我国公务员选拔任用机制中存在的问题及完善路径研究

2020-11-18 11:01:09 时代人物 2020年22期

摘要:公务员的选拔和任用事关一个国家政府的管理效能。在我国深入推进行政体制改革和政府职能转变的大背景下,目前适应现代化公务员体制的公务员选拔任用机制尚未完全建立起来。从当前我国公务员选拔包含的三个类型来看,招录考试内容缺乏科学性;报考的资格性限制缺乏公正性;信息反馈渠道不透明,监督存在缺位等问题依然较为突出。在此基础上,本文提出相应的对策建议,以期实现公务员选拔任用机制的完善和优化。

关键词:公务员;选拔任用;完善路径

作者简介:黄冉(1996-)男,汉族,云南昆明人,四川大学公共管理学院硕士研究生,研究方向:地方政府治理

一、问题提出

对世界上任何国家而言,其公务人员的工作素质与工作效能都决定着该国政府开展社会管理工作的效能与水平,同时这也与国家的政治建设密不可分。目前,在公务员的管理制度问题上,我国已形成了相对完备的管理体系。不过我们仍然要意识到,在由传统的人事管理转变向现代人力资源管理的进程中,现代化的公务员选拔任用机制在我国还没有完全地建立起来。 自2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》开始,我国政府就明确提出要“建设高素质的公务员队伍。”2014年1月14日,《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布实施,其中更是明确指出,要把勤政务实、为民服务等重要指标落实到干部的选拔任用过程中去,建立健全科学的选拔任用与监督管理机制,这是对党的十八大精神的又一次重要贯彻与落实。过去一段时间以来,在公务员的选拔、任用问题上,我国也在不断开展理论上与实践上的探索,并取得了一定的成绩,然而不可否认的是,即便当下我国的公务员选拔任用机制已经开始渐渐体现出层次化、系统化的特点,但是其具体的探索完善工作依然是仍重道远。因此,如何有效避免职位被不能胜任的人员所占据,以防止其影响组织的整体效率,已经成为公务员队伍建设过程中不能回避且必须尽快解决的问题。并且,在当下大力推进国家治理现代化的进程中,如何进一步完善公务员的选拔任用机制,已经成为我国深化行政体制改革、加快政府职能转变、提高政府治理效能、加快政府治理创新的具体要求。

二、实践现状

在我国公务员选拔任用工作的开展过程中,其基本内容大致包含了基础选拔、交流选拔以及竞争选拔这三大类。基础选拔即是指以国家公务员考试为代表的公务员考试录用和选调方式;交流选拔则是指由于工作需要,公务员在不同单位或层级间的人事变动,这一选拔方式以“借调”或“调任”为主要代表;而竞争上岗、公开遴选、公开选拔、公推直选这几种方式都属于公务员内部晋升的竞争性选拔方式。

(一)基础选拔

这是扩充我国公务员队伍最为主要的方式,该选拔方式的前提基础是考试录用制度。在《公务员录用规定》(试行)的第一条和第二条中就明确指出到:“各级机关录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员时,要坚持公开、平等、竞争、择优的原则,按照德才兼备的标准,采取考试与考察相结合的方法进行。” 除此以外,由于公务员法的出台极大拓展了公务人员的范围,除了传统意义上政府部门的工作人员以外,人大、政协、司法机关、民主党派机关等的工作人员均被纳入了公务员的体系,所以上述各单位在招录相关人员时,也自然要受到公务员法的规范和约束,即必须设立凡进必考的制度。

而选调作为区别于普通公务员考试的另一种基础选拔方式,实质上是有关组织部门挑选、培养后备领导干部人才的一种办法。通常情况下,选调是由组织部门依据相关规定,有计划、分批次地从全国各大高等院校中筛选品学兼优的应届毕业生到基层锻炼,并将其作为党政领导干部后备人才和县级以上党政机关高素质工作人员的人选来进行重点培养。该模式与普通公务员录用考试所采取的笔试和面试不同的地方在于,选调生的选拔需要经过本人自愿报名、院校党组织推荐、组织(人事)部门考试考核相结合的流程。

(二)交流选拔

所谓交流选拔,也就是在干部的人事任用过程中常常出现的“调任”以及非正式选拔的“借调”。调任通常表现为单位的公务员与其他从事公务工作的非公务人员之间的一种交流或岗位交换。这是一种进入公务员队伍的另类方式,在部门工作的具体实践中也常有发生,是公务员队伍的另一个“入口”,这种制度在实际操作中也确实具有一定的择优选拔功能,但是门槛与要求较高。而借调,则是指公务员从原任机构或者单位暂时“借”到其他部门进行工作的行为,其编制仍然属于原单位不变,是一种暂时性的外借,工作完成后即返回原任机构或单位。这是一种较为特殊的公务人员流动方式,相比考试选拔而言,这种非正式的人员使用方式一方面便利迅捷,而且相互借调的人员工作熟悉度高,工作接手较快。可是另一方面,由于借调公务员的随意性和不稳定性,使得很多公务员的工作难以长期延续,同时对其晋升也有一定程度的干扰。

(三)竞争选拔

而所谓竞争选拔,即为公务员的选拔任用从过去的“伯乐相马”转变为全新的“赛场选马”。通过把干部的人事管理和变动从内部拿出来,放到大家看得见摸得着的桌面上,通过公平、公开、竞争、择优的选拔方式,让有工作能力、有群众基础、有实干精神的优质干部脱颖而出,实现优质人才资源的細化筛选,打造公平竞争的良好氛围与环境。这是面向新时期我国深化行政体制改革,创新公务员选拔任用机制,打造现代化人事管理制度的重要举措,这也与自党的十七大以来历届全国代表大会的指示精神一脉相承,是加强党领导地位的重要实践。

上述几种模式是目前我国公务员选拔任用的三大主要途径,总体上来说,它们三者在目上、形式和方法上均存在较大的差异,人员选拔的机关和选拔对象也存在较大不同。基础选拔是覆盖范围最大的方式,其目的是为了将社会高素质人才引入扩充到公务员的队伍中,选拔的对象主要也是非领导职务的基层公务员。交流选拔介于基础选拔和竞争选拔之间,它既可以实现选拔人员身份的转变,也可以是机关部门内部人员变动的行为。而至于竞争选拔,则是完全属于公务员队伍内部的选拔,考核的对象也均隶属于公务员的范围之内,不面向其他的非公务人员,这是一种具有竞争性质的晋升方式,其目的是挑选出有能力的优秀公务员充实到上级机关中。

三、弊病分析

在我国高校毕业生就业方向选择的问题上,加入公务员队伍在各选项中是所占比例极大的一块组成部分,而且随着近年来公务员考试报考人数的不断壮大,“公务员热”的现象依然在持续升温。与此同时,由于竞争的日益激烈,现行的公务员选拔任用机制中存在的一些问题也就随之暴露了出来。如何面对和解决这些问题,以更好地打造符合新时代要求的高素质公务员团队,已然成为了当前公务员选拔任用环节所面临的首要任务和重大课题。

(一)招录考试内容缺乏科学性

如前所述,目前我国公务员考试的选拔流程大致分为:发布岗位公告、资格审查、考试、录用考核、录用和试用。而在这个过程中,考试细分的笔试和面试更是重中之重,这两门成绩的得分高低将会在很大程度上影响最终的录用结果。然而,也就是在这最重要的两个板块中,考试内容缺乏针对性和科学性,考察模式过于单一的问题却是十分突出

从实践的角度出发,选拔出来的公务员在其日常工作中不仅仅要使用到一些基本的行政管理知识,而且根据不同岗位的不同性质和要求,对工作人员的专业知识和技能肯定也会有必要的要求。而从当前我国的考试招录模式来看,职位与考试相分离的情况就尤为明显了。在我国的公务员考试制度之下,不同岗位和职业的应考者接受的是同样的测试内容,以现行的笔试(行测和申论)为例,“考试着重考察考生对社会运行相关基础知识的了解与掌握情况,如政治、经济、法律等方面的相关知识,以及考察考生的逻辑思维能力、归纳总结能力、材料分析能力以及写作表达能力等。” 这些能力在实际工作中固然重要,但大都可以通过重复练习与机械记忆在短期内取得提高,相反在实际操作和创新应用方面就显得较为缺乏。同时,从目前考试内容的题目设置上来看,考核思路也呈现出了重理论轻实践的倾向。以笔试为例,如今虽然笔试的考察范围涉及面非常广,但这就不得不带来专业性考察的弱化,冗杂的考试内容其实很难准确衡量考生的能力。这就很有可能导致成绩优异者在实际工作岗位中无法胜任的情况,这样一来不仅不利于公务人员的选拔,而且还容易降低公共服务的质量和效率。

(二)报考的资格性限制缺乏公正性

公务员选录制度设计的初衷,是在保证公平公正的基础上,实现对最大范围内的人才选拔。但在实际操作过程中,由于很多公务员招考是针对具体或者特定岗位的,这就会要求在招考时对考生的政治面貌、专业、学历、工作经验等有不同的限制条件。这本来无可厚非,可是由于缺乏相应的监管和明确的规定,招考单位随意设置限制性规定的情况屡有发生。

《公务员录用规定(试行)》第十六条规定,经由省级以上公务员主管部门批准,可以对报考人的年龄及学历作适当调整。可是在实际操作过程之中,仍然存在一些部门在可操作、不违法的范围内,在一些原有条件上,投机性地增设或者提高要求,强制剥夺了一部分原本具有报考权利的报考人的资格。比如过分强调高学历和政治面貌,或者片面强调专业的对口性等等。拥有较高学历一向不是拥有较高工作能力的绝对保证,专业不对口也并不能说明相关人员无法胜任公务员的工作。所以,“由于现有入职渠道的狭窄和从政环境的紧张,使得大量优质人才因为形式资格的缺乏而被拒绝在公务员队伍的大门之外,队伍内部新鲜血液补充不足,进而形成了公务员选拔机制的不公平现象。” 还有,部分用人单位通过有意设定一些招考的条件,实际上却是为一些“特权人员”打开了方便之门,严重破坏了公务员招录考试公平竞争的原则,带来了明显的负面社会影响。

(三)信息反馈渠道不透明,监督缺位

很长一段时间以来,在普通民众的眼里,关于干部的选拔和任用工作常常带有神秘的色彩,民众很少甚至几乎没有渠道获取相应的信息反馈,暗箱操作似乎已经成为了组织内部的通用法则。虽然自我国行政体制改革和政府职能转变开展以来,公务员的选拔任用工作已经逐渐向着透明化、公开化发展,但这其中的监管工作仍然还存在较大的缺漏。比如说,从尚能反映的一些问题的方面来说,即如果一些拟选任或刚刚上任的领导或者干部出现了无法胜任相应岗位或者领导职务的情况,我们还可以通过向上级部门或者组织部门反映以纠正偏差。但如果是存在上级领导或者组织人事部门出现人员任用选拔的相关问题时,那么信息的反馈渠道就在一定程度上被截断了。很多有效的信息和意见只能局限于口口相传,并且还存在着不同程度的无处反映、不敢反映、反映无效的问题。这样一来,不仅不利于社会监督力量的介入,容易造成职位被没有能力的人占用的情况,而且不透明、不阳光的人员选拔任用也常常会造成政府行政管理效率的降低。

四、完善路径

(一)提高招录考试的科学性和针对性

公务员招录考试是以选拔出优秀能干,符合岗位需求的人才进入公务员队伍为目的而存在的,是一种明显的结果导向型的行为。而针对目前我国招录考试缺乏科学性和针对性的问题,我们可以借鉴效仿西方国家公务员选拔制度中的一些合理因素:即促进分类考试,提高人岗匹配的专业选拔能力。在报考人员考试之前,应该根据其岗位意向和岗位需要,对考察内容划分不同的层次和科目,使考试内容和具体的职位结合起来,提高考试的有效性和可靠性。在此基础上,可以根据不同部门的工作需要,自主合理地增设相关的岗位专业考试,以此来保障公务员队伍的专业能力。同时,我们还应该打破单一、僵化的考试模式,通过多层次、多角度的考核方式,对报考者实现多方面的考察。当下由于考试模式单一所造成的问题主要是新上岗的公务员实践能力差,应变能力缺乏,合作能力不强,所以,我们可以通过创新考核模式,突出情境模拟,来有效锻炼报考者的实践能力。

(二)明确报考资格,维护机会公平

针对目前不同部门随意自主划分报考限制条件的情况,为了避免这种自利低效的合法行为,一方面,我们可以向西方学习,适当放宽报考标准。以英国为例,在英国政府招募文官時,报考者只存在专业知识和技能的差别,在其他方面,如地位、财富、人际关系、资历等则是一律平等。另一方面,我们可以尝试通过引入第三方机构来完成对不同岗位要求的考评和设定限制性条件。如成立独立的公务员岗位管理机构,在广泛调查的基础上,明确多样化的岗位需求,并以不同岗位的不同工作需要为中心,制定相应合理的资格和条件要求,根据客观的评估结果来打破不同部门间随意设置限制性资格的情况、打破人才选拔过程中各方面的歧视和地域界限,防止用人单位通过滥用职权不正当地干预招考活动,为诸多考生打造一个平等公正的竞争环境,让招录考试充分发挥挑选优质人才的作用,而不是沦为优势群体把控权力的工具。

(三)加强过程控制,实现考录工作的透明化

为了让公务员的选拔任用过程更好地接受来自群众、媒体和社会力量的监督,我们应该在考试、考察以及任职评估的过程中全面引入公开透明的原则,以此来保障考录选拔工作的合理性。一方面,通过公开竞争选拔,即经过“公开报考、资格审查、平等考试、组织考察、试用任命等五个阶段的选拔”, 以此来决定最终候选人的名单。如此一来,不仅能提高任用选拔信息的透明度,而且还能在深层次上为干部队伍实现“能上能下、能进能出”的目标提供依据,实现对干部队伍高标准、平等化的把关,以此来防止权力的偏移行为。另一方面,我们可以通过完善《公务员录用规定(试行)》中有关选拔程序、考试办法,考官资格认定等方面的实施细则,尽快把公务员招考的多重环节引上法制化、规范化的途径,保障其有法可依,这样也有利于考录工作透明化的实施。

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