宁夏营商环境存在的问题及对策研究

郭亚莉

［提 要］通过调查发现，宁夏回族自治区营商环境存在以下问题：政策连续性不足，行政权力运行尚待规范；政务效能尚需提升；干部工作作风有待转变；“多套系统”并存导致信息资源共享难度大；政府信用形象尚待提升；企业融资难融资贵。政府应大力推动制度创新，继续深化“放管服”改革，探索市场化改革，加快“信用社会”建设，完善问责和考核机制。

当前，全国各地将提升营商环境作为经济工作的重要任务。宁夏作为西北欠发达民族地区，实现与全国同步建成全面小康社会的过程，也是不断建设稳定、公平、透明、可预期的营商环境的过程。通过调查，对制约宁夏营商环境提升的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、营商环境的概念

最早对营商环境评价进行专门研究的是美国学者依西阿里特法克和彼得班廷。他们在1968年发表的《国际商业安排的概念构架》一文中提出了评价投资环境的 “冷热分析法”。该方法从投资国及投资主体的立场出发，从政治稳定性、市场机会、经济成长状况、文化一元化程度、法令性障碍、实质性障碍、地理及文化的差异等七个投资环境因素，对投资国进行评价。此后，美国学者斯托博构建了评价一国营商环境的“等级尺度法”，从资本外调、外商股权、歧视和管制、货物稳定性、政治稳定性、给予关税保护的意愿、当地资金的可供程度、近五年的通货膨胀率等八个指标评估营商环境。［1］世界银行公布的营商环境评价指标体系包括十个方面：开办企业；办理施工许可证；获得电力；产权登记；获得信贷；保护少数投资者；纳税；跨境贸易；合同执行；破产办理等。

目前，学术界对营商环境的概念并未形成统一的定义，不同的研究领域从不同角度作出不同的解释。但是，社会各界一致认为营商环境是一个国家或地区经济软实力、核心竞争力的重要体现，有利于吸引人才、资金和技术，促进各类企业投资创业，从而不断激发市场活力。良好的营商环境就是吸引力、创造力和生产力。

营商环境是影响企业生产经营活动全过程的政治要素、经济要素、社会要素和法律要素等方面的综合。［2］它主要指企业在开设、经营、贸易、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等要素。而营商政务环境是指企业在成立、生产、运行到停止经营的全过程中，政府及相关职能部门运用行政权力为企业提供设立、运营、税费、投融资、权益保护等各个方面的服务效率和服务水平的总和。

二、宁夏优化营商环境的现状分析

2017年，宁夏自治区第十二次党代会提出加快推进审批的新要求，围绕企业注册准入准营和建设项目，压缩审批事项和流程进行改革。

（一）深化“放管服”协同改革,降低制度交易成本

截至2018年上半年，自治区本级政府部门行政职权由6264项压减为1930项，清理压缩事项达69.2%［3］。实现“四十四证合一”，企业开办时间压缩至5个工作日。推进企业登记全程电子化，开展名称自主申报和简易注销改革。2018年，全区新登记市场主体10.7万户，增长5.1%。集中受理的36个主项172个行政审批和公共服务事项，不见面率达100%。市场竞争环境不断优化，“双随机、一公开”监管不断推进，企业年报公示率达95.15%。

2019年，宁夏《政府工作报告》提出，全面优化营商环境。2019年4月30日，自治区召开优化营商环境电视电话会议。自治区党委书记石泰峰强调要打造审批更少、流程更优、服务更好、监管更严的营商环境。会议发布的《自治区2019年优化营商环境总体方案》提出16个专项行动计划共180多项具体措施，聚焦企业和群众办事创业的痛点、难点、堵点，在开办企业、办理建筑工程施工许可、获得电力、获得用水用气供暖、登记财产等方面作出了一系列具体规定，这是一套优化营商环境的“组合拳”。

（二）减税降费，深化供给侧改革

2019年1月，宁夏税务局印发《关于落实小微企业普惠性税收减免政策的通知》，按50%“顶格”减征地方各项税费，成为全国最早落实地方税种减免政策的省区之一。截至2019年一季度，宁夏全区税务系统共组织各项收入239亿元，落实各项减免税政策共计减免税费4.8亿元，各项减免税政策覆盖自治区小规模纳税人、个体工商户共计30.8万户，覆盖面达到97.36%。［4］持续的减税政策在就业和有效缓解企业现金流压力等方面产生积极作用。

2019年5月1日起执行的降低社会保险费率新政策，预计可为企业和个人减负约32.7亿元。其中，养老保险单位缴费比例降至16%，可为全区2.2万家企业减负11.7亿元；失业保险缴费比例继续保持1%，可为全区2.4万家缴费企业减负8.1亿元；工伤保险缴费比例继续以基准费率为基础下调20%，可为全区2.9万家缴费企业减负0.9亿元。［5］

（三）降低企业融资成本

2019年1月，宁夏自治区人民政府办公厅印发 《关于设立宁夏回族自治区政策性纾困基金的通知》，决定由自治区政府出资6亿元，引导和撬动金融机构、社会资本出资24亿元，设立总规模30亿元的政策性纾困基金，支持宁夏民营经济健康发展。

宁夏再担保集团在国内首创了 “代偿援助+5221损失分担” 模式。“5221损失分担”模式是指担保机构出现损失时，由再担保集团分担20%，地方政府分担10%，银行分担20%，最后由国家融资担保基金分担20%。

2019年，宁夏工业和信息化厅协调财政，将工业企业贷款风险补偿金规模扩大到10亿元； 整合资金6000余万元设立小微企业贷款风险补偿金。制订《自治区小微企业贷款风险补偿金使用管理暂行办法》，明确银行为符合条件的小微企业发放贷款发生风险时，企业以资产抵押贷款的风险补偿金可以分担50%的风险，企业以保证保险方式贷款的风险补偿金可分担不高于40%的风险［6］。

三、宁夏营商环境存在的主要问题

宁夏在营商环境建设中取得了显著成绩，但与发达省份相比，还存在较大差距，主要体现在以下方面。

（一）中央优化营商环境政策落实不及时、不到位

中央为了优化营商环境，持续推进放管结合、优化服务的改革，宁夏自治区政府出台了一系列配套政策跟进。但是，精细服务力度不足，有些政策过于原则、不易落地。调查中了解到，有些企业反映，个别地方依然存在审批繁琐，国企与民企、大企业与小企业待遇不一的问题。政策连续性不足，行政权力运行尚待规范。

（二）“放管服”改革还需加强，营商软环境有待改善

1.政务效能有待进一步提升

部分职能部门不能按照承诺的期限予以办理办结，企业办事重复跑路的现象依然存在。有些政务大厅部门窗口只是“收发室”“中转站”，存在“人进事、权未进”的问题。有的部门窗口工作人员没有履行一次性告知义务。另外，有些中小企业反映部分涉企政策不清楚，也不知道找哪个部门去问。

2.“信息孤岛”问题突出

受体制机制影响，“多套系统” 并存现象普遍，信息资源共享难度大。比如，银川市除使用“行政审批服务系统”外，还使用各级部门的30个系统（国家9个部委的21套全国通用系统；自治区市场监管、生态环境2个厅局的6套系统，市本级住建、自然资源、应急管理共3套系统），这严重影响审批效率。

（三）政府信用有待提升

宁夏靠投资拉动经济发展，各级政府为了经济发展，大力招商引资，但是出现招商引资承诺不兑现、政策不连续问题，这严重影响宁夏地方政府招商引资的信用形象。人民网—宁夏频道发表过系列文章，如2019年01月08日发表了 《宁夏隆德县借环保督查关停先进招商项目，民企发展信心受挫》［7］；2019年01月09日发表了《未征先占，补偿款十年追讨不来谁之责？》［8］。宁夏日报理论评论部塞上论坛于2019年1月8日也发表了《招商前后：说变脸就变脸，谁还敢来》的评论，批评宁夏地方政府“官本位”做派。

（四）减税降费对宁夏产生负面影响

1.持续减税措施产生的负面影响

持续的减税政策，大大改善了税收营商环境。但是，据宁夏税务内部信息，2019年，根据国家出台的减税降费政策测算，全年税收收入减少67亿元，其中地方级36亿元。据财政快报统计，2018年宁夏税收占一般公共预算收入比重达到67.1%［9］。税收收入占宁夏一般公共预算收入的三分之一。宁夏是投资拉动型经济，2019年宁夏提出要“确保投资规模恢复性增长”，税收收入的下降对财政收入捉襟见肘的宁夏来说，地方基础设施建设资金的投入将会受到影响。

2.降低社会保险费缴费标准产生的负面影响

2019年社会保险新政策执行后，预计5—12月，可为企业和个人减负约32.7亿元。其中，养老保险可为全区2.2万家企业减负11.7亿元；失业保险缴费可为全区2.4万家缴费企业减负8.1亿元；工伤保险缴费比例可为全区2.9万家缴费企业减负0.9亿元，加上个人缴费部分的12亿元，共计32.7亿元。

虽然，社会保险费有了大幅下降，但是，企业缴纳的社会保险费负担依然较重。法律规定五险一金的名义费率合计：降费前，用人单位39.5%，个人15%； 降费后，用人单位34%，个人14.5%，企业缴费仍居高不下。社会保险费成为企业，尤其是劳动密集型企业和许多灵活就业型的中小企业发展的羁绊。

（五）企业融资难融资贵问题依然突出

受经济下行影响，民营企业和中小企业融资难的问题更为突出。一是中小企业规模较小，大多为轻资产运营，不符合金融机构的风险偏好，获得银行融资支持的难度较大，例如银行规定不动产抵押 （营业房）贷款比例70%，土地抵押贷款比例30—40%，机器抵押贷款比例10%。中小微企业基本没有土地、厂房、设备、营业房等固定资产做抵押物，而且贷款程序繁琐，额度低难办理。调查中有企业反映 “国家扶持小微企业发展的各项优惠政策好，结果小微企业去银行申请贷款，银行说和个人贷款要求一样，这么好的政策我们享受不上”。三是融资担保、信用等金融服务机制不健全。一些企业存在长期拖欠银行贷款本息的情况，致使担保机构不愿也不敢与中小企业打交道。澎湃新闻以“宁夏银行2018年净利润下滑超30%，不良率达3.79%”［10］为标题，对宁夏银行的盈利能力和资产质量做了负面报道。面对银行资产不良率的增加，中小企业的融资更难。

四、优化营商环境的对策建议

（一）大力推动制度创新

改革是一项系统性工程，并非一蹴而就。制度创新一定要根据本区域外部环境的具体变化而与时俱进。宁夏在学习借鉴发达地区先进经验的同时，要围绕在优化营商环境过程中企业遇到的各种难题，有针对性地解决企业的堵点和痛点问题，因地、因时、因事制宜，不断推动制度创新。

（二）继续深化“放管服”改革

继续推进清单管理制度，切实加强行政效能监察；消除来自政府的各种歧视，营造公平竞争的市场环境； 提高政府的行政服务能力；规范政府的各项收费行为；创新政府监管方式，建立公平开放透明的市场规则，构建良好的营商环境。

（三）积极争取中央财政支持，保证地方经济发展

其一，将减税政策落到实处，改变经济落后地区的税收负担重于经济发达沿海地区的局面，真正发挥税收对经济的调节作用。其二，积极争取中央财政对宁夏的财政补助，改变 “恒者恒强，弱者恒弱” 的区域经济发展“马太”态势。宁夏是经济欠发达地区和少数民族地区，可借鉴1994年分税制后实行的税收返还政策，向中央争取更多的财政补助，以保证地方投资的稳定增长。

（四）加快“信用宁夏”建设

加快信用政府建设，政府在职权范围内作出符合法规的承诺和条件必须按期兑现，绝不允许出尔反尔或者 “新官不理旧帐”；大力推动诚信社会建设，完善信用体系，健全信用制度； 加快社会信用体系建设，探索建立“处处守信、处处受益，一处失信、处处受制”的信用长效机制。

（五）切实解决中小企业融资难问题

首先，建立健全服务中小企业的融资担保体系，例如，2019年4月，宁夏财政厅、中国人民银行银川中心支行联合印发的 《宁夏回族自治区政府采购合同线上信用融资管理暂行办法》，及时解决了中小企业政府采购合同融资需要。其次，可以用企业和企业主本人的信用等级作为融资贷款的条件（税款、社会保险、职工工资以及企业和企业主发生的各种费用），以降低金融行业的贷款不良率。其三，完善和推广宁夏再担保集团的 “代偿援助+5221损失分担”模式。

（六）完善问责和考核机制

第一，调整和完善问责和惩治的机制。建立健全容错纠错机制，使干部习惯在监督的环境下工作。第二，明确岗位的权力与责任对等。细化底线和红线边界，养成自律习惯。第三，加大对违纪违法行为和不作为的问责追责力度，同时对诬告行为和侵犯他人权利的违法犯罪行为进行惩处，为敢于担当、敢于作为的干部解除后顾之忧。