管理外，还要对第一书记开展的工作特别是扶贫脱贫工作给予大力支持和帮助。但是，在第一书记实际的扶贫脱贫工作中却发现，由于派出单位性质和实力的不同，派出单位给予第一书记扶贫工作的支持力度存在明显差异。比如财政局、民政局、市委市政府等强实力部门派出的第一书记，单位往往可以提供强有力的资金和物质支持，在扶贫工作中第一书记往往也可以依托其单位的实力为所驻村庄争取到额外的项目资源和资金，充足的扶贫资源给所驻村庄村民带来很多直接的利益，这为塑造第一书记在村民心中的良好形象打下了有力的基础。因此，由于背后强实力部门的支持，这些部门派出的第一书记会很容易得到当地政府和所驻村庄村民的大力支持和赞扬。如果是边缘部门或弱实力部门选派的第一书记，这些单位在保证第一书记驻村待遇外往往很难提供给第一书记充足的资金和项目支持的，这就导致第一书记驻村后无法为该村争取到更多的资金和项目，进而影响到村民对于第一书记的评价和扶贫成效。

第一书记派出单位的实力强弱在很大程度上影响着其扶贫水平和力度。另外，第一书记在原单位的地位和级别也对其依靠原单位开展扶贫工作产生了重要的影响。因此，驻村第一书记与派出单位的关系处理问题成为其扶贫脱贫工作中又一大困境。

3 驻村第一书记扶贫困境解决路径的思考

鉴于以上驻村第一书记在扶贫工作中的困境，综合国内学者对此困境问题的研究，现将解决第一书记扶贫工作中所遇困境的措施整合为以下几点。

第一，国家有关部门在选派驻村第一书记时，要根据所驻村庄的实际情况赋予第一书记相应的工作职权。在国家集中力量打赢脱贫攻坚战的过程中，国家相关部门有针对性地给予贫困地区扶持政策和项目是必不可少的。为了使这些项目更好的发挥作用，国家相关部门要对第一书记的项目申请、资源分配和资金使用等方面采取一定的干预和调整，使这些扶贫项目因时因地并且富有成效地應用到贫困地区。驻村第一书记也要做切实为村民解难题做实事的好干部，为了所驻村庄的发展要敢于向上级领导寻求支持，善于向相关部门和企业拉项目谈合作。

第二，对于不同性质的贫困村要有针对性地派出帮扶人员。不同的贫困村存在的致贫原因是不一样的，要根据贫困村的贫困性质选派相应的帮扶人员。针对村干部不懂经济的贫困村要选派擅长搞经济工作的驻村第一书记，帮助村干部有效地开展贫困村的经济工作;针对村干部不懂做思想工作的贫困村要选派擅长搞思想工作的驻村第一书记，做好贫困村群众的思想工作将有力地促进该村的脱贫进程。根据贫困村存在的主要问题有针对性的选派驻村第一书记，做到因村派人的精准。

第三，派出单位要慎重考量选派人员，做好选派优秀人员驻村扶贫的宣传和动员工作，要选派有实力、有想法、敢负责、能吃苦的干部到扶贫一线，对于在驻村扶贫工作中表现优秀、突出贡献者作为本单位提拔干部的重要人选。派出单位要积极支持派出干部的工作，做到关心他们驻村的生活和工作，依托本单位平台努力为他们争取更多的项目和资源，尽最大努力为他们解决后顾之忧。

第四，驻村第一书记要学会处理与乡镇干部、乡村干部和派出单位的关系。村干部也是出身农民，他们依然拥有着农民的质朴忠厚，驻村第一书记要主动与他们交朋友当兄弟，第一书记要深入到村庄的每个家庭，及时了解困难家庭的状况并积极寻找解决方法，要让村民和村干部切实感受到第一书记是为村庄做实事的好干部。第一书记除了要做好扶贫脱贫工作外，还要做好村干部和村民的思想工作，引导他们艰苦奋斗、自力更生，坚定大家脱贫致富的信心。第一书记要妥善处理与乡镇干部的关系，明确职责，划分负责范围，在某些重叠工作问题上要积极与乡镇干部协商沟通，共同将工作做好。驻村第一书记要善于利用派出单位的关系，积极为所驻村庄寻求更多的项目支持，要善于利用顺延关系，借助派出单位的关系寻求合作单位的帮助和支持。

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[作者简介]卢桂滨（1992-），男，山东聊城人，桂林理工大学马克思主义学院硕士研究生。