新形势下县域功能区经济发展的探索实践

王进 宋宁宁

摘 要：党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，党的十九大提出要按照高质量发展的要求，深刻践行五大發展理念，实施主体功能区制度。以县域全域作为限制开发区主体功能的江苏兴化市为例，在江苏全省大的主体功能框架下，围绕当前存在的产业布局分散、土地利用效率不高等突出问题，在县域单元中率先提出从行政区经济向功能区经济发展的转变，更加强调按照绿色发展、集约发展的理念，加快推动功能板块经济发展，构建形成了市域“1+3”功能板块和“两园三区”的制造业布局框架，加强顶层设计，通过制度创新，将有限的资源集中到重点板块上去，探索形成了一条以功能区经济发展为特征的发展道路，为江苏省乃至全国树立样板和提供示范，形成平原河网地区践行新发展理念和“两山”理论创新实践的“兴化方案”。

关键词：县域功能区 功能区经济 县域经济 兴化市

功能区经济源于主体功能区的发展概念，核心是在明确的主体功能下确定区域空间开发的经济模式。主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元，目的是科学合理开发利用空间资源，实现国土空间的有效治理[1]。空间开发功能区划是从促进经济、人口、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，分析特定空间单元的资源环境基础、开发潜力、利用成本及其对人口和经济活动的承载力，探讨其区位及经济社会基础、增长动力、发展收益和开发需求，划定区域内各类功能区的“红线”，确定特定空间的开发强度和方向[2]。2010年12月，《全国主体功能区规划》正式颁布，按开发方式划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大区域，按主体功能划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等3类地区（图1）[3-4]。在国家规划的指引下，2014年，江苏编制发布了《江苏省主体功能区规划》，在区域空间上对全省主体功能区进行了明确和划分。

党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求，强化空间治理、优化国土空间格局是治理体系中的重要组成部分，对于资源要素的空间有效配置具有重要的指导作用。相关研究表明，主体功能区作为经济发展和生态文明的大战略，在市县层面的精准落地促进了经济和生态的空间协调[5]。新形势下按照主体功能区的总体要求，加快推动区域经济从行政区经济向功能区经济转变，本质上是城市空间治理能力的提升过程，可以根据发展实际和禀赋条件，因地制宜地探索出经济空间发展的新路径、新模式，实现特色发展、集中发展和集约发展，为推动地区经济高质量发展提供空间支撑。

一、新形势下兴化功能区经济发展的必要性

兴化是隶属于江苏泰州的县级市，地处江苏省里下河核心腹地，是江苏省“1+3”功能区 “1+3”功能区为江苏省2017年提出的空间发展思路。“1”，指的是扬子江城市群，包括沿江八市在内，作为全省经济发展的主要发动机。“3”里面，一是江淮生态经济区，包括淮安、宿迁2个设区市和里下河地区的5个县（市），重在展现生态价值、生态优势和生态竞争力;二是由沿海三市组成的沿海经济带，是江苏省最大的潜在增长极;三是把徐州建设成为淮海经济区的中心城市，拓展江苏发展的纵深。中江淮生态经济区的重要节点城市。全市下辖25个乡镇、3个街道，一个省级经济开发区和一个省级高新区。截至2019年底，共计拥有人口156万，常住人口城镇化率为56%，实现GDP940亿元，连续多年上榜全国百强县。水是兴化最大的特色，也是最为突出的优势，全市共有水域面积87万亩，占国土总面积的26.2%，有20个湖泊湖荡、1万多条河流，湖泊湖荡数占江苏里下河地区的一半以上（图2）。

2014年版《江苏省主体功能区规划》中兴化全域被划定为限制开发区域，主体功能为农产品主产区，提供农产品和生态产品等。立足全省主体功能区战略，近年来，兴化充分发挥生态资源丰富、生态环境优良、生态经济基础较好等优势特征，在推动生态经济方面取得显著成绩，在高质量发展的新形势背景下，特别是围绕践行绿色发展理念和推进空间治理现代化的现实要求，作为平原河网地区的兴化有必要，也有能力在主体功能总体导向下，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，进一步优化市域生产力布局，形成更加明晰的“功能区经济”发展路径，打造推动县域经济创新发展的“兴化方案”。

（一）限制开发区的主体功能决定了兴化必须坚定不移地走以生态优先、绿色发展为主题的功能区经济新路径

从区域发展定位上看，按照江苏省“1+3”功能区战略要求，兴化位于里下河腹部地区，生态优势突出，是江淮生态经济区的重要组成部分，是江苏永续发展“绿心地带”的核心、江苏的大花园。限制开发区的主体功能定位决定了兴化的土地开发强度要低于全省重点开发区域和优化开发区域（开发强度控制为13.5%，明显低于全省的平均水平），从土地资源供给的角度看，未来省级层面很难给予兴化太多的建设用地增量。此外，从功能定位上看，作为江淮生态经济区的重要组成部分，兴化位于里下河腹部地区，生态优势突出，生态功能、农业功能是兴化的主体功能。一直以来，兴化也是切实按照生态经济示范区的要求积极发展生态经济。在当前资源环境瓶颈的倒逼压力下，在当前探索生态经济发展的创新实践支撑下，兴化必须在以生态优先、绿色发展为主题的功能区经济发展路径上继续闯关、继续探路。

（二）现实中已有创新实践引领着兴化要加快塑造全国平原河网地区“两山”理论创新实践的新样板

当前，在高质量发展的总要求下，传统发展路径依赖正在被打破，浙江安吉余村、开化县就按照习近平总书记的要求，深入践行“两山理论”，积极探索生态资源转化为经济发展资源的创新实践，建立起了“绿水青山”向“金山银山”转化的思想和制度通道，取得积极成效，成为了浙江生态经济发展对外的一张靓丽名片。时隔15年，2020年总书记再次到余村考察，提到“时间如梭，当年的情形历历在目，这次来看完全不一样了、美丽乡村建设在余村变成了现实。余村现在取得的成绩证明，绿色发展的路子是正确的，路子选对了就要坚持走下去。”[6]生态经济的发展关键是把生态环境作为一种资源和资产，以生态平衡为重点的自然资产价值保存和增长的同时，能够将自然生态资源转化为经济发展资源，实现生态资源价值化，促进自然财富和经济财富的同步增长[7]。与浙江的“七分山两分水一分田”不同，兴化属于典型的平原河网密集地区，在现有以生态经济发展为主的创新实践带动下，兴化完全有可能走出一条将生态优势转换为经济优势，实现自然财富和经济财富的同步增长，经济发展、生态保护和居民收入三者有机协调的新路子，将兴化打造成为全省践行“两山理论”的重要实践地，推动兴化从发展模式的“跟随者”变为“引领者”。

（三）市域适宜性布局特征决定了兴化必须以功能区经济视角重新塑造全域功能经济版图的新模式

从地域空间上看，兴化空间适宜布局特征明显（图2）。西北部地区水网密集，湖荡湿地居多，是兴化重要的生态空间，适宜布局发展生态渔业养殖、生态农业以及生态旅游业等产业类型。东北部地区以高标准农田和螃蟹等特种水产养殖为主，安丰、永丰、合陈等部分乡镇以螃蟹养殖和销售、物流配送为主，适宜连片布局高效农业、生态农业。城区（开发区）具备集中布局商务、商贸、旅游等相关城市产业的基础，以及具备链条式布局发展食品加工类产业的基础。东南部地区对外交通便捷，机械制造、金属新材料沿国省道、高速布局，是未来兴化重要的产业集中集聚集群发展区域。空间布局较为明晰的适宜性决定了兴化必须走功能区经济发展的道路。

（四）以资源制约为特征的发展不充分决定了兴化必须探索集中集聚集约的经济布局新方案

由于历史原因，当前兴化市域共拥有1个省级开发区和1个省级高新区（筹），10个市级（含泰州认定）的工业园，以及12个乡镇工业集中区（图3）。有不少乡镇工业集中区仅有十几家企业，亩均税收在2-3万左右，土地利用效率相对较低。从企业结构上看，全市规上企业以43.67%的企业数量、67.04%的企业用地，贡献了92.89%的销售收入、90.43%的税收收入。一些规模小、不具备竞争力的企业集中分布在不具备发展工业、甚至是那些河网密集、生态较为敏感的乡镇，一方面很大程度上浪费了资源、增加了设施配套成本，不利于形成规模效应;另一方面也与当地乡镇的主体功能不相匹配，形成不了太多产出的同时还存在很大的环境污染风险。未来在有限的土地资源背景下，必须按照“生态优先、绿色发展”的要求，按照功能区发展的原则，进一步提高市域产业空间治理能力，集中集聚发展，将有限的资源向重要的产业空间集聚，一些生态功能乡镇、农业发展乡镇不再零散布局发展工业，重点支持其保护生态、发展生态经济，走“两山”理论创新实践的道路（表2）。

二、县域全域“功能区经济”发展的探索与思考

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，把可持续发展提升到绿色发展高度，强调留下更多的生态资产。习近平总书记站在人类经济社会可持续发展的全局和战略的高度提出的“两山理论”，本质上就是一种绿色发展观，核心就是要努力做到在发展经济的同时保护好生态环境，在保护生态环境的同时发展好经济，实现自然财富和经济财富“双赢”。作为全省限制开发区功能覆盖全县域的县级城市，在新形势下，兴化必须按照高质量发展的总体要求，聚焦主体功能，针对当前发展过程中依然存在的空间功能不明晰、产业空间不集中、资源利用不集约等问题，按照绿色发展、集约发展的理念，加快推动板块经济发展，加强顶层设计，强化制度创新，推动从原来的行政区经济向功能区经济转变。

（一）将生态优先理念贯穿区域发展始终、保护好兴化生态基底作为未来创造生态财富的重要基石

优越的生态环境是推动生态经济的基础，当前兴化在生态修复和环境保护方面还有很大的提升空间。从地形上看，兴化是江苏里下河腹地的“锅底洼”，多条河流汇集于此，也是水污染的汇集地，未来需要持续优化生态布局，强化分级管控，加大生态环境保护力度，构建生态优先、绿色发展的“大生态”格局。一是统筹推进退渔还湖、生态涵养、林业绿化等水林田湖荡生态保护修复与综合治理工程，深入实施好“五水共治”，打好治气、治水、治土三大攻坚战，彻底把兴化的生态底色擦亮。二是在治水过程中除了治理工业点源污染外，更要关注农业面源的治理，全面推广农业清洁生产，减少农药和化肥使用量，提倡水产生态养殖，实施测土配方施肥工程，建立连片绿色农业污染控制区和循环水养殖集中区，从源头上控制减少种植和养殖业面源污染。三是建立健全“河长制”，对区域内部重要河流进行常态化监管和治理，与上下游地区建立协作机制，打捞河道水生植物，拆除河道捕魚设施，取缔沿河畜禽养殖场所，彻底提升河道水环境质量。

（二）将践行绿色发展理念作为生态经济发展的主攻方向，作为未来兴化创新发展的着力点

保护好的环境、修复后的“绿水青山”，如何变为“金山银山”，这是“两山”理论创新实践的关键核心，也是兴化打造省级生态经济示范区、形成全省践行“两山理论”的重要实践地的重要任务。未来在生态保护的前提下，兴化要进一步放大生态优势效应，大力发展“生态+”绿色富民产业，积极推动产业科技创新，培育产业新业态新技术新模式，打造里下河的生态品牌。一是强化一二三产融合，积极打造现代农业产业链。以提高农产品品质为导向，调整优化农业产业结构和生产方式，推进农旅结合，完善农副产品精深加工，构建“接二连三”的农业全产业链，积极发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品，打造长三角优质品牌农产品供给基地。二是强化全域旅游示范，加快构建生态旅游产业链。围绕生态湿地资源禀赋，深入实施旅游全域化战略，构建“旅游+”产业链，发挥旅游业的牵引、融合和集成功能，做足水的文章，推进旅游与文化、科技、休闲、教育体验等融合发展，积极培育影视动漫、运动休闲、科教科普等新型旅游业态，形成更多的特色旅游景区和旅游产品，打造串联全市域的旅游景区。三是强化生态+大健康，加快建设健康服务业产业链。引导发展健康服务产业，推动生态与养生、养老、旅游、休闲、健身等健康功能联动发展，大力发展生态养生、高端养老、康复护理、高端体检、健康评估等新兴业态，构建完整的健康服务产业链。

（三）将集聚发展、集约发展作为未来推动高质量发展的重要抓手和现实路径

集聚集约发展是当前高效利用资源、提高产业附加值、实现产业转型发展的重要途径之一，资源要素是支撑经济社会发展的重要基石。兴化当前产业集中度不高、村庄集中度不高，乡镇数量较多，一方面乡镇发展工业的冲动带来了资源的区域分散、产业发展的不高效，另一方面区域乡镇功能的不明晰，导致空间上存在资源粗放使用的突出问题。在主体功能导向下，市域范围内按照功能区经济发展思路集中力量、集中资源推动产业集聚、集约发展是当前以及未来一段时间兴化推进高质量发展的现实路径。一是要对现有24个开发区（园区、工业集中区）进行评价甄别梳理，区分出重点园区乡镇、非重点园区乡镇以及生态功能乡镇，对各个乡镇功能定位在市级层面给予明确（表3）。将要素资源尽量向重点园区乡镇倾斜，企业数量少、生态敏感、产出效率低的乡镇（园区）总体上可以保留存量，在可能的情况撤并，生态功能为主的乡镇可以保留一部分农产品加工产业，其他制造业要逐步退出或转移到开发区或重点园区乡镇中;二是对于确定的重点园区乡镇开展土地生产效率评价，对一些低效用地、产出质量不高的企业要开展存量调整，在未来新增用地指标的前提下提高产业准入门槛，整体上提高全市未来产业的质效水平。

（四）将塑造市域“1+3”的功能发展板块作为全市重塑经济发展版图的重要承载空间

按照市域不同区域功能特点，按照“空间集聚、园区集中、产业集群、土地集约、要素集成”的原则，在市域空间上划分为“1+3”重要功能板块。“1”是指开发区+城区（含兴东镇、临城和垛田两个街道）。该区域属于全市的核心板块，未来承载服务业和生产制造业融合发展的板块，城市功能相对完善，同时也是开发区的主战场，是全市健康食品产业集群发展主阵地。3个重点主体功能板块分别指的是西北部生态渔业+旅游板块、东北部高效农业+生态养殖板块（含城市副中心功能）、东南部生产制造重点板块。其中，西北部生态渔业+旅游板块是未来重要的生态功能板块，以发展生态渔业、生态旅游和生态农业为重点，是农旅融合、文旅融合的重要板块，未来重点打造省级旅游度假区，是生态经济重点发展的功能板块;东北部高效农业+生态养殖板块是全市特种水产养殖、交易和物流一体化的重要板块，重点发展大闸蟹的生产、交易、物流等特色产业，同时内部集聚15万人口的安丰古镇也是兴化在东北部的重要城市副中心，未来将打造特色小城市，辐射带动东北部相关乡镇。东南部生产制造重点板块是以戴南为核心的不锈钢产业集群发展的制造业板块，未来将以戴南为核心。辐射带动张郭—茅山以及周庄—城堡、大垛—荻垛等区域，是生产制造业集中集群发展的重要板块，未来方向是整合提高生产效率、实现集中集群发展。

此外，为提高全市制造业生产效率，结合全市工业园区（工业集中区）的评价结果，对市域现有工业园区（集中区）进行整合形成“两区三园”的板块格局，实现要素资源向“两区三园”集中集聚，打造未来兴化先进制造业“超千亿”发展的主阵地和主战场。两区指的是两个省级开发区（含高新区）：开发区、高新区，未来重点以大型企业招引为抓手，补链、强链，推动产业链向上下游延伸，做大做强全产业链优势。三园指的是2个“双子座”园区（以周庄—陈堡为主体的兴化城南工业园区、以大垛—荻垛为主体的兴化城东工业园）+安丰东北部综合园区。

三、结论与政策建议

新形势下县域全域推动功能区经济发展，将有限的要素资源集中到最需要发展的功能区域中去，本身就是践行新发展理念的一次主动探索、主动实践和主动作为，本质上是发展模式的创新，更是思想上的再认识。其目的是在县域层面趟出一条以功能区经济发展为特征的发展道路，为全省乃至全国树立样板和提供示范，形成平原河网地区践行新发展理念、推动高质量发展和“两山”理论创新实践的“兴化方案”。为更好地推动县域层面功能区经济发展，解决一些非工业乡镇、生态功能为主的乡镇未来发展、就业和增收等问题，除了引导布局发展生态经济以外，还需要加强顶层设计、加快制度创新，从政策角度处理好生产力和生产关系的矛盾和问题，切实让县域功能区经济发展这条道路越走越宽敞，推动形成更加绿色健康的发展，更高质量的发展。

（一）要加大对县域功能区经济发展的财政支持力度

一方面，省级和泰州市级层面要加大对兴化这种全域限制开发区主体功能区县市的支持力度，顶层设计，在生态保护等方面给予资金补偿，并协助兴化积极争取国家和省相关专项补助资金;另一方面，兴化市域范围内财政上要内部平衡，市财政要加大全市生态功能区建设的投入，重点支持西北部适度开发区域、生态功能区域的基础设施、生态环境和民生工程，保障基本公共服务供给，确保重点园区乡镇和非重点园区乡镇、生态功能乡镇的百姓群众具有同样的获得感和幸福感。

（二）要加快建立起功能区发展为导向的考核机制

一方面，省级和泰州市级层面要对兴化这种全域为限制开发区的县市进行差别化的考核，重点考核兴化的农业、旅游、生态保护以及绿色产业发展等相关指标;另一方面，从兴化市域范围内来看，要引导市委市政府强调区域分类考核，非重点园区乡镇、生态功能乡镇不再考核工业GDP，重点考虑生态修复、环境保护、农业发展和生态旅游发展等特征指标;重点园区乡镇和板块考核工业总量、龙头企业招引培育、亩产指标等内容，让全域内的乡镇发展定位更加精准，干部和群众更加有精气神。

（三）要加快建立起区域统筹的生态补偿机制

一方面，省级层面要加大对兴化在水环境保护、生态修复等方面的生态补偿;另一方面，兴化市级层面要引导设立区域生态补偿“资金池”，对于市域生态修复任务较重、生态领域投入较多、财力未达到平均水平的乡镇市级给予基础性补偿;对非重点园区乡镇、生态功能乡镇在生态保护、生态旅游、生态农业发展等方面给予补偿，对于考核优秀的非重点园区乡镇给予激励性补偿。

參考文献：

[1]樊杰.以主体功能区战略打造高品质国土空间[N].中国科学报，2019-09-2.

[2]陈雯，段学军，陈江龙，许刚.空间开发功能区划的方法[J]..地理学报，2004，59（增卷）.

[3]杨凌，林坚，李东.辨析主体功能区：基于区域和要素视角的探讨[J].西部人居环境学刊，2020，35（1）.

[4]黄征学，潘彪.主体功能区规划实施进展、问题及建议[J].中国国土资源经济，2020（4）.

[5]陈雯.生态经济：自然和经济双赢的新发展模式[J]..长江流域资源与环境，2018，27（1）.

[6]http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-04/02/c_1125806515.htm.习近平浙江考察，这6个细节释放出什么信号？

[7]DALY E. HERMAN. Beyond growth：the economics of sustainable development[M].Beacon Press 1997.

〔王进（通讯作者）、宋宁宁，江苏省战略与发展研究中心〕